新一輪總規背景下上海城市更新規劃工作方法借鑒與探索

關 燁 葛 巖

1 研究背景

隨著全國大城市新增用地規模的嚴格控制，近年來全國城市更新規模呈逐年增加的趨勢，用地模式開始由增量擴張向存量優化轉變。2013年中央城鎮化工作會議明確指出，“盤活存量、嚴控增量、優化結構，提升效率，切實提高城鎮建設用地集約化程度。城鎮建設用地特別是優化開發的3大城市群地區，要以盤活存量為主，不能再無節制擴大建設用地”①新華網新聞“中央城鎮化會議提出六大任務，明確以人為核心”http://news.xinhuanet.com/fortune/2013-12/16/c_125862664.htm。。

根據上海土地數據，至 2020 年全市規劃建設用地總目標為 3 226km2，截至2012年底僅有239.2km2的新增用地資源，平均每年的新增用地指標不足30km2。2014年上海市政府發布的《關于編制上海新一輪城市總體規劃的指導意見》中明確提出要“嚴守建設用地總量的‘天花板’，實施最嚴格的耕地保護制度和節約集約用地制度，依靠存量優化、流量增效和質量提高滿足城市發展的用地需求，實現全市規劃建設用地總量‘零增長’”，城市更新將是上海新一輪總體規劃中倒逼城市空間發展轉型的重要路徑。

2 上海城市更新工作的現實與挑戰

2.1 現實更新需求不斷拓展

上海的城市更新始于上世紀80年代以住房改造和建設為主的舊區改造。到90年代后期，在中心城“退二進三”政策引導下開始了產業用地的升級改造，出現了創意產業園區、工業用地轉型為科研用地（M4，C65）等多種更新嘗試。無論是舊區改造還是產業區升級，歷經30余年都取得了一定的成果，但在土地資源日益緊缺、城市發展要求日漸增高的雙重挑戰下，未來上海各類更新對象、類型規模和方式會有全面且多元的擴展，主要表現如下：

首先，目前上海的工業用地占現狀建設用地約19.8%②市規劃國土資源局會同市經濟信息化委于2014年4月底對全市工業用地實際使用情況進行的全面普查摸底。，工業用地單位面積產出為57億元/ km2，與紐約、東京等國際化大都市相比較大提升空間③東京2007年工業用地績效為184億元/ km2，紐約為91.6億元/km2。。且全市工業用地位于規劃工業區塊（104區塊）內的比例僅50%，大量用地粗放散布于市域范圍內。其次，近年居民住房條件明顯提升，但是中心城和郊區還有不少棚戶簡屋亟待更新④數據來源于2012年發布的《上海市舊區改造“十二五”發展規劃》。。并且隨著老舊住區內人員結構的改變和生活水平的提升，當前的社區環境已經難以滿足人們的居住需求，主要體現為：套型落后，缺乏公共開放空間和社區服務設施，如缺停車、電梯等。另外，隨著電商影響，不少傳統商業辦公空間如四川路商業街、淮海商圈等已出現不同程度的空置現象，亟待轉型，并且根據相關規劃匯總，未來規劃新增商業、商務面積將進一步擴大，空置危險高，轉型壓力初顯（圖1）。

綜上，可以預見未來不僅更新的對象和規模會有大量拓展，同時更多的城市更新難以通過原本的拆除重建和全面改造有效推進，而位于城市中功能復合、產權復雜的小規模更新將會日益涌現。

2.2 更新政策體系尚待完善

從上海過去30年城市更新工作的歷程來看，政策體系大多聚焦于舊區和城中村改造、工業用地轉型。上海市今年5月發布的《上海市城市更新實施辦法》⑤市政府新聞發布會介紹《上海市城市更新實施辦法》相關情況http://www.shgtj.gov.cn/xxbs/shij/201504/t20150430_652994.html。，其中對于之前政策體系中未涉及的更新對象提出了引導方向。但與國內部分城市以及臺灣、香港等城市的更新政策體系相比，上海當前的城市更新政策體系還尚待完善。一是頂層設計缺失，全市的城市更新工作既沒有法定的統籌機構，也缺少統一的法規依據，居住和工業物業的更新工作還處于各條線各自為戰的局面。二是更新對象不夠完整，從目前的情況來看，無論是政策層面還是操作層面，基本上都是以舊住宅區和工業區為主，《上海市城市更新實施辦法》的出臺雖然補充了一部分更新對象，即“建成區中按市政府規定程序認定的城市更新地區”，隨著未來更新對象的不斷涌現，全市還沒有一個準確完整的更新對象分類，適用對象較為含糊，不利于更新工作推進。而與更新辦法配套的實施細則及相應的技術規范仍在研究制定中，出臺后仍需一段時間的實踐驗證與完善，才能更好地發揮其作用，全市完善的更新政策體系建立仍需數年時間。

