上海工業用地更新的制度變遷與經濟學邏輯

鄭德高 盧弘旻

1 城市更新的理論與實踐

隨著新型城鎮化的發展推進，中央要求，原則上不再安排500萬人口以上的特大城市的新增建設用地，因此上海、北京等城市在新一輪總體規劃中率先提出用地“零增長”或“負增長”的原則，深圳新一輪總體規劃強調“增量與存量并行”的原則。可以看出，存量規劃與建設將成為新一輪城市建設的重要命題，但中國過去的城市發展更多地是一種增量擴張式的，并與之相適應，形成一套增量導向性的財政和稅收制度，以支撐城市的發展。在增量擴張模式中，城市政府以較低的成本把集體用地轉化為國有用地，然后通過“招、拍、掛”的方式把國有土地轉化為企業行為的開發。在這一轉換過程中，城市政府獲得土地收益，而這部分收益不同于地方與中央政府共享的稅收，土地收益一般直接歸地方所有，這就是各界經常討論的土地財政。但當增量擴張轉向存量開發時，地方政府如何從制度層面來思考存量開發，這是本文需要重點探討的內容。

存量開發不是新詞，其實就是一種城市更新。城市更新在歐美有多種英文可以對應，不同的表達其實與不同國家的政策和語境有關。美國在《1949年住宅法》提出Urban Redevelopment概念，目標是聯邦政府資助2/3資金幫助地方政府在衰敗的城市中心拆除重建。1954年之后，美國在《1954年住宅法》中正式使用Urban Renewal，更多強調在社區鄰里層面的住宅更新，主要是針對貧民窟，其更新手段采取拆除重建、整體復新和保存維護等方式。英國更多地使用Urban Regeneration一詞，英國的《城市更新手冊》中，定義城市更新是通過綜合性和整體性的目標來解決城市問題，為特定地區帶來經濟、物質、社會、環境的長期提升。此外，英國早先也使用Urban Reconstruction和Urban Revitalizing。不同語境背后意味著城市更新模式的轉變，從物質更新轉向經濟、社會、環境的長期提升，從單一住宅更新轉向城市地區更新。但西方語境的更新是與城市衰敗聯系在一起的，而中國語境的更新與衰敗并不掛鉤，更多是針對舊區（有些還是充滿活力的）的提升改造，也與城市的增長模式聯系在一起。

縱觀國內的城市更新，以廣東深圳為代表，其更新主要是針對3類地區，包括舊村莊、舊工業區、舊商業地區等。在這“三舊改造”中，舊村莊與舊商業地區的改造因為涉及的利益主體多元，同時容易碰到所謂“釘子戶”，改造起來越來越困難。而舊工業區的改造由于涉及利益主體相對單一，也面臨當前工業需要轉型的關鍵時期，于是許多城市政府把城市更新的重點放在工業用地的更新改造上來。在這樣的背景下，工業用地的更新成為一個必須要面對的課題。雖然工業用地更新在各地發展得如火如荼，但也存在著“雷聲大、雨點小”的尷尬處境，各地的工業用地更新并沒有大規模地展開，許多學者對這一現象也進行了諸多分析。

關于對工業用地更新的研究，目前主要集中在兩方面，一是用地更新的相關制度演進研究，二是城市用地更新的制度經濟學研究。兩者之間存在研究的相關性，前者主要對各個地方的更新制度進行比較研究，后者以制度經濟學為基本研究方法，研究制度演進中政府與市場的邏輯。

中國城市更新試點最早的城市是深圳，出臺一系列法律條文進行“三舊改造”，包括2009年提出《深圳市城市更新辦法》，2010年提出的《深圳市城市更新辦法實施細則》，包括舊村莊、舊工業區、舊城鎮等。同時把改造分為3種類型，包括品質改善、功能改變、拆除重建等3種方式。從實施目的來看，對城中村主要實施品質改善的方式，對舊工業區主要實施拆除重建的方式。這些更新改造的制度背后關乎政府、市場，以及產權利益人的相互博弈。但是要真正實現市場更新，最優的城市規劃答案只有同時考慮基準分析和制度分析才能最終確定，尋找交易成本最低的制度對于城市效率的提高至關重要[1]。

