制度設計視角下的城市存量規劃與管理

洪國城 邱 爽 趙燕菁

0 引言

長期以來，我國城市規劃的核心就是依托“一書兩證”進行空間的增量擴張。拿到“一書兩證”就意味著地塊的功能固定下來，不得隨意變更，城市政府依據地塊的容積率、功能收取不同的土地出讓金，以實現公共服務的回報。隨著城市的不斷增量擴張，“一書兩證”的管理模式面對存量建設往往束手無策，一方面市場會自動尋找最適合某種業態生長的區位進行不斷的繁殖，比如城市原本的別墅區逐漸變成了咖啡一條街、普通村莊變成了旅游民宿村，而這些符合市場的功能變更行為都不符合城市規劃“色塊”要求；另一方面，我國平均析產、共同擁有的繼承制度，老舊房屋產權關系極其復雜，房屋改造的交易成本極其高昂，造成老舊房屋產權人長期將房屋閑置或者低效率使用。

一直以來城市政府都是依托“征地拆遷”將這些復雜的問題簡單化，以貨幣補償等方式使產權“歸零”，重新按照增量擴張的方式進行土地出讓。隨著征地拆遷難的問題愈發凸顯，傳統的城市規劃難以應對存量功能變更、存量老舊房屋改造、舊城不斷衰敗等問題。在“一書兩證”的城市管理模式下，規劃部門針對任何存量建設行為更是無從審批。要解決這些問題，要求我們必須重新思考城市經營模式，改變目前城市規劃與管理的范式，從制度設計的視角思考城市的存量規劃與管理。

1 面對存量的城市規劃與管理困境

1.1 舊村的建設失控

所有城市居民只有通過購買城市住宅、納稅等方式付費后，才能獲取城市公共服務；而近郊區、城中村的村民由于靠近城市地區，可以便利地依托宅基地建房，從而幾乎無償地“竊取”公共服務、分享城市公共服務的外溢價值。一方面隨著城市公共服務的提升，大量的外來流動人口來到城市就業，自然也就產生了對住房的需求。而該類人群恰恰是我國住房保障體系的夾心層，宅基地房屋低廉的租金、便利的交通很好地迎合了他們的需求。另一方面由于宅基地產權的限制流轉性，農民無法通過宅基地產權證的交易一次性“套現”獲取巨額利益，而只有通過增加宅基地房屋面積，再將房屋出租的方式實現房屋租金收益的最大化。在這兩方面因素的共同作用下，城邊村和城中村的住房建設逐漸失控，違法建設層出不窮，造成了巨額的公眾利益漏失與巨大的環境安全隱患。

城市政府礙于無法控制農村違章住房建設，任何公共服務的改善都無法從農村住房建設中獲得回報，故只能采取消極管理的方式，造成城中村市政基礎設施建設長期滯后、公共服務設施嚴重短缺等現象。而征地拆遷難的問題使得城市政府期望通過拆遷的方式解決城中村問題的希望破滅，在此情況下，城中村不斷地向外無序蔓延，阻礙城市公共服務的升級改善（圖1）。

1.2 舊城的日漸破敗

舊城普遍位于城市的核心區域，是城市發展的起源地。然而，房屋質量差、建筑密度高、道路市政基礎設施建設滯后等現象，幾乎是所有城市存量舊城的共同特征。因舊城的房屋大多年代久遠，而中國采用平均析產、共同擁有的房屋繼承制度，再加上缺少遺產稅和財產稅，導致舊城房屋產權高度分散，一棟房屋甚至有幾十位產權人，故即使私房已經屬于危房，產權人之間很可能因為意見不統一、無法找到所有產權人等問題而無法達成房屋翻建、修繕的共識。大部分居民選擇搬離舊城，將危房以低廉的租金出租給外來人口居住，有的甚至將房屋閑置，等待政府拆遷獲得一次性賠償。