圖1 上海首批加裝電梯的老公房閘北區陸豐路2-4號

2.3 更新規劃引領作用不足

當前上海各項城市更新工作主要是通過控制性詳細規劃來推進實施，雖然各類更新項目均是在符合規劃土地相關要求或者取得規劃土地同意的條件下開展，但從全市角度來看，規劃工作還處于被動地參與，總體引領的作用尚未體現。反觀國內較早開展更新規劃編制的深圳、廣州、珠海等城市，基本上都是先編制全市的城市更新專項規劃，再按照城市更新單元推動具體更新項目。因此，未來隨著更新對象與規模的不斷拓展，如若不在總體規劃層面進行規劃指引，容易使各類更新工作缺乏與周邊區域的統籌性、整合性，導致全市更新工作的無序。

恰逢上海新一輪總體規劃編制工作已全面啟動，“作為宏觀層次的龍頭規劃更應針對城市更新中存在的核心問題，明確地表達城市更新中應堅持的基本原則和應遵循的核心共識，同時使這些共識能夠準確流暢地傳遞到下層次的規劃體系當中”[1]，同時城市更新也將成為新常態下引導總規自我轉型的一個重要抓手。對于上海在總體層面明確各類更新地區的方向，形成更新規劃的理念與策略方法，對未來有效統籌存量用地具有重要意義。

3 國際城市的更新規劃方法借鑒

從上述我市更新工作的現實與挑戰來看，在更新需求日益拓展、更新政策體系尚不完整的形勢下，作為規劃工作者，很有必要率先從總體層面對全市各類各區的更新工作進行一個宏觀性的思考，結合新一輪總體規劃編制工作，思考在總體規劃中更新規劃的定位、作用與策略。他山之石，可以攻玉，本文以近年多個國際化大都市的總體規劃為切入點，結合其各自的城市更新工作背景和城市規劃體系特點，聚焦其如何在總體層面進行城市更新方面的內容，重點關注其理念、策略和方法，并結合其各自的規劃體系特征，總結可為上海更新規劃工作借鑒的經驗。

由于城市更新規劃是一項既有較強地域特色也較為前沿的規劃領域，因此本文案例借鑒的城市包含國內外各大城市，如倫敦、紐約、巴黎、深圳、廣州，首先將5大案例城市近年編制的總體規劃背景及其更新部分的內容進行梳理，提煉更新規劃在總規層面的定位、導向與策略，并結合其各自的規劃背景和更新工作特點進行分析（圖2，表1）。

3.1 更新規劃的定位與技術思路

從以上5個城市的案例來看，各城市總規中的城市更新多屬于“土地和空間”章節，尤其是國際城市其空間發展的內容都是以更新為背景進行編制的。對于更新規劃部分內容的技術引導思路大致形成了戰略性和實施性兩類。

國外城市在總體規劃中更注重戰略化指引更新地區發展，如倫敦按照更新程度的不同，將全市分為3大類更新地區，總體規劃中并不進行詳細的指引，但是明確每類的規劃目標，同時指明下級政府需要落實的任務，在空間引導上，強調結構性，不進行詳細范圍的劃定。巴黎由于大區總規編制的范圍較大，更是在城市化發展的部分，通過深淺不同顏色的圖例表達各地區更新中提高建設密度的強度，突出戰略性，弱化具體范圍。