唐子來[2]教授從制度經濟學的背景對上海虹口區的工業用地更新做許多研究，認為當前的工業用地更新交易成本過高，產權制度的初始安排導致許多企業進行非正式的用地更新，主要是建筑不變，內部性質進行轉變（2013）?？梢?，工業用地更新并非是規劃師們在圖紙上改變顏色（即變更用地性質），市場機制就會自然而然地完成“更新”過程。

從以上幾個方面的研究可以看出，工業用地更新并非簡單的規劃調整就能實現。目前國內的研究已經意識到市場選擇的重要性，在政策的制定過程中，往往考慮了產權、補償機制、更新規劃等多個方面。但是目前的研究要么聚焦于政策，要么聚焦于實施評估，很少涉及政策變遷背后的邏輯是什么，或者說相互博弈的焦點是什么。本文主要從政府角度，以上海工業用地更新為對象，來研究政策變遷背后的經濟學邏輯。

2 上海工業用地更新的歷程:政策的寬松與收緊

上海工業用地普遍存在著產出低、比例高、使用粗放等共性問題。首先是產出不高，根據《<上海市城市總體規劃（1999—2020）>實施評估報告》，2011年上海市地均工業總產值40.9億元/km2，對比倫敦、紐約、東京等國際大都市，其工業用地地均產值仍然是偏低的。其次，上海工業用地所占總體用地比例高，至2011年底，全市工業用地總量約為761km2，占城市建設用地總面積的31.6%；其中郊區工業用地達到670km2，占郊區城市建設用地總面積的36.4%。而國外同類城市平均占比約為15%—17%，其中大阪15.35%，紐約甚至只有7.48%?？梢姡虾Ｊ械墓I用地比例是偏高的（表1）（資料來源：上海市工業用地的效率與布局，熊魯霞，駱悰）。第三，上海工業用地使用也較為粗放，盡管當前上海對于企業土地產出有了較高要求，但由于歷史上上海經歷了多次的開發區、工業區整合，留存下來數量不小的原鄉鎮工業起家的工業區塊，這部分區塊占地大、產出低，實際已經影響了城市的發展效率，因此上海也一直期望對這些工業用地進行必要的轉型更新。

也正是基于以上3點，新一輪的上?？傄幮蘧幪岢觥敖ㄔO用地零增長，工業用地減量化”的發展目標。減少低效工業用地的同時，通過轉變產業業態，提升現有工業用地的產出水平。

針對上海工業用地效益低、占地多的問題，上海從1998年以來就開始頒布各類工業用地更新的制度。筆者將其劃分為3個階段：第一階段是從1998年到2002年，鼓勵中心城區的工業用地轉型；第二階段是從2002年到2005年，政策收緊，中心城區非正式更新逐步增多；第三階段是從2005年至今，逐步關注郊區工業用地的轉型。

表1 上海市與其他城市工業用地、地均產值比較

2.1 第一階段（1998—2002）： 寬松的政策

1999年編制完成的《上海市城市總體規劃（1999—2020）》明確提出，市域產業布局分為3個層次：內環線內以發展第三產業為重點；內外環間以發展高科技、高增值、無污染的工業為重點；外環線以外以發展第一產業和第二產業為重點，提高集約化水平。

在當時的時代背景下，政府積極鼓勵中心城區的工業用地更新，因此工業用地更新相對容易。1998年《國有企業改革中劃撥土地使用權管理暫行規定》（國家土地管理局令第8號）規定：國有企業改革中處置土地使用權，其土地用途必須符合當地的土地利用總體規劃，在城市規劃區內的，還應符合城市規劃，需要改變土地用途的，應當依法辦理有關批準手續，補交出讓金或有關土地有償使用費用；按照國務院規定，屬于特殊行業的國有企業，其土地收益可全額留給企業，用于安置企業職工以及償還企業債務。而一大批位于上海中心城區的國有企業利用其所占有的劃撥用地，與開發商合作進行房地產開發，象征性地補交土地出讓金后，將模糊產權的劃撥用地轉變為清晰產權的批租用地，也使大量工業用地轉變為居住、商業、辦公等城市功能。