同時，舊城還存在著大量的公房、公私混合房、僑房等產權類別極其復雜的房屋。公房的使用權無期限且可以繼承，租金相當低廉，除了無法進行公開的產權交易以外，公房的使用人與一般房屋產權人并無差別，因此其可以長期享受到舊城便利的公共服務而只需繳納幾乎可以忽略不計的成本。同舊村村民一樣，在房屋無法交易的情況下，只能通過出租的方式將獲取的城市公共服務價值變現，故公房的使用人大多也已經搬離破敗的舊城，而選擇將公房轉租給外來流動人口。舊城還存在大量的僑房，僑房的業主大多數位于海外，其后代甚至可能不知道其在國內還擁有物業，造成大量的僑房房屋閑置，而城市政府卻只能任由其衰?。▓D2）。

舊城復雜的產權情況、高昂的產權交易成本導致了舊城雖擁有城市的核心區位，但卻不得不接受日漸破敗的殘酷現實。面對這些寶貴的舊城存量，傳統依托工程設計的城市規劃發揮的空間有限，愿景藍圖只能永遠停留在圖板上，根本無法成為現實。

2 制度設計視角下的城市存量規劃與管理

2.1 存量規劃的核心

經濟學中，最接近存量規劃需求的理論分支，就是制度經濟學。這一由科斯創立的經濟學分支，核心就是產權及產權交易的成本。近幾十年來，這一理論分支大放異彩，多位學者榮獲諾貝爾經濟學獎。存量規劃的最大特點，就是既有空間資源為眾多產權人共有。城市公共服務的提升，必須經由集體行動才能達成。制度設計取代工程設計，成為城市規劃的主要工具。自然，制度經濟學便成為城市規劃轉型最順手的工具。

圖1 廈門市城中村歷年蔓延示意圖

圖2 廈門營平舊城平片區住宅產權分布圖

無論是舊村還是舊城，其問題的核心都在于房屋持有成本過低而造成產權鎖定在低效率的產權人手中，城市政府提供公共服務的交易成本大大高于其所能帶來的收益，公共服務的提升陷入“囚徒困境”。舊村村民依托宅基地不斷地違章搭蓋，免費獲取城市的公共服務；舊城居民因為房屋產權交易成本高昂，造成房屋產權始終鎖定在低效率的使用者手中，即使業主有意愿通過功能變更的方式來提升改造，也因為規劃部門管理工具的滯后而導致規劃無從審批。這些都要求我們通過制度設計角度來思考存量規劃，促使產權從低效率使用者向高效率使用者轉換，從低效益功能轉向高效益功能，最終實現公共服務的不斷提升，促進城市發展。而這些問題是無法依靠工程設計繪制圖紙的方式來解決的，需要從制度的角度重構城市規劃與管理的范式。

2.2 存量規劃的理論構建

2.2.1 城市經營模式的轉變

城市政府為了持續性地改善公共服務，必須對公共服務進行定價并收取費用。我國采用土地財政的城市經營模式，通過土地一級市場壟斷、土地用途管制的制度設定保證了城市政府對于公共服務的合理收費，并依托土地的“招、拍、掛”制度，地方政府將公共服務以一次性70年、50年等方式出讓給開發商，實現公共服務的收費。一次性將土地出讓70年、50年后就意味著城市土地功能的長期鎖定，任何更新行為均需要城市政府重新征地拆遷，按照增量規劃思路重新“招、拍、掛”并出讓。另一方面，舊房房屋產權之所以會鎖定在低效率使用者手中，根本原因就在于房屋持有成本過低，低效率使用者幾乎可以不用考慮房屋成本進行使用，此時面對存量建設用地，城市政府提供的任何公共服務都會被周邊的存量房屋無償獲得而造成漏失。

而在國外，由于有房產稅的存在，任何房屋的使用均需要支付一定費率的房產稅等。房產稅是依據房屋的價值進行征收，而房屋的價值會隨著周邊公共服務的改善而變化。故城市政府提供的公共服務可以通過征收房產稅的方式持續性地獲得回報，城市政府扮演了物業管理者的角色，形成了物業稅收的城市經營模式。

