經(jīng)濟(jì)發(fā)展新常態(tài)下地質(zhì)調(diào)查科學(xué)發(fā)展影響因素分析

張潤(rùn)麗，王 文，姚 震

（中國(guó)地質(zhì)調(diào)查局發(fā)展研究中心，北京100037）

1 研究背景

1．1 經(jīng)濟(jì)學(xué)意義上的地質(zhì)調(diào)查需求

從經(jīng)濟(jì)學(xué)意義上講，經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展對(duì)地質(zhì)調(diào)查的有效需求是一個(gè)經(jīng)濟(jì)學(xué)的概念。它集中表現(xiàn)為對(duì)地質(zhì)調(diào)查需要的經(jīng)費(fèi)、投資的支付能力，而不是一種愿望式要求。其中包括兩大內(nèi)容：一是經(jīng)濟(jì)社會(huì)結(jié)構(gòu)發(fā)展對(duì)地質(zhì)調(diào)查的需要。這種需要是實(shí)際存在的，表現(xiàn)在諸多方面，有的很緊迫，有的則具有長(zhǎng)遠(yuǎn)性；二是地質(zhì)調(diào)查的開(kāi)展需要經(jīng)費(fèi)和投資，而這些經(jīng)費(fèi)和投資，由于其成果是公益產(chǎn)品，不可能通過(guò)市場(chǎng)解決，只能依靠財(cái)政出資，有了出資地質(zhì)調(diào)查的需要就能化為需求，這個(gè)需求就是政府對(duì)地質(zhì)調(diào)查在經(jīng)費(fèi)和投資上的保障能力［1］。總之，經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展對(duì)地質(zhì)調(diào)查的需求是公益性地質(zhì)調(diào)查工作可持續(xù)發(fā)展的根本動(dòng)力，地質(zhì)調(diào)查的供給與需求相對(duì)應(yīng)，是實(shí)現(xiàn)公益性地質(zhì)調(diào)查需求的生產(chǎn)能力的保證。當(dāng)前我國(guó)進(jìn)入經(jīng)濟(jì)發(fā)展“新常態(tài)”需要各行各業(yè)積極適應(yīng)與調(diào)整，地質(zhì)調(diào)查工作也需要完善戰(zhàn)略布局與結(jié)構(gòu)優(yōu)化調(diào)整，適應(yīng)國(guó)家戰(zhàn)略需求，積極擔(dān)當(dāng)和發(fā)揮好基礎(chǔ)性、先行性作用。

1．2 可持續(xù)發(fā)展理念下的地質(zhì)調(diào)查工作發(fā)展

可持續(xù)發(fā)展理念從系統(tǒng)論的角度而言，是從整體上把握和解決人口、資源、環(huán)境與發(fā)展的問(wèn)題，其側(cè)重點(diǎn)會(huì)隨著國(guó)家經(jīng)濟(jì)發(fā)展程度的不同而有所不同，發(fā)達(dá)國(guó)家更側(cè)重環(huán)境保護(hù)，發(fā)展中國(guó)家是以發(fā)展為中心，同時(shí)解決好環(huán)境保護(hù)問(wèn)題。可持續(xù)發(fā)展從理念變?yōu)樾袆?dòng)，實(shí)現(xiàn)取決于決策的科學(xué)化，只有在中央和地方及各行業(yè)各部門的發(fā)展戰(zhàn)略、規(guī)劃、政策中貫徹落實(shí)可持續(xù)發(fā)展的各項(xiàng)要求，才能有效地實(shí)施可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略［2］。中共十七大報(bào)告首次明確提出生態(tài)文明建設(shè)，這是經(jīng)濟(jì)社會(huì)可持續(xù)發(fā)展的必然要求，是創(chuàng)造性地回答怎樣實(shí)現(xiàn)我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)與資源環(huán)境可持續(xù)發(fā)展問(wèn)題所取得的最新理論成果。中共中央、國(guó)務(wù)院今年頒布了《關(guān)于加快推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)的意見(jiàn)》，確定了我國(guó)生態(tài)文明建設(shè)的總體要求、時(shí)間表和路線圖。地質(zhì)調(diào)查工作作為事關(guān)國(guó)家資源安全、環(huán)境保護(hù)和生態(tài)管護(hù)等經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展方方面面的一項(xiàng)基礎(chǔ)性、公益性工作，在提高人類對(duì)自然規(guī)律認(rèn)識(shí)以及保障能源資源、減災(zāi)防災(zāi)等方面作出了重要貢獻(xiàn)，必將在加快推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)中繼續(xù)發(fā)揮重要支撐作用。