這一時期的工業用地更新從用地性質上來說，是將工業用地轉變為了住宅、商業等經營性用地，實現了中心城區多數用地的再城市化改造。從產權來說，是將原有模糊的產權明晰化了，原來大部分的工業用地是通過劃撥得到的，通過用地更新，變成了明晰產權的經營性用地，獲得了大量的土地增值收益。但從收益對象來說，主要是原有產權的利益人以及開放商，帶來了大量的國有資產的流失以及尋租現象，政府從中獲得收益較少，當政府意識到這點時，隨后就收緊了工業用地更新政策。

2.2 第二階段（2002—2005）： 政策收緊之后的微調

在經歷了第一階段的更新，政府也意識到存在的問題，逐步收緊政策口徑。國家和上海均出臺政策，禁止以協議方式出讓經營性用地，嚴控在劃撥用地上建設住宅。2002年《招標拍賣掛牌出讓國有土地使用權規定》（國土資源部令第11號）要求：商業、旅游、娛樂和商品住宅等各類經營性用地，必須以招標、拍賣或掛牌方式出讓。2004年《加強中心城內改變土地使用性質規劃管理的暫行規定》（滬規法[2004]355號）要求：在已建的文化、教育衛生、體育等各類公共服務設施以及工廠、倉儲等第二產業用地上的新建、改建、擴建項目，應嚴格按經批準的規劃執行。2005年《上海市人民政府辦公廳轉發市規劃局<關于進一步加強本市規劃管理若干意見>的通知》（滬府辦發[2005]33號）規定：在現有的交通、郵電、環衛等各類市政公用設施，文化、教育、衛生、體育等各類公共服務設施，以及工廠、倉儲等第二產業用地上，凡新建、改建、擴建建設項目，必須嚴格按經批準的規劃執行，不得隨意改變土地使用性質。

但是這一系列的政策，使得市場需求被壓抑，政府也無法取得相應的稅收。部分企業希望通過將廠房改造為商務辦公或商業服務用途來滿足市場的需求，而這實際也屬于工業用地更新的一種，稱為“非正式更新”。這種更新方式隨后得到了政府的認可和鼓勵，出臺了多項鼓勵政策。可以說其在一定時間內，平衡了政府、企業、投資方等各利益相關方的權益。但也應看到，這也是一種過渡性的政策，需要探索正式更新的合理路徑。

2.3 第三階段（2005至今）： 探索正式更新的合理路徑

一直以來，上海工業用地正式更新都是以一種模糊的方式來進行管控，希望以此取得利益的平衡。但隨著產業轉型的深入，這種限定寬泛的管理體系實際造成了市場五花八門的選擇，對規劃管理造成了困難。因此，政府提出新增地類，配套土地管理政策，對工業用地分類管理進行從嚴管理。然而，過嚴的管理方式對市場積極性的打壓，使轉型入口變窄。因此政府為了鼓勵工業用地轉型，對政策不斷進行微調，通過放寬準入、加強自有物業比例的控制、實行彈性年租制、加強監管等方式鼓勵轉型，但在鼓勵轉型的過程中，也要防止工業用地轉型被濫用。

3 更新制度變遷中政府與市場的博弈

筆者通過對上海市近年出臺政策的整理，將上海在探索工業用地正式更新分為4輪博弈。

3.1 第一輪博弈： 放寬工業用地指標

2003年出臺的《上海城市規劃技術管理規定》，規定工業用地容積率：內環內3.0以下，內外環2.0以下，外環外1.2以下。這種容積率要求在客觀上放寬了中心城區工業用地的建設指標，使得中心城區在第二階段的政策收緊中獲得了非正式更新的可能（表2）。