在增量擴張的時代，采取土地財政的城市經營模式，城市政府依托土地出讓金獲取了城市發展的初始資金，為城市的發展提供了充足動力。隨著存量時代的來臨，不再有大量的新增建設用地供城市政府出讓拍賣，城市政府更多面對的是存量建設用地，任何存量建設用地的更新行為均需要通過產權的轉移、功能的變更來實現。本文認為實現的關鍵在于城市經營模式由土地財政向稅收管理轉變，轉變的工具就是房產稅。

2.2.2 城市的稅收管理模式

房產稅的本質在于對享受到的城市公共服務支付相應的成本，逼迫房屋由低效率使用者轉向高效率使用者，其支付的公共服務成本與房屋的市場價值相對應。由于目前我國采取收取土地出讓金的方式一次性支付70年的城市公共服務費，故房產稅應首先針對70年到期的房屋、僑房、公房等房屋進行試點收取。這類房屋往往位于城市核心區域，無償享受到城市公共服務的改善所帶來的外溢價值，且周邊土地二手交易頻繁，房屋價值的評估條件較為成熟，征收房產稅的條件成熟。而對于未到期的房屋，可待70年到期后再逐步收取。

有了房產稅后，就可以放開城市土地的使用功能，只要針對不同的土地使用功能收取不同的房產稅即可，因使用功能不同所帶來的是公共服務索取程度的不同。依托市場對資源的配置作用，城市土地就會實現功能的自我更新，而政府要做的就是根據不同的功能變化提供相應的城市公共服務以滿足土地使用的需求，成為城市的管理者而不是經營者。

（1）舊城的自主更新

目前舊城大多數產權人依靠房屋出租獲取低廉的租金，即使房屋屬于危房也不進行修繕，因其一直期盼城市政府的拆遷而獲取一次性賠償，任何房屋的修繕行為都可能是一種“浪費”。舊城存在大量的無權屬房屋，這類型房屋產權人大多已經失去聯系，甚至都不知道自己還有棟祖宅。若開征房產稅，依靠低租金的出租行為可能無法滿足其繳納的房產稅，舊房的產權人要么通過修繕房屋而獲取更高的租金，要么將產權轉移給更高效率的使用者。對于無權屬的房屋，若房屋產權人長期不繳納房產稅，而房屋實際使用者持續繳納房產稅，則可以認定房屋的權屬人為實際居住者。對于公房來說，有了房產稅后，就可以放開公房的交易限制，盤活公房資源，促進公房的改造提升。

有了房產稅后，大大降低了舊城房屋產權的交易成本，一旦舊城的產權交易成本降低到提供公共服務所需的成本以下時，舊城的公共服務就會得到不斷的改善。此時帶來的就是片區業態的自然生長，通過市場的自發行為來實現舊城的漸進式更新。隨之而來的是土地功能的變更問題。由于房產稅的存在，城市政府不用鎖定土地的使用功能，完全可以隨著市場行為而放開，針對不同的土地使用功能只要收取相應的房產稅即可。

（2）舊村的建設管理

城中村村民依托宅基地免費索取城市的公共服務，占用大量的建設用地進行違章建設，影響片區公共服務的持續提升。對于村民來說宅，基地建房的面積與其免費索取城市公共服務的量掛鉤，故任何想制止村民進行違法建設的監督行為成本都是相當高昂的。因宅基地作為村民的住宅基本保障，故可針對超過面積限定的宅基地面積征收房產稅，這樣城中村住房無論是否有產權，只要超過限定面積的建筑面積，均需繳納房產稅。此時對于村民來說，就不能無限制增加宅基地面積，而是要依據房產稅的稅率選擇最佳的建房面積，并采取改善住房條件、提高租金的方式來最大化利用宅基地住房。對城市政府來說，就可以不斷地改善城中村的基礎設施條件、公共服務，提高居住環境，而不是目前消極管理的方式。