2 地質(zhì)調(diào)查科學(xué)發(fā)展問(wèn)題樹(shù)分析

2．1 問(wèn)題樹(shù)分析法簡(jiǎn)介

問(wèn)題樹(shù)分析是在目前歐洲使用較為廣泛的一種現(xiàn)狀與戰(zhàn)略分析方法（圖1）。它是一種包括各個(gè)影響因素、決策者和受益者以及未來(lái)執(zhí)行者等群體在內(nèi)的討論形式，著重考慮復(fù)雜狀況的主要方面，出發(fā)點(diǎn)是現(xiàn)在的各種問(wèn)題。問(wèn)題樹(shù)主要用來(lái)分析不同利益主體所面臨的不同問(wèn)題，歸納出核心問(wèn)題，按照因果關(guān)系分析產(chǎn)生的原因和導(dǎo)致的結(jié)果及其內(nèi)在關(guān)系［3］。之后，運(yùn)用相關(guān)的方法，對(duì)方案進(jìn)行合理性、可行性分析，提出決策建議方案。

圖1 問(wèn)題樹(shù)示意圖

2．2 地質(zhì)調(diào)查科學(xué)發(fā)展問(wèn)題樹(shù)

通過(guò)大量實(shí)地調(diào)研、座談研討等形式，比較全面地收集分析了影響地質(zhì)調(diào)查可持續(xù)發(fā)展的諸多問(wèn)題。用問(wèn)題樹(shù)的方法進(jìn)行歸納和邏輯化，形成地質(zhì)調(diào)查可持續(xù)發(fā)展問(wèn)題樹(shù)。由圖2可見(jiàn)，地質(zhì)調(diào)查可持續(xù)發(fā)展的核心問(wèn)題存在于戰(zhàn)略規(guī)劃、體制機(jī)制、人才隊(duì)伍和制度保障等四個(gè)方面，由這四個(gè)核心問(wèn)題，主要產(chǎn)生9個(gè)方面的結(jié)果，再通過(guò)對(duì)這4個(gè)核心問(wèn)題及其產(chǎn)生的結(jié)果進(jìn)行分析，可以探究出10方面的原因，由問(wèn)題表征出的9個(gè)方面的結(jié)果是現(xiàn)實(shí)比較容易感覺(jué)和認(rèn)識(shí)的，而10個(gè)方面的原因是改進(jìn)的抓手。針對(duì)產(chǎn)生問(wèn)題的原因，研究提出改進(jìn)的政策措施，從而保障地質(zhì)調(diào)查工作科學(xué)發(fā)展。

3 經(jīng)濟(jì)發(fā)展新常態(tài)背景下地質(zhì)調(diào)查科學(xué)發(fā)展影響因素重點(diǎn)分析

當(dāng)前國(guó)家經(jīng)濟(jì)發(fā)展進(jìn)入新常態(tài)，中央提出“三個(gè)發(fā)展”的新要求，國(guó)家財(cái)稅體制進(jìn)行重大改革與調(diào)整，市場(chǎng)與政府的邊界逐漸清晰，系列國(guó)家戰(zhàn)略構(gòu)想付諸實(shí)施，績(jī)效管理作為公共管理變革的核心工具，深入推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)，在更高層面對(duì)地質(zhì)調(diào)查工作提出了新的任務(wù)和新的要求，影響地質(zhì)調(diào)查科學(xué)發(fā)展的主要因素也會(huì)有所變化或相關(guān)度發(fā)生變化。