2004年國務院對開發區進行整合撤并，為了推進工業向園區集中，提高土地利用效率，上海市出臺了《關于本市郊區工業用地規劃指標核定的若干意見（試行）》（滬規區[2004]1067號），意見指出，適合以多層廠房生產的行業，其工業用地容積率可按不超過1.5控制。該意見把郊區工業用地的容積率從原來規劃的1.2提高到了1.5。為倡導節約使用土地，郊區工業用地除有特殊工藝要求的產業外，容積率不得低于0.6。這一規定，明確了郊區工業用地容積率控制在0.6—1.5之間，允許研發、中試等功能根據個案進行申報，這為郊區工業用地轉型更新提供了可能。

表2 2003版上海城市規劃技術管理規定工業用地容積率控制一覽表

隨著郊區工業園區的進一步發展，上海市進一步提出《關于進一步加強土地集約利用，合理核定郊區工業用地規劃指標的意見》（滬規區[2008]287號），意見指出，郊區工業用地除有特殊工藝要求的產業外，容積率一般不得低于0.8，把容積率底線從0.6提高到0.8；同時規定：為鼓勵建設多層廠房，適合以多層廠房生產的行業應參照《上海市城市規劃管理技術規定》中的多層工業建筑容積率規定，按容積率不高于2.0控制；對于生產工藝允許或帶有研發、中試等內容的工業用地，根據實際情況，通過規劃論證綜合考慮，參照《技術規定》按容積率不高于3.0控制。這客觀上提升了工業用地容積率，設定下限0.8，提高上限至2.0，局部3.0。

這期間，工業用地容積率逐步上調，但高度仍然維持在24m以下。因此部分工業用地在自持土地上增建辦公樓，滿足自身的研發辦公需求。當然，也出現了部分利用容積率增加，以廠房形式增建的、用于出租的辦公樓宇。這種現象的出現，客觀上造成政府土地收益的流失，也造成了工業園區內部工業、辦公、居住相互混雜、難以管理的尷尬局面，工業用地上建設的辦公樓也對正常通過招拍掛建設的辦公市場帶來較大的沖擊。

3.2 第二輪博弈： 明確地類， 缺少政策

圖1 探索正式更新的制度變遷過程

3.3 第三輪博弈： 明確地類及出讓政策， 加強管理

2011年推出《關于委托區縣辦理農轉用和土地征收手續及進一步優化控制性詳細規劃審批流程的實施意見》（滬規土資地[2011]1023號），意見指出，容積率大于2.0（且不大于3.0）或建筑高度大于30m（且不大于60m）的研發等特殊項目，應當經區縣政府認定后，在任務書備案中予以注記、明確。在這階段，研發項目須經認定執行，試點性質比較濃厚。

2012年推出《關于貫徹住房城鄉建設部〈建設用地容積率管理辦法〉有關控制性詳細規劃容積率管理的實施意見》（滬規土資詳[2012]403號），意見指出，為鼓勵集約節約用地，盤活存量，對于104工業區塊內已出讓或劃撥工業用地提高容積率應整體控制，原則上按1023號文執行，容積率按0.8—2.0進行彈性控制；嚴禁在工業用地上建設工業別墅；未建設或竣工驗收后未滿兩年的，不得調整控制性詳細規劃容積率指標；竣工驗收后滿兩年的，應當按照1023號文執行。盡管這一實施意見是針對工業用地容積率調整，但應看到，其背后也考慮了如何避免在工業用地上做辦公的問題。只有堵住這個漏洞，才能逐步引導研發辦公功能流向正式更新的路徑。

因此，2013年上海進一步推出《關于增設研發總部類用地相關工作的試點意見》（滬規土資地[2013]1023號）。這份文件是上海在工業用地轉型更新上邁出的重要一步。首先，它統一了工業研發用地（M4）和研發總部用地（C65）：已編制完成規劃中使用M4用地的，若其實際用途與C65用地定義相同，可參照C65政策執行。其次，意見也指出，“新增研發總部類用地的土地供應，可經區縣人民政府或指定部門采取集體決策、項目認定的方式，實施定向供地”，實際也就是允許C65以定向供地的形式出讓，避免了重新招拍掛的風險。