國內城市總體規劃中系統性涉及城市更新內容的較多出現在廣東省，作為我國較早面臨土地資源緊缺問題的地區，基本已形成了從法規、政策到規劃的完整的城市更新工作體系。如“深圳的城市更新規劃經過多年實踐和創新，從最初游離于法定規劃體系之外，逐步邁入城市更新常態化和體制化的階段[7]”，基于完整的城市更新規劃體系，其在總規的引導方法上更注重實施性，關注自下而上將更新專項規劃、更新單元規劃的內容法定化。如《深圳市城市更新辦法》中對各類更新對象和更新方式都有明確的界定，因此《深圳總規》中所有的引導策略全部按照不同的更新對象來提出，主要內容包括確定城市更新的目標、規模、對象，并對4大類對象（城中村、舊工業區、舊工商住混合區、舊居住區）進行具體的更新空間引導。

圖2 各大城市總體規劃中的更新內容圖紙（從左至右為倫敦、巴黎、紐約、深圳）

表1 國際大城市總體層面更新規劃內容對比

圖3 紅色為機遇地區，灰色為集約開發地

圖4 復興地區分布圖

表2 大倫敦規劃中各類更新地區的戰略引導

3.2 分級分類的空間引導策略

進行總體層面的更新引導，關鍵是對全域內的各種更新地區有序指引，因此基本所有的城市都采取了分級或者分類的引導策略，只是結合各自不同的規劃體系和城市特征，在分類方式上有所區別。如倫敦依據更新規劃目標的不同，將整個倫敦地區未來有更新潛力的地區劃分為機遇性增長地區、集約開發地區（圖3）、待復興地區（圖4），對未來更新進行分級分類策略引導，并且對發展目標、容量有一定指導，避免無序擴張。通過重點項目建設，實現“針灸式”發展，平衡不同地區的發展差距，突破資源瓶頸，提升城市整體能級（表2）。

深圳和廣州則根據自身城市更新管理辦法中確定的幾種更新類型地區，以現狀功能為主進行分類，如深圳分為城中村、舊工業區、舊工商住混合區、舊居住區，廣州分為城中村、舊城和舊工業區進行具體的更新空間引導。巴黎也在總圖中標注出需重點更新改造的新城、工業區和缺少設施的街區（圖5，圖6）。

3.3 完整緊密的規劃體系作支撐

總體層面的更新規劃無論是何種定位、采用何種策略方法，都與其城市的規劃體系和更新工作背景緊密聯系，并且除了總規中涉及的更新內容，更注重形成完整的規劃體系，將總規中的內容逐步深化落實。

譬如大倫敦政府作為市一級政府，對地方的土地和項目沒有直接的管控權，因此其所發布的總體規劃更強調自上而下的戰略性、概念性引導，通過總體規劃目標劃分更新地區。在實施中，各類更新地區的建設性規劃是由其所在行政區的地方發展框架（LDF）具體落實的，當然為更好地落實總規中的對各類更新地區的要求，尤其是針對很多跨行政區劃的更新地區，大倫敦政府還會編制框架性規劃，比如機遇區規劃框架（OAPF）。通過這一概念性的框架規劃，明確更新地區的總體布局，雖然這并非一個法定規劃，但對實施機制、重點項目、負責機構進行詳細的引導，非常有效地引導地方發展框架（LDF）對總規層面中更新地區的規劃落實（圖7）。

深圳是國內較早開始大規模城市更新的城市，并且形成了從法規、政策到規劃的完整的城市更新工作體系，在《深圳市城市總體規劃（2010—2020）》[5]中對各類更新地區進行規劃安排。同時以總規為基礎，定期編制《深圳市城市更新（“三舊”改造）專項規劃（2010—2015）》[8]作為近期的實施性規劃引導文件，內容上除了深化總規中的各項內容，還結合其他專項形成了諸如密度分區與城市設計、配套設施與綜合交通、保障性住房配建等綜合系統的規劃要求，成為總體規劃的重要實施引領性規劃文件，有效地和城市更新年度工作計劃進行接軌。最終通過城市發展單元規劃⑥城市發展單元規劃主要針對城市更新單元密集的多個法定圖則片區進行統籌，與法定圖則是雙軌制關系，對于有更新需求的地區制定發展單元規劃之后，仍舊通過法定圖則將內容法定化。和法定圖則落實具體規劃要求（圖8）。