3．1 需求因素

以中高速、優(yōu)結(jié)構(gòu)、新動(dòng)力、多挑戰(zhàn)為主要特征的新常態(tài)，正深刻改變中國(guó)經(jīng)濟(jì)的面貌［4－5］。在經(jīng)濟(jì)發(fā)展新常態(tài)下，能源和其他重要礦產(chǎn)資源的需求總量仍將處于高位，增長(zhǎng)速度將放緩，需求結(jié)構(gòu)將隨著經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的調(diào)整而發(fā)生重大變化，同時(shí)也要求地質(zhì)調(diào)查工作實(shí)行戰(zhàn)略性結(jié)構(gòu)調(diào)整（表1）。

3．2 發(fā)展規(guī)劃

發(fā)展規(guī)劃作為一種公共政策，具有戰(zhàn)略性、前瞻性、導(dǎo)向性等特點(diǎn)，是對(duì)國(guó)家、行業(yè)、企業(yè)未來(lái)整體性、長(zhǎng)期性、基本性問(wèn)題的考量和實(shí)現(xiàn)科學(xué)發(fā)展進(jìn)行而設(shè)計(jì)的整套行動(dòng)方案。對(duì)地質(zhì)調(diào)查工作而言，其自身發(fā)展規(guī)律和產(chǎn)品的特點(diǎn)決定了地質(zhì)工作發(fā)展也需要一種整體性、長(zhǎng)遠(yuǎn)性、基本性的謀劃和決策，必須進(jìn)行多角度、多層面、多學(xué)科、多方法的分析和謀劃［9］。地質(zhì)調(diào)查需求是通過(guò)戰(zhàn)略、規(guī)劃、計(jì)劃和項(xiàng)目來(lái)具體落實(shí)。發(fā)展規(guī)劃體系是否科學(xué)有效，直接決定了地質(zhì)調(diào)查能否滿足經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展需求，關(guān)系到對(duì)地質(zhì)調(diào)查投入能不能有效地解決實(shí)際需要。如果目標(biāo)、項(xiàng)目選的不準(zhǔn)確，投入的調(diào)查經(jīng)費(fèi)就不能得到預(yù)期的效果，這都將影響地質(zhì)調(diào)查的可持續(xù)發(fā)展。

3．3 體制機(jī)制

體制一般是指管理系統(tǒng)的結(jié)構(gòu)和組成方式，機(jī)制是指一個(gè)組織體系中各因素的結(jié)構(gòu)、功能及相互生影響的作用機(jī)理及其運(yùn)行方式。地質(zhì)工作的管理體制應(yīng)是指地質(zhì)工作管理機(jī)構(gòu)、權(quán)責(zé)關(guān)系及運(yùn)行方式。機(jī)制應(yīng)用在地質(zhì)工作中，指的是在地質(zhì)工作體制框架內(nèi)，能使地質(zhì)工作正常、健康有序運(yùn)行的方法、手段、環(huán)節(jié)的總和［10］。如地質(zhì)工作經(jīng)濟(jì)運(yùn)行機(jī)制，反映的就是地質(zhì)工作投入產(chǎn)出之間的關(guān)系；地質(zhì)工作項(xiàng)目機(jī)制，主要反映項(xiàng)目的運(yùn)作方式。地質(zhì)調(diào)查工作管理體制和運(yùn)行機(jī)制從根本上決定了地質(zhì)調(diào)查工作的效率和效益。