同時，明確規定了C65的使用范圍：“104區塊”內，根據實際情況，通過規劃編制，參考劃定特定區域和項目認定等方式，嚴格限制規模，適度發展研發總部類產業；“195區域”保留工業用地，鼓勵轉型發展研發總部類產業。再者，它明確了開發指標，容積率最高可按不大于3.0控制，建筑高度最高按不大于60m控制。

而且，它還明確了C65的土地出讓價格與管理政策：1）地價高于工業用地：研發總部類用地起始價的設定按不低于地塊所對應的工業基準地價的1.5倍執行；2）彈性年租制：按照不超過最高出讓年限50年設定，可以根據產業生命周期，采取彈性年期的出讓方式，分別設定為10年、20年、30年、40年或50年。采用非50年彈性年期出讓，其地價另行確定；3）自持比例高：除園區開發主體（特指全資國有開發主體）投資建設外，項目類的土地不得分宗轉讓，房屋不得分幢、分層、分套轉讓，受讓方出資比例結構、項目公司股權結構不得變更?？梢哉f，這是一份比較完善的工業用地轉型更新的政策，從用地性質、使用范圍、開發指標、土地出讓等方面都提出了相應的操作規程。但由于其要求除全資國有的開發主體必須全部自主持有經營，對開發主體要求較高，風險較大；而全資國有主體又由于其資金有限，無法承擔全部開發任務，因此整體市場反應平淡。

3.4 第四輪博弈： 順應市場， 政策微調

在經歷了政策收緊、市場反應平淡后，上海市進一步調整政策。2014年上海推出《關于本市盤活存量工業用地的實施辦法（試行）》（滬府辦[2014]25號）。辦法針對存量工業用地調整，進一步提升指標，“研發總部類用地開發強度按照同地區商務辦公用地標準制定。……最高容積率不超過4.0”。并且辦法還調整細化了土地出讓政策，提高了研發總部類用地的地價，增加政府土地收益，避免國有資產流失，規定把研發總部類用地分為3類：1）產業項目類：外環線以外地區不得低于相同地段工業用途基準地價的150%，外環線以內地區不得低于相同地段辦公用途基準地價的70%；2）通用類用地：市場評估地價不得低于相同地段辦公用途基準地價的70%；3）商務辦公等經營性用途用地，不得低于相同地段同用途的基準地價。

此外，辦法還提出土地全生命周期管理方式，引入退出制度，“盤活存量工業用地開發，應根據本市工業用地出讓管理的有關規定，參照新增供應土地要求，實施項目開竣工、投達產、土地利用績效評估、土地使用權退出等的全過程管理”。同時，辦法還針對上一輪博弈中影響市場反應的自持比例要求進行了修正，對非重點地區降低了自持比例，鼓勵全資國有開發主體以外的單位入場。辦法中指出，“104區塊”及“195區域”內的研發總部類用地均應以產業項目類自用為主；研發總部通用類，可以出租，但開發單位須持有70%以上的物業產權，剩余部分可以分割轉讓；存量工業用地轉型為商務辦公用地的，開發單位須持有50%以上的物業產權；轉型為教育、醫療、科研、養老等用途的，房屋不得分割轉讓；位于區縣政府確定的重要特定區域內的，開發單位須持有全部物業產權。

這一辦法的出臺，使工業用地更新轉向正式更新路徑又近了一步。它首先確保在“104區塊”、“195區域”范圍內工業用地更新后的產業屬性，避免過量的辦公用地對辦公市場造成沖擊。但也應看到，上海市仍然在嘗試工業用地向辦公用地（C8）的徹底更新，而這種方式土地成本太高，市場反應冷淡。反而經過調整后的更新政策正在逐步為市場所接受，成為工業用地更新的主要方式。