圖5 深圳總規之更新規劃圖

圖6 巴黎總圖中的各類更新地區劃分

圖7 倫敦各類更新地區的規劃實施體系

圖8 深圳市各類更新地區的規劃實施體系

4 對上海未來更新規劃工作的啟示

4.1 明確規劃定位與思路

在本輪總體規劃編制層面中引入城市更新的內容，對于上海未來整體的城市更新規劃工作是一項開創性的內容，考慮到上海目前的城市更新體系尚處于完善階段，更新規劃的首要任務就是明確導向和原則。一是隨著更新需求的拓展、更新方式的多元，有必要在總體層面強調漸進式、針灸式的更新理念，以“提質增效”為核心，不僅強調發展效益，更要關注公益性要素的落實。二是明確更新成為未來空間發展的重要途徑，將更新理念融入各部分內容，尤其可在城市空間發展章節中重點闡釋，考慮到上海全市各地區更新需求的差異較大，因此首先可以結合整體空間發展內容進行戰略性指引。未來結合城市更新工作體系的完善，進一步強化實施性。

4.2 形成分級分類引導策略

通過案例研究，發現分級分類對更新地區進行引導是在總體層面的重要方法。倫敦通過界定機遇區、集約區等多類區域，并從發展目標、容量等方面對更新地區進行分級分類策略引導；深圳、廣州針對不同類別的更新對象，依托有效的實施機制，明確各種類別的導向，如何分類分級與規劃的定位和城市自身的更新工作背景息息相關。從上海目前更新的相關政策來看，在對象上從工業區、舊住區、城中村、風貌區逐漸拓展到功能復合、問題復雜的綜合性的城市更新地區，在方式上也基本形成了成片轉型和零星改造兩大思路，更新地區分類必須結合政策內容，才可有效實施。本文認為，綜合考慮問題和目標，按照城市更新對土地使用方式的改變程度為分類標準，兼顧政策和規劃方法的差異，將全市更新地區分為轉型式更新地區、針灸式更新地區、保護式更新地區等類型，明確不同類型的地區所對應的主要更新對象和發展導向，并重點提出規劃政策導向，同時在市域范圍內明確近期重點更新任務等。

4.3 完善更新規劃體系

對比國內外城市，上海現行更新政策體系正在建立過程中，也尚未形成完整的更新規劃體系，在總規層面引入更新內容應充分與現行規劃體系進行對接。作為一個開創性的思考，本文認為，應進一步構建上海市城市更新規劃的體系框架，結合新近發布的《上海市城市更新實施辦法》，細化總規、詳規和建設實施各層面的規劃工作內容。同時，為保障城市更新按照規劃、計劃有序進行，應形成與土地供應計劃相銜接的更新計劃管理體制，使更新活動能夠納入規劃體系和土地供應體系（圖9）。

圖9 上海市城市更新規劃體系初步建議

4.4 落實政策機制保障

上海本輪總體規劃中更新規劃的核心目標是有利于指導實施層面政策的制定。上海應努力促進城市更新立法，建立健全更新相關的法律法規保障，推進政策資源整合，實現多策并舉，在現行存量工業用地及更新辦法等政策基礎上，結合政策實施評估反饋，整合規土、商貿、房管、財稅等其他相關政策，著力構建以規土政策為實施載體，以財稅獎勵為引導機制，以法制建設為落實保證的更新政策體系，有效保障更新工作的有序推進。同時，城市更新應強化市場資源配置，鼓勵多元主體參與，鼓勵“社區自治”和“企業自治”，建立利益調節機制，拓展更新資金來源。政府運用規劃和財稅等多重手段平衡多元主體利益，建立各方利益協調和共享機制，探索土地開發權跨區捆綁政策，實現更新利益跨區域轉移。

最后，城市更新是一項動態推動的工作，更是一個需要長久實踐的領域。新常態下，總體規劃在積極轉型，城市更新規劃編制思路的探索也在不斷嘗試中，積極融入總體規劃，在城市宏觀規劃層面明確導向，明確分類標準和政策框架，對于未來下層級開展的各項更新工作有實際意義。

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