圖2 地質(zhì)調(diào)查可持續(xù)發(fā)展問(wèn)題樹(shù)示意圖

3．4 隊(duì)伍因素

公益性地質(zhì)工作具有很強(qiáng)的探索性和實(shí)踐性，向社會(huì)提供公共產(chǎn)品和服務(wù)，由政府投入，滿足國(guó)家的整體利益和社會(huì)公眾的利益，因此需要有一支穩(wěn)定的公益性專業(yè)隊(duì)伍來(lái)承擔(dān)，也就是說(shuō)地質(zhì)調(diào)查工作的特點(diǎn)決定了要有專門隊(duì)伍，而隊(duì)伍的整體水平直接決定了地質(zhì)調(diào)查工作的質(zhì)量和效果。人才是地質(zhì)調(diào)查事業(yè)科學(xué)發(fā)展的第一推動(dòng)力，是地質(zhì)調(diào)查隊(duì)伍建實(shí)建強(qiáng)的關(guān)鍵。中國(guó)地質(zhì)調(diào)查局成立以來(lái)，通過(guò)國(guó)土資源大調(diào)查、海洋地質(zhì)調(diào)查等重大項(xiàng)目的實(shí)施，較大地改善了公益性隊(duì)伍的技術(shù)裝備和基地的工作條件，促進(jìn)了調(diào)查與科研的結(jié)合，提升了隊(duì)伍的能力，培養(yǎng)了一大批優(yōu)秀人才。

3．5 制度因素

本文所指的制度是指要求一個(gè)組織集體共同遵守的辦事規(guī)程或行動(dòng)準(zhǔn)則。地質(zhì)調(diào)查工作從定位、組織結(jié)構(gòu)、工作投入、工作成果、外部條件等方方面面都需要相關(guān)的制度加以保障。一方面必須用法規(guī)制度的形式明確地質(zhì)調(diào)查工作在經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展中的重要作用及其在政府宏觀管理中的地位，另一方面就是國(guó)家經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展對(duì)地質(zhì)調(diào)查工作的常態(tài)需求和地質(zhì)調(diào)查工作成果的公益性，需要有相應(yīng)的制度對(duì)地質(zhì)調(diào)查工作的投資實(shí)現(xiàn)長(zhǎng)期性和穩(wěn)定性。保障地質(zhì)調(diào)查工作的制度應(yīng)包括法律、政策及標(biāo)準(zhǔn)等，標(biāo)準(zhǔn)是技術(shù)要領(lǐng)和工作前提，政策是指導(dǎo)和調(diào)控，管理是手段，法律是保障條件，它們是一個(gè)整體。

3．6 工作效果

績(jī)效管理是一種新型的管理理念和管理模式，是以績(jī)效管理目標(biāo)為導(dǎo)向，以績(jī)效評(píng)估為手段，對(duì)履行職能、完成任務(wù)、實(shí)現(xiàn)發(fā)展目標(biāo)過(guò)程和效果的綜合評(píng)價(jià)，并根據(jù)評(píng)價(jià)結(jié)果進(jìn)一步改進(jìn)工作、提高效能的管理理念和管理方式［11］。地質(zhì)調(diào)查是財(cái)政支出的一個(gè)重要領(lǐng)域，開(kāi)展地質(zhì)調(diào)查工作的績(jī)效考評(píng)非常必要。地質(zhì)調(diào)查能否實(shí)現(xiàn)持續(xù)發(fā)展關(guān)鍵是要看政府對(duì)地質(zhì)調(diào)查的投入是否有成效，地質(zhì)調(diào)查工作提供發(fā)的產(chǎn)品和服務(wù)是否滿足國(guó)家和社會(huì)的需要。

表1 經(jīng)濟(jì)發(fā)展新常態(tài)的新變化對(duì)地質(zhì)調(diào)查的新需求［6－8］

4 結(jié) 論

根據(jù)影響地質(zhì)調(diào)查可持續(xù)發(fā)展的主要因素分析，確定需求拉動(dòng)、發(fā)展規(guī)劃、體制機(jī)制、隊(duì)伍因素、制度因素、工作效果等6個(gè)因素為主要因素，我們可以把影響地質(zhì)調(diào)查可持續(xù)發(fā)展的主要因素系統(tǒng)概括為如下模型（簡(jiǎn)稱六因素作用模型，圖3）。