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4 工業用地更新的經濟學解釋

4.1 經濟學解釋的理論邏輯

上海工業用地更新經歷一系列的制度變遷，早期的更新主要是側重于不斷提高工業用地的容積率與高度，2005年之后，工業用地更新主要是側重于對不同用地分類的管理。多年以來，上海工業用地的更新經歷了多種類型：包括工業研發用地（M4）、商業辦公用地（C2/C8）、總部研發類用地（C65），以及居住用地（R）等。工業用地更新的多種可能性，其實背后隱含著對效益的評估和考量。

我們借鑒法國經濟學家瓦爾拉斯在1874年所著的《純粹經濟學要義》中所提出的一般均衡理論（General Equalibrium Theory）來進行分析。瓦爾拉斯認為，整個經濟體系處于一種均衡狀態時，所有消費品和生產要素的價格將有一個確定的均衡值，他們的產出和供給將有一個不確定的均衡量。均衡是穩定的狀態，一旦經濟發展處于一種非均衡狀態時，市場必然會通過某種形式的調節來達到一種均衡。工業用地更新制度的變遷也體現出這一點，制度的變遷背后是政府與市場之間的博弈。當政府政策過緊或交易成本過高時，更新就無法完成，而同時市場有更新的需求時，更新大部分是通過“非正式”更新來完成，而這種非正式更新會使政府流失許多增值收益。到底政府該如何制定更好的更新政策而使之與市場在更新的博弈中達到均衡，筆者對政府在更新過程中的增值收益進行了分析。

政府更新的動力在于政府獲得的綜合收益最大化，上海政府對工業用地更新的收益有明確的定義：即針對已辦理相關用地手續但土地利用效率不高、產業能級不高的土地，通過各種有效途徑，對其進行重新開發利用，以提高土地經濟效益、社會效益和空間效益。這里的收益包含了經濟、社會、環境等3個方面，為了便于分析和度量，本文就政府獲得的經濟效益進行單獨的分析。

工業用地初始的用地性質為M，按照各類更新政策，M性質可更新為M4、C65、C8、R等用地性質。一般來說，從一次性投入和產出來看，土地更新為C8和R因為容積率比較高，土地價值最高，政府的增值收益也是最高；而更新為M4容積率較低，有時政府也沒有土地收益，從而政府的增值收益也是最低（圖2）。那么政府為什么沒有按照這個簡單邏輯進行工業用地更新？一是土地更新要考慮城市的就業，如果政府的土地更新都改變為居住用地，則城市的就業空間就會減少，早期城市中心區的大部分工業用地更新就是只考慮一次性政府的收益，導致中心城區的就業空間減少。因此許多地方政府出臺政策，鼓勵“工改工（升級的工業）”或“工改公（辦公）”，不鼓勵“工改居”。二是土地更新還要考慮政府的長期稅收，而不是簡單的一次性土地收入，長期收益與短期收益相結合，是政府的綜合收益。

為了進一步簡化政府收益模型，短期收益可以用土地出讓的增值收益替代，而長期收益可以用政府的稅收收益（或GDP）替代。短期收益是一個向上的曲線，而長期收益是一個向下的曲線（圖3）。政府收緊是從M4轉向了C8或R等用地，目的是期望獲得更多的土地收益，但是由于交易成本過高，獲得土地收益的產權利益人又無法達到，土地利益人沒有用地更新的動力，于是非正式交易取代了政府收益。

政府為了鼓勵工業用地的轉型與更新，于是把焦點又回到了C65上。研發辦公用地在容積率和地價上是介于C8和工業用地之間的強度和價值，是一種比較折中的方案，而更改為C65后，政府可以獲得部分的土地收益，也可獲得更多稅收收益（相比于低效的工業用地），從而取得綜合收益的最大化。這就是當前政府鼓勵工業用地更新為C65的經濟學邏輯。