3 面對存量的城市規劃與管理

3.1 規劃編制與管理方式的轉變

隨著城市經營模式由土地財政轉向稅收管理，并建立起了以房產稅為基礎的存量管理制度，那么目前的存量規劃所面臨的問題就迎刃而解。此時的城市規劃不再是拘泥于“色塊”的布局、軸線與比例關系等，而是通過政策區的方式來實現城市的規劃與管理。城市總體規劃不再是一張“色塊”圖，不再限定土地的功能，而是劃定不同的政策區。通過政策區的方式限定政策區內不同的政策導向，其目的在于促進土地由低使用效率轉向高使用效率的功能，產權由低效率使用者流轉到高效率使用者手中，以不斷實現城市公共服務的提升。

存量規劃編制，首先是在空間戰略層次思考城市的遠景目標，明確城市的發展定位，例如《香港2030規劃遠景與策略》，從環境、國家、經濟、人口、社會需要等角度思考城市規劃遠景與面臨的挑戰，最后明確城市的發展方案。

然后要根據戰略目標，尋找可盤活的存量空間。比如棚戶區、工業區等，同時根據產權的不同，劃出相應“政策區”范圍，例如，存量工業廠房改造政策區。最后，根據政策產權人的利益關系，制定相應的引導政策，明確負面清單，降低產權交易的成本，促進土地功能的不斷升級。

在存量規劃中，不需要采用總體規劃、詳細規劃的分級方式。以后的總體規劃，應當更像是城市遠景戰略規劃，采用不同政策區的方式進行空間管制。而支持總體規劃的應該是各類型的項目策劃，以落實總體規劃的政策導向。

針對存量的規劃與管理，廈門市規劃委近幾年做了大量的實踐探索，編制了《營平片區危舊房改造實施細則》、《廈門市預制板房屋自主集資改造指導意見（試行）》、《五原翻改建實施細則》、《老舊房屋加裝電梯政策研究》、《舊住宅加裝電梯、舊建筑外立面整治等增加面積部分產權辦理問題研究》、《農村集體發展用地的規劃管理辦法》等一系列與存量規劃相關的政策研究，旨在以不同的案例作為研究基礎，自下而上地思考城市存量規劃與管理的變革。但這些只能在現有的頂層制度下，通過地方的制度創新探索存量規劃與管理，若要真在解決目前存量規劃與管理問題，還是需要從制度設計角度重新思考城市經營模式。

3.2 規劃知識結構的轉變

對于存量規劃而言，原來的工程設計知識已經難以滿足規劃的需要。由于城市存量的區位不同，產權結構復雜、法律、法規的不完備，業主之間很難形成集體行動。因此，存量規劃的問題要求規劃師具備法律、經濟、社會學、統計學等諸多方面的知識，需要極強的設計技巧和社會動員、人際交往能力。且要對現有的法律法規、審批流程、利益分配等十分熟悉，可以在不同的制度設計之間平衡多方面的利益，預測不同政策帶來的后果。面對這些，原來以工程設計為主的知識結構急需調整。大學的學科教育應做相應調整，大幅度增加制度設計、政策研究方面的知識內容。未來城市規劃師應該通過不斷的制度設計、政策研究，來幫助規劃局實現存量規劃與管理。

4 結語

增量時代下，依托土地財政的城市經營模式，城市獲得快速增長，隨著城市存量建設用地大于增量，城市發展面臨轉型。此時若繼續按照增量擴張的思路思考存量規劃與管理的問題，必然將走向死胡同。隨之而來的是社會矛盾的不斷深化、城市的衰敗以及經濟發展的瓶頸。經濟社會背景的大變革要求我們應該也必須從制度設計的角度思考城市的轉型，促進城市走向稅收管理的經營模式，改變過去傳統的城市規劃與管理方式，促進城市土地不斷由低效率功能升級改造為高效率功能，促進房屋產權不斷由低效率使用者轉向高效率使用者。只有當城市政府依托稅收管理獲得持續的經濟來源，持續升級城市公共服務以適應不斷改變的土地使用功能，城市存量才能得到真正意義上的更新與發展。

存量規劃的時代已經到來，順應時代潮流，方能在時代的交替中站有一席之地。這是我們的風險，也是我們的機會。

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