曼谷：邁向可持續和包容性發展面臨的挑戰

（泰）Apiwat Ratanawaraha 著 紀 雁 沙永杰 譯

超級都市一般都在國家經濟增長和發展過程中起著重要作用。擁有高密度，高度便利性和多元化的大都市不僅創造了繁榮的商業機會和商業凝聚力，往往也是國家的行政、政治和文化中心，成為國家乃至國際的典范。同時這些大都市也是各種問題的集聚點，囊括了交通擁堵、環境惡化、城市貧困以及其他各種社會弊病。大多數超級都市都起源于臨近河流和海岸地帶，在城市、國家乃至國際間擁有貨運和客運的便利條件。但是這些地理位置也使得它們易遭受洪水、風暴和其他自然災害的影響，尤其在目前氣候變化條件下，極端氣候的頻度和強度都明顯增強。許多超級都市繼續面臨可持續發展的嚴峻挑戰，尤其在其城郊地帶，包括耕地喪失、自然環境和生態多樣性的惡化、歷史社區里社會凝聚力的喪失、環境和基礎設施的平等權利等問題。產生這些問題的一個主要原因就是城市擴張所帶來的城市在發展方向、程度和秩序方面的失控。如果一個城市的法規和管理無效，私有土地主和開發商對土地開發將受到很少的約束，不會將環境和社會的代價納入考慮因素。這些問題又因為城市里持續加劇的社會和財富的不平等而惡化。由于超級都市的龐大規模以及問題的復雜性，發展中國家常常無力引導城市朝著希望的方向發展。

曼谷也毫不例外，它向外擴張發展已經持續了好幾十年。盡管在城市中心區沿地鐵沿線建設繁榮，但整個區域的建設速度卻相比前幾十年放緩。曼谷與土地相關的許多問題和其他超級都市都極其相似，但除此之外還有很多這個城市獨有的問題。曼谷正面臨3個關鍵挑戰：城市空間能否轉向可持續的以公交為導向的發展；城市居民在收入和空間資源上的不平等；城市規劃和管理上的一系列問題。如何應對這3大挑戰，將對曼谷的未來發展產生至關重要的影響。

1 城市空間轉化：從水面到陸地

縱觀歷史，曼谷自古和泰國的經濟發展緊密聯系，它不僅一直是泰國最大的城市，同時也是泰國的政治中心。1782年，曼谷作為暹國（Siam）首都時，還只是湄南河（Chao Phraya River）河口一片沼澤地上的小貿易站，駐地沿湄南河及其支流布置。19世紀，曼谷的交通由水路統治，城中遍布河道。香港總督約翰·寶靈爵士（Sir John Bow ring）在1855年到訪曼谷后，在給維多利亞女王的信中曾這樣寫道：“曼谷的公路不是街道和道路，而是河流和運河。”曼谷亦因此被稱為“東方的威尼斯”。1880年代開始，曼谷的這一傳統城市風貌開始轉變，河道逐步被道路代替。1890—1920年代修建的電車線路代替了船只作為主要交通工具。隨后，公共汽車逐步代替電車，并漸漸成為曼谷城市交通的主力（圖1）。

19世紀末20世紀初，政府采用了一系列西化的城市設計和城市美化手法，如建設林蔭大道、紀念碑以及磚外墻的房屋（圖2）。這是城市希望通過采用西式的城市規劃結構和設計來實現現代化的努力之一，城市形象的轉變也為城市人口增長和經濟地位的提升打下基礎。逐漸，中央商務區從皇宮和廟宇密布的歷史地段搬遷去有新建道路的是隆區和撒松區（Silom and Sathorn）。1950年代，道路和高速路成為城市的主干路，幫助建成區域不斷向外擴張，尤其是居住區和工業區，而金融和貿易中心依然位于是隆區和撒松區一帶。2000年代初，隨著地鐵系統的發展，曼谷的城市結構和城市發展模式再一次改變（圖3）。