當然，如果政府當前財政緊張，可以鼓勵更多的工業用地更新為R ，如果財政富裕，期望鼓勵更多的企業入駐和吸引就業，政府可以鼓勵更多的工業用地更新為M4。

4.2 上海工業用地制度變遷的經濟學解釋

結合上海的實踐，我們可以看出，上海最早期的更新集中于中心城區，由于寬松的政策，大量工業用地轉型為產權清晰的商業、辦公、居住等功能。但這部分的土地收益主要歸于原有土地的利益人，政府獲得增值收益較少，于是政府收緊政策，出臺更新的招拍掛制度政策，使土地收益歸于政府。但原土地所有者面臨無法競得原有土地的風險，土地利益人的更新動力隨之減緩。

隨后，政府為了鼓勵工業的轉型，提升工業的產出效益，期望獲得更多的稅收收益，便逐漸放開工業用地指標，隨之而來是工業用地上出現了許多辦公樓宇，部分樓宇用作辦公出租。而政府再次發現，這一更新模式無法獲得合理的土地收益，因此政府再次收緊工業用地更新政策，考慮更加合理的更新制度。

在新的更新制度中，上海嘗試了多種用地類型，包括工業研發用地（M4）、總部研發用地（C65）以及商務辦公用地（C8）。筆者對這幾類用地從價格、容積率、限高、自持比例等方面進行比較，可以看出政府與市場在這個過程中的利益博弈。盡管轉型商務辦公用地能有效提高政府的土地收益，但是招拍掛所帶來的風險使得市場望而卻步；而工業研發用地（M4）盡管能規避招拍掛所帶來的風險，但由于其工業用地屬性，政府增值收益流失，也使得這一地類逐步退出使用。因此，上海提出一種臨界于工業研發用地（M4）和商務辦公用地（C8）的地類，即總部研發類用地（C65），但其政策也在逐步完善的過程。一方面，它采用定向供地的方式，規避了商務辦公用地的招拍掛風險；另一方面，它的地價不得低于同地區工業用地的150%或商務辦公用地的70%，提高了政府收益，也降低了開發主體成本，易于促成土地的轉型。當然，為了防止工業用地的更新變成新一輪的商業地產炒作，政策還考慮了開發的自持比例問題，避免對周邊辦公市場造成沖擊。在完善C65政策的同時，工業用地使用的漏洞也逐步被補上，嚴禁工業用地用作總部研發功能。

其實在這個過程中，政府與市場不斷地在尋求其利益的平衡點。地價高的地類轉型風險也高，但低地價又使得政府土地收益無法保障，因此定向供地、價格略微上浮的總部研發類用地（C65）便成了政府與市場的平衡點。此外，政府自身也在平衡長期與短期收益。轉型成居住用地，盡管近期土地收益高，但從長遠來講，土地產出少，反而不如商務辦公用地。因此，政府更愿意選擇總部研發類作為未來104產業區塊的主要轉型方向（圖4）。

5 制度變遷與開發形態

不同的制度決定了市場有不同的開發模式選擇，而不同的開發模式會產生不同的空間形態，因此制度決定形態。其實目前的工業園區規劃手法已較為成熟，但有些規劃能夠實現，而有些卻遲遲無法實施，這里很大程度是土地使用的制度在起作用。

因此，筆者結合制度變遷對上海的工業園區規劃進行總結，總體上可以分為三代工業園區：第一代工業園區，容積率在0.6—1.5之間，高度在24m以下，這樣的指標必然指向以賣地模式為主導的生產型空間；第二代園區，逐步地放開容積率和限高要求，鼓勵總部研發企業入園，此時的開發模式是以賣樓為主導的空間模式；第三代園區，進一步放開容積率和限高，但對自持比例提出較高要求，開發主體應更加注重園區整體環境的打造，才能更好地進行出租經營，因此此時的開發模式應轉變為以賣園租樓為主的空間模式。