圖3 地質(zhì)調(diào)查科學(xué)發(fā)展六因素作用模型

其中：經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的需求拉動(dòng)是外部因素；發(fā)展規(guī)劃是內(nèi)部因素，通過(guò)自身努力能夠大幅度改進(jìn)完善；工作效果是各種因素綜合作用的結(jié)果；體制機(jī)制、隊(duì)伍因素和制度因素可以通過(guò)自身努力得到部分改進(jìn)，最終需要通過(guò)外部因素的變化才能徹底完善。

運(yùn)用這樣的六因素作用模型，對(duì)我國(guó)地質(zhì)調(diào)查可持續(xù)發(fā)展?fàn)顩r進(jìn)行評(píng)估，結(jié)論：中國(guó)地質(zhì)調(diào)查局成立后，在業(yè)務(wù)建設(shè)、體制機(jī)制建設(shè)、隊(duì)伍建設(shè)、制度建設(shè)等方面取得重大進(jìn)展，為地質(zhì)調(diào)查可持續(xù)發(fā)展奠定了堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。但是，在經(jīng)濟(jì)發(fā)展的新常態(tài)下，必須對(duì)影響地質(zhì)調(diào)查可持續(xù)發(fā)展的因素進(jìn)行科學(xué)判斷（圖4），在需求因素方面，要研判國(guó)家的綜合國(guó)力，區(qū)分需求的長(zhǎng)期穩(wěn)定性和變化性；在發(fā)展規(guī)劃方面，要確定好宏觀績(jī)效目標(biāo)、構(gòu)建規(guī)劃執(zhí)行體系和業(yè)務(wù)體系；在體制機(jī)制方面，要圍繞新形勢(shì)新需求，完善職責(zé)定位、組織機(jī)構(gòu)及隸屬關(guān)系、構(gòu)建激勵(lì)約束機(jī)制等；在隊(duì)伍因素方面，要提高隊(duì)伍的核心能力并完善各類隊(duì)伍的協(xié)作機(jī)制；在制度因素方面，要研究地質(zhì)調(diào)查的法律法規(guī)體系、政策體系和標(biāo)準(zhǔn)體系等；在工作效果方面，要研究產(chǎn)品和服務(wù)的滿足需求程度，在國(guó)家層面的決策話語(yǔ)權(quán)和社會(huì)層面的大眾認(rèn)可度。當(dāng)前應(yīng)針對(duì)這些影響可持續(xù)發(fā)展的關(guān)鍵問(wèn)題，重點(diǎn)深入研究建立精干高效的地質(zhì)調(diào)查管理體系、有機(jī)銜接的地質(zhì)調(diào)查運(yùn)行機(jī)制體系和與績(jī)效管理相適應(yīng)的業(yè)務(wù)體系和隊(duì)伍體系。

圖4 地質(zhì)調(diào)查工作可持續(xù)發(fā)展影響因素一覽圖

［1］ 高鴻業(yè)．西方經(jīng)濟(jì)學(xué)［M］．北京：中國(guó)經(jīng)濟(jì)出版社，1998：24－27．

［2］ 張鐵鋼．探析我國(guó)經(jīng)濟(jì)與環(huán)境的可持續(xù)發(fā)展［J］．商場(chǎng)現(xiàn)代化，2013（5）：151．

［3］ 甄霖．“問(wèn)題樹(shù)分析法”——區(qū)域發(fā)展研究的有效分析方法［J］．科研管理，2000（5）：104－105．

［4］ 習(xí)近平．謀求持久發(fā)展，共筑亞太夢(mèng)想— —在亞太經(jīng)合組織工商領(lǐng)導(dǎo)人峰會(huì)開(kāi)幕式上的演講［N］．人民日?qǐng)?bào)，2014－11－10．

［5］ 國(guó)家行政學(xué)院經(jīng)濟(jì)學(xué)教研部．中國(guó)經(jīng)濟(jì)新常態(tài)［M］．北京：人民出版社，2015：8．

［6］ 張占斌，周躍輝．兩個(gè)百年戰(zhàn)略節(jié)點(diǎn)與中國(guó)經(jīng)濟(jì)強(qiáng)國(guó)夢(mèng)研究［J］．中共黨史研究，2014（1）：32－46．

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