官方而言，泰國首都應該是曼谷大都市行政 區（Bangkok Metropolitan Adm inistration，簡稱BMA），然而在曼谷近30年的發展中，曼谷的城市面積實際早已突破了這個行政區劃范圍，包納了附近的5個省份，從而組成了曼谷大都市區域（Bangkok Metropolitan Region，簡稱BMR）。盡管曼谷中心區域的人口密度依然比BMR其他區域高出許多，城市增長速度卻是BMA郊區以及相鄰的5個省份更快。2010年統計資料顯示，BMA內注冊人口超過800萬，在BMR內，人口已經突破1300萬。曼谷作為泰國人口、經濟和政治的核心城市和動力，也被公認為是現今亞洲最主要的大都市之一（圖4）。

1.1 城市發展轉向以公交為導向的發展

盡管曼谷的基本路網結構依然以道路和高架路為主，但城市交通正逐漸向軌道交通轉變。軌道交通系統在過去15年里，成為曼谷城市交通政策和資本投資的主要組成部分。如今，曼谷的捷運系統已經覆蓋86.52km，61個運營車站，至2014年12月，新增98.62km，共62個新站點正在建設中。由交通、政策和規劃部（O ffice of Transport and Traffic Policy and Planning，簡稱OTP）提出的曼谷大都市區域的大眾捷運系統總體規劃顯示，至2029年在BMR內的軌交線路長度將再延長330km，新增246個站點，將總運營線路增長到500km以上。

目前曼谷的捷運系統共有3條線組成：1999年投入運營的曼谷交通系統（Bangkok Transit System，簡稱BTS）的綠線，即高架的天車線路；2004年運營的大眾捷運管理局（Mass Rapid Transit Authority，簡稱MRT）的藍線，為地鐵線路；以及2010年運營的機場鐵路（Airport Rail Link， 簡稱ARL）紅線，是部分高架部分地下、用于連接機場和城市的軌交線路。前兩套捷運系統主要用于通勤，站點間距800—1 200m，而機場鐵路站點之間間隔3—4km。這些捷運系統在過去幾十年里為曼谷的出行提供了更多可能性，客運量也在不斷上升。

軌交線路的建設和投資也極大地影響了城市的發展和土地使用模式，造成了曼谷城市空間的巨大轉變。城市的結構和肌理從汽車主導轉向捷運主導，在軌交站點附近不斷增加的公寓、辦公樓和商場呈現出和現行的郊區化相逆的潮流。隨著更多高層公寓在軌交站點附近建設，城市中心區域的人口密度也正隨之重新上升。自BTS和MRT線路開始運營以來，地產開發商也將投資重點從原先城郊的土地細分增值轉向軌交沿線的公寓項目。2009年開始,公寓建設量已經超過獨立別墅，而且更多公寓選址也更近一步靠近軌交站點（圖5，圖6）。近期曼谷樓市價格的調查①Chalermpong, S. Rail Transit and Residential Land Use in Developing Countries: Hedonic Study of Residential Property Prices in Bangkok, Thailand [J]. Transportation Research Record: Journal of the Transportation Research Board. No. 2038, Transportation Research Board of the National Academies, Washington, D.C., 2007: 111–119。亦表明，軌交站點的可達性越高，其周邊公寓售價和辦公樓出租價格越高，這一點尤其表現在曼谷軌道交通發展的前期。

新的城市捷運系統也帶來了交通出行行為的變化，相比沒有軌交之前，乘客現在愿意走更長的步行距離到站點搭乘軌道交通②。除步行外，曼谷還有許多其他交通方式可以到達軌交站點，如摩托出租車、公共汽車、面包車和其他非正規交通運營服務③。因為曼谷狹窄的街道以及缺乏自行車配套設施，自行車在城內并不流行，而摩托車的士非常普遍。

前任與現任政府制定了增強泰國未來經濟競爭力的政策，而經濟競爭力也取決于城市的通達性，因此發展大眾捷運系統是當前發展的首要任務之一。許多政策制定者也認識到以公交為導向發展（Transit-oriented Development, 簡稱TOD）的好處，尤其是看到中國香港、日本的一些城市在TOD項目實施上的成功經驗。盡管如此，在城市發展向TOD轉型的過程中，許多阻礙和挑戰也變得更明顯和突出，如捷運系統的包容性和可負擔性以及目前交通法規和規劃里對非正規交通運營服務非常有限的整合度，這些問題都需要正確的城市政策和規劃的引導。

1.2 包容性和可負擔性

盡管曼谷有了大眾捷運系統，但它們仍然保持著階級性，由于軌交票價大約為公交票價的2至3倍，因此目前它們主要為那些能付得起交通費用的中產階級服務。同時軌交線路涵蓋的范圍仍然有限，而靠近這些線路站點范圍內的住宅也只有上層中產階級才有可能承受。

公共交通的包容性只有通過軌交和其他公交方式整合才能增強。然而目前曼谷的公交系統卻每況愈下，巴士淪為低收入人群的交通工具，車輛陳舊，管理低效，乘客數量以每年5%的速度遞減，而主要的公交運營公司曼谷大眾交通管理局（Bangkok Mass Transit Authority, 簡稱BMTA）的債務也以每年5%遞增。政府曾指定BMTA為那些在2008年遭受經濟蕭條影響的窮人提供公交免費服務，使得上述問題也進一步加劇。之后的四屆政府和四個總理已嘗試更改13次政策來推動交通扶貧，然而公交依然在曼谷的主要交通方式中缺失了自己的位置。目前的調查表明曼谷的低收入人群出行主要依賴摩托車④Ratanawaraha, A. and Chalermpong, S. Embracing Informal Mobility in Bangkok [C]. Bangkok: Department of Urban and Regional Planning, Chulalongkorn University. 2014。。為使大眾捷運系統更具有包容性，未來軌交線路的規劃必須結合TOD方式來支持這些貧困人口，譬如靠近軌交站的低收入住宅項目的開發等。

1.3 非正規交通運營服務

除了軌交和公交，在曼谷還有很多其它類型的交通服務，如私車、出租車、摩托三輪車、船運、卡車，面包車、摩托車以及公司班車等，面包車和摩托的士占據主導地位，在城市的各個角落可見。據推測，每天大約有100萬人次乘坐面包車，500至700萬人次乘坐摩托的士⑤同上。。中下層的中產階級因無法負擔私家車，大多依賴這些交通工具，高中生和大學生也經常在市中心乘坐這些交通工具。這些非正規交通運營支持了城市日益增加的交通需求，在正規和非正規交通方式之間的整合銜接還有很多可以改進的潛力。但城市目前的交通政策和規劃并沒有把非正規交通運營服務納入考量，對它們的管理結果往往只是負面的打壓。

2 經濟和空間資源的不平等

曼谷面臨的另一個嚴峻考驗是它是泰國經濟和空間資源配置上差距最大的城市。泰國的貧富懸殊通過基尼系數（Gini coefficient）顯示正逐漸加劇，并已高于東南亞其他國家（圖7）。有兩方面的不平等性與曼谷城市發展有關，第一，城市空間資源配置的不平等；第二，土地所有權過度集中。

2.1 空間資源配置不平等加劇

曼谷作為泰國主要的城市，它在城市級別上卻是不合比例得巨大。2010年曼谷所包含的全國人口增加了12.5%，隨著泰國城市化進程的加速，曼谷大都市行政區（BMA）所居住的城市人口卻在下降，從1960年的65%降至2010年的28%（表1）。這說明泰國的城鎮化在BMA以外圍繞曼谷的省份進行，表明了曼谷大都市區域（BMR）的增長。在經濟體量上，BMR的地區生產總值已達到泰國國內生產總值的40%（表2）。政府在30多年里通過促進區域增長、向地方政府下放行政職能等不同的政策，來試圖縮小曼谷和泰國其他城市之間的經濟差距，但收效甚微。

圖7 泰國和其它東南亞國家收入的基尼系數資料來源：Pongpaichit, P. Inequality and Confl icts （參考文獻7）。

圖8 曼谷和泰國最窮省份的收入差距

BMR內的省份和泰國其他貧窮省的經濟差距也十分驚人，曼谷人均省生產總值和那些東北地區省份最低的人均省生產總值之比，從1981年的12發展到2002年的峰值20，2011年降到16（圖8）。這些貧富差距導致季節性和臨時移民涌入曼谷地區。曼谷城中不同區域的人均月收入也有很大差距。2007年的國家統計局調查顯示，一些區域的平均收入水平是其他地區的3倍。收入差距在城市內劃出了階級界限，城郊成為高收入人群聚居地，而舊城中心是低收入區。但這并不代表沒有富人居住在城中心區，恰恰相反，非常富有的人居住在老城中心，因為他們的土地所有權通過繼承獲得，因而可以享受很低的地產稅率。城郊的富人則是那些負擔不起城市中心高房價的中產階級，他們在城郊可以購買面積更大的別墅。

土地所有權極度扭曲的格局也進一步造成了泰國空間資源配置不平等。曼谷最大的私人土地所有者擁有城中24km2的土地，前50名最大的私人土地所有者共擁有約157km2的土地，約是BMA內10%的面積（表3）。因為泰國的地產稅條例非常不健全，土地所有權的不平等將影響財富的分配和泰國建設一個包容性城市的能力。

2.2 空間的隔離

在人口變化、城市擴張以及貧富日益懸殊的過程中，封閉式小區呈現增長趨勢。曼谷歷史上不同階層和種族長期共存，如華人、穆斯林社區等，但是這些社區之間從來沒有像今天封閉式社區一樣通過高墻和大門進行物理性隔離。封閉式小區是對于不斷增加的現代城市病，如擁堵、生活質量惡化以及和大城市相關的各種壓力的當代解決辦法。這種生活方式也被認為是一種身份的象征。對安保、安全、安靜、私密性以及身份的向往，吸引著那些有支付能力的人搬入這些有墻的村莊。圍墻和大門成為滿足生理、心理和社會需求的物理工具。泰國正在增長的中產階級有著強勁的消費力以及不斷增強的身份意識，封閉式小區正呼應了這種需求。這些小區往往坐落在城郊或遠郊，公交線路有限，因此住戶不僅要能夠負擔得起住房，還要有私車。

而占大量人口的低收入人群居住在遍布城市角落的貧民窟里。據2008年的調查顯示，曼谷仍然有超過1 000個貧民窟，在其3個周邊省份里另外約分布682個。許多貧民窟位于國家所屬的地塊，或私有地塊里。地塊的業主等待時機出售或開發這些地塊以獲得更高收益，因此不會對其采取任何改進措施。

3 城市規劃和管理的挑戰

曼谷的決策者和規劃者已經意識到城市所面臨的可持續性和包容性發展的挑戰，但是有許多政策和管理的缺陷使得那些適合城市發展模式所必需的土地使用政策無法制定和實施。

這些機制問題長期根植于泰國的規劃系統。泰國在1961年通過實施第一次全國經濟發展規劃（First National Econom ic Development Plan）開始現代經濟規劃，曼谷得以快速發展。至1950年后期，泰國得到美國援外使團（United States Operation Mission）的幫助，泰國內政部（Thai Ministry of Interior）邀請紐約的利奇菲爾德—韋定—鮑恩聯合事務所（Litchfield, Whiting, Bowne and Associate）來制定曼谷的第一個總體規劃，即大曼谷規劃B.E.2533（The G rea ter Bangkok Plan B.E.2533, 1990）。最終的規劃工作由麻薩諸塞州劍橋的亞當斯—霍華德—格里利事務所（Adams, Howard, and Greeley）完成。這是一個完全美國式的城市規劃，強調機動車主導的基礎設施以及分區劃的土地使用模式。泰國接納了其中的很多規劃建議。1975年城市規劃法規制定，之后國家級的規劃機構設立，即現今的公共工程和城鄉規劃部（Department of Public Works and Town and Country Planning）。大曼谷規劃B.E.2533也成為曼谷乃至泰國的總體規劃和區劃法規的基礎。

曼谷于2013年開始實施新一輪的5年總體規劃。然而，兩個關鍵要素至今仍未解決，即土地使用規劃的制度結構和規劃程序。結構的問題存在于3個層面——國家、區域和地方—的3個相關要素中，即政策框架、規劃制定部門、通過法律或其他措施的實施方法。高效、有效和公平的土地利用總體規劃極大地依賴于綜合性、一體化以及各組成部分的協同作用。在規劃程序方面，公眾參與一直是政策和規劃的一個時髦詞，在泰國當前規劃過程中，利益相關方的參與度還非常有限。

表1 BMA內的人口數量（1960—2010）

表2 2010年和2013年區域經濟和人口比例

表3 曼谷和泰國其他大城市土地私有比例

3.1 制度結構問題

3.1.1 在國家和區域層面缺乏政策框架和具有法律效力的規劃

首先，泰國沒有國家層面的針對空間發展的政策框架，同時也沒有一個具有法律和行政權力的國家土地使用規劃。過去由國家經濟和社會發展委員會辦公室（O ffice of the National Econom ic and Social Development Board，簡稱NESDB）制定的國家經濟和社會發展五年計劃常常包含了一些空間發展策略，可為相關部門引用作為自己的制度條例。許多基建和發展項目的審批也很大程度上取決于是否和國家發展計劃相符。自2002年基建投資的決策權從NESDB轉移到其他部門后，國家發展計劃下的空間發展政策的重要性和相關性已經大幅度削弱。隨后的國家計劃盡管包含總體空間發展策略政策框架，但很少有機構遵循，許多基建發展項目更偏向于服從領導而不是國家計劃。

對BMR而言，兩個不同的機構——NESDB和公共工程與城鄉規劃部（Department of Public Works and Town and Country Planning，簡稱DPT）又各自制定了針對BMR的區域規劃。自從第5個全國計劃（1982—1986）之后，NESDB對整個首都區域制定了自己的區域政策，而DPT則制定了一個國家規劃和多個區域規劃，其中包含2006年的BMR規劃（圖9）。與NESDB所制定的以政策為主導的國家計劃有別，DPT規劃的關鍵點是空間規劃，包含了基礎設施發展、城鎮發展、與各個區域、次區域經濟發展策略相關的土地使用模式等。它主要針對空間規劃的經濟效益，譬如路網和工業商貿區的地點等，很少關注到環境、洪水等要素。

盡管DPT的規劃有好的出發點，但有其部門的局限性。首先，DPT的行政和法律權力并不足以涵蓋城市周邊地區，而這些區域也正是城市管理的最薄弱點。其次，因為DPT的國家和區域規劃并不具有法律和行政權力，它們必須依靠其他行政機關和自身的協調能力來得到推行。原則上來說，DPT的總體規劃包含了城市層面的土地使用規劃，可以作為城市和城市周邊區域規劃的主要工具，然而現實中，這個規劃常被忽略，土地使用模式和強度往往由城市層面自行決定。這些原因導致DPT的國家、地區和次區域規劃無法實施。

像曼谷這樣的超級都市，其社會經濟活動和相關的城市問題都已超越了其行政邊界，因此急需一個包含整個地區的區域規劃，以及一個能全面和綜合地來處理地區問題的區域級機構。針對這一典型的城市管理問題，許多學者建議更改目前的行政和組織結構以覆蓋BMR整個城市和農村地區，抑或是一個更大的區域。1991年，泰國發展研究院（The Thailand Development Research Institute ，簡稱TDRI）提出建立一個國家級委員會，對不斷擴張的BMR制定政策并實施管理；同時將已經在負責協調BMR的城市政策的曼谷大都會地區發展委員會（The Bangkok Metropolitan Region Development Comm ittee）的權力升級到覆蓋更大的區域。國家級委員會希望由總理領導，與其他高級別官員共同組成。委員會的這種結構將確保決策能夠得到有效執行，并期待能夠在BMR推行一體化發展，協調各機構并評估重大基礎建設項目，以確保它們與總體發展方向的一致性。但這一建議和其他若干提案最后也都是不了了之。