圖2 成本與收益的風險平衡示意

圖3 短期收益與長期收益的均衡比較

圖4 各類用地類型比較分析

5.1 第一代園區： 賣地模式——追求生產型空間， 忽略開放空間

第一代園區是在郊區作為上海制造業主要承載地的背景下出現的。當時的指標控制要求是容積率0.6—1.5，高度24m，土地出讓對象為制造業企業，而非開發商，因此最終形成的格局是每個企業獨立取得地塊使用權后，獨立開發，彼此是相互分離的。地塊內部以生產功能為主，僅配備基本服務（小賣部、食堂、宿舍等）。可以說，第一代園區的賣地模式，決定了其空間形式必然是追求生產空間而忽略開放空間的。

5.2 第二代園區： 賣樓模式——追求獨立均好的辦公空間

第二代園區是在上海鼓勵工業園區轉型發展生產性服務業的背景下應運而生的。一開始并不明確土地類型，而是放寬了容積率和建筑高度控制要求；此后，逐步出現工業研發用地（M4）、總部研發用地（C65）等類型，但未明確開發主體的自持比例。

在這種工業用地更新政策之下，開發主體對土地進行“整體開發，分棟出讓”，建設辦公園區的意識已經出現。因此，在這一階段，按照這種政策建設的地塊，均是標準化的辦公樓宇，具備一定的環境品質，同時園區配備基本的生活服務，包括小型超市、食堂、餐廳等。

但是我們也要看到，開發主體往往注重的是“分棟出讓”的效益最大化。因此，很多企業和開發商在拿到土地以后，往往更注重均好性，為每棟辦公樓設計均好的辦公環境，難以形成適合于交流的公共空間場所，缺乏整體的園區概念。而且這種“分棟出讓”的政策也容易造成重視出讓而忽視經營的問題，對園區整體的發展不利。

5.3 第三代園區： 賣園模式——自持提升，注重經營， 追求更高品質

第三代園區則是在研發總部類用地（C65）政策較為成熟后出現的一種園區開發模式和空間形態。經過多年的政策調整，上海逐步意識到研發總部園區需要更加注重經營、更加注重園區氛圍的營造，因此提出對自持比例的要求。自持比例的提出，開發商也成了經營者，他們的關注點不再局限在賣樓，而是更多地關注園區整體環境的打造，包括更適合交流的空間環境、便捷的服務體系、多樣化的辦公樓宇等。

杭州的阿里巴巴西溪園區，便是第三代園區的典型代表。這個園區占地面積30hm2，基地內部保有較好的濕地景觀資源。在園區建設過程中，注重充分利用現有的景觀環境，辦公樓宇圍繞濕地布局，同時為了便于就近接受服務，每棟辦公樓的底層均有各類服務設施，如咖啡廳、餐飲、零售、銀行、健康咨詢等。辦公人員可以在園區內選擇多樣化的辦公場所、休閑場所和交流場所，而這也是總部研發類企業所需要的辦公空間。

圖5 制度變遷與三代園區變遷

圖6 三代園區開發模式變遷

圖7 第一代園區空間布局模式

圖8 第二代園區空間布局模式

圖9 阿里巴巴園區辦公樓層功能示意圖

圖10 阿里巴巴園區底層功能示意圖

6 總結

工業用地更新，存在著工業用地向工業研發用地（M4）、商務辦公用地（C8）、居住用地（R）、總部研發類用地（C65）更新的多種可能性。政府更新的動力在于獲得政府的綜合收益，包括土地經濟效益、社會效益和空間效益。而政府的綜合收益受經濟學一般均衡理論的影響，并尋求某種均衡：一般而言，政府關注土地收益（即短期收益）和稅收收益（即長期收益）的權衡。上海工業用地更新政策的轉變，即是在這一利益權衡之下進行的，從在工業用地上鼓勵轉型到明確地類、明確收益，經歷了多次轉變，其轉變的經濟學解釋就是政府要取得綜合收益的最大化，而不僅僅是獲得短期收益。

每次政策的調整都伴隨著園區空間形態的轉變，從第一代的賣地模式，到第二代的賣樓模式，逐步轉向第三代的賣園模式，可以說制度與開發模式影響空間形態。只有推行合理的工業用地更新政策，才能有效保障規劃中各類園區設計理念的實施成型。

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