理想的解決方案是BMA的當地政府以及周邊的省份政府合作制定總體規劃，并一起管理需要跨地方合作的基礎建設。但是在目前的行政環境下不可能進行這樣的合作。就總體規劃而言，沒有法律要求BMA及周邊省規劃局和政府制定一個共同的綜合規劃，也沒有相關法律或行政條例指導如何跨地區合作；另一方面，當地政府禁止將預算資金投在其行政區劃以外的地方，因此跨地方聯合投資基礎設施根本無法操作。

根據第十一次全國經濟和社會發展計劃（the Eleventh National Econom ic and Social Development Plan），2013年BMA在制定曼谷五年總體規劃（Bangkok Com prehensive Plan, BE 2556, 2013-2018）的過程中和鄰近省份代表進行了一定程度的合作。但因BMA沒有法律義務遵循DPT或其他機構起草的區域規劃，因此不能保證下一個BMA總體規劃將很好地與現有的區域規劃保持一致。

3.1.2 職能的重疊和脫節

上述制度不完善的問題也體現在對城市和鄉村土地具有開發控制權力的機構之間合作匱乏。目前泰國有多達21個與土地管理職能相關的政府機構，也存在職能機構之間相互競爭資金預算和公眾認可度。譬如，DPT可以制定總體規劃和區劃法規來引導與水和洪水管理相結合的土地利用方向，但是其他基礎設施發展部門，如農村公路部（Departm ent o f Rura l Roads）可能無視這些規劃，而按照自己的計劃和戰略重點來實施。DPT幾乎無權來干涉其他機構的決定，也不具有法律和行政權力來說服或迫使其他機構效仿。因此，泰國沒有一個具有法律和行政權力的機構來制定、推動實施全國性的土地使用規劃。

就BMR而言，與城市基礎設施建設和發展任務相關的組織無數。首先表現在BMR各省內錯位和不連貫的土地利用規劃和區劃（圖10）。因為這些省份和曼谷的總體規劃都不是從相同的區域規劃派生出來的，土地使用控制要求彼此不同。事實上，如前圖4所示，曼谷實際建成區早已延伸超出圖10所示的地域管制范圍，這表明了政府根本無力控制BMR近郊的土地開發。

BMA內規劃職能重疊和脫節的問題也很明顯。BMA內有兩個部門負責城市政策和規劃，一個是戰略和評估部（原政策與規劃部，Departm ent o f Strategy and Eva luation，簡稱DSE），另一個是城市規劃部（Departm ent o f City Planning，簡稱DCP）。前者負責制定城市發展政策和戰略，而后者制定曼谷總體規劃。理想狀態下，規劃的目標、政策和戰略方法應該與土地利用和基礎設施規劃相整合。然而，在現實中，DSE和DCP各自發布自己的規劃。

曼谷5年發展規劃最早由DSE于1977年發布。之后的一系列規劃并不以曼谷發展為重點，而主要是關于BMA的工作計劃和責任。近期在其2007年頒布的最新的曼谷發展規劃“曼谷：一個可持續發展的特大宜居城市”中開始提出以城市發展為首要重點，計劃建設門戶區域和綠地，以創建美好生活作為概念框架，規劃期限也被延長為12年，反映了長期規劃的理念，是未來將曼谷發展規劃和DCP總體規劃結合起來的一個好的起點。

目前曼谷發展規劃的起草過程不涉及公眾參與，一般由DSE與外部門顧問合作起草，因此規劃往往只反映了技術專家的意見和希望，而并不是曼谷人民的需求。然而，這種情況在2009年有了轉變。2009年BMA宣布聘請顧問小組起草下一個曼谷20年（2010—2030）發展規劃，其規劃過程將涉及公眾參與，并在2010年舉辦了一系列的小組會議和公開聽證會。因為BMA并沒有法律義務安排公眾參與計劃制定，這無疑是一個進步。雖然城市規劃法要求在規劃過程中需要至少一次公開聽證會，DCP也已經越來越重視公眾參與。

3.1.3 對土地使用密度有限的控制

泰國的土地利用規劃體系的另一個主要問題是控制土地利用強度的監管措施不健全。根據總體規劃下的區劃條例雖包含對土地功能的控制，但它們并不包括建筑密度和體積這些基本體量控制要素。因此，包含了這些體量控制要素的曼谷2006年總體規劃被視作泰國城市規劃的一個里程碑。2006年規劃中所包含的容積率（FAR）、空地率（OSR）與每個功能區最小地塊尺寸的控制都反映了城市規劃在泰國的發展。雖然這一改進對于外國專業人士而言似乎微乎其微，因為區劃法規包含體量控制是理所當然的事，但泰國自1975年頒布城市規劃法（City Planning Act, B.E. 2518）以來，花了30年多來實現這個看似微不足道的改進。

泰國的規劃條例也并不是完全沒有體量控制，2000年修訂的1979年建筑控制法（The Building Control Act, B.E. 2522）就包含了各種類型的建筑法規，從安全規范到建筑高度和地面覆蓋率等。然而，這一法規并無區域限制，因此無法用于控制城市各個不同區域的建筑密度。以建筑覆蓋率為例，條例規定無建筑覆蓋的最小開放空間在居住性地塊應為30%，商業性地塊為10%，但由于這一控制無特定區域限定，因此出現商業樓宇建在低密度的農地和鄉村。

盡管BMA已率先在總體規劃里采用體量控制，但至今它仍然是泰國唯一一個擁有體量控制規劃的城市。至2014年10月，2006曼谷總體規劃已經實施8年，但曼谷周邊五省份和泰國的其他任何城市沒有一個試圖效仿。很顯然，盡管知道很多條例非常不恰當，DPT內的制度慣性使得它難以改變以前的做法。同時，因為體量控制意味著增加建筑密度的自由度減少，房地產開發商和土地所有者也對于體量控制的實施給予極大阻力。

目前土地利用法規的另一個問題是關于住宅項目的土地細分條例。泰國目前的土地細分條例遵循2000年的土地開發法（Land Development Act, BE 2543）。類似于許多其他城市的細分控制法規，這些條例涉及項目所占用的最小土地面積、規模和地塊內的公用設施和基礎設施等。然而在曼谷總體規劃對土地使用區劃的規定中并不包含這一土地細分控制條例，這使得它無法控制土地細分項目的開發，以及控制在不合適土地細分地區，如農村和BMR遠郊地區的建筑密度。

3.2 程序問題

在規劃程序方面，公眾參與尚未進入泰國的城市規劃和社區發展，在當前土地利用總體規劃過程中真正的利益相關者的參與也還非常有限。作為總體規劃過程一部分的公眾聽證會往往只能由利益集團代表。目前的規劃過程并沒有為利益相關者之間的協商和討論，并建立共同的愿景創造空間、機會和方式。

1975年的城市規劃法要求至少安排兩個公開聽證會作為總體規劃程序的一部分，以接收來自規劃區域內各利益相關方的意見。由于公眾參與中強有力的反對力量曾造成一系列總體規劃無法進展，這一要求后來被減少到至少一個公開聽證會。原以為這種制度上的放松將增加DPT制定和批準總體規劃的數量，然而因為它減少了利益相關者參與其中的機會，反而進一步激發了人民的不滿，而這些分歧也沒有正式的矛盾調節機制得以疏導和解決。這樣的沖突不僅發生在土地使用決策中，也產生在對水資源和洪水的相關決策中。

4 結語

作為泰國的經濟、社會和政治中心，曼谷這個超大都市正面臨著可持續性和包容性城市發展的若干挑戰。城市擴張導致城市邊緣地區的農耕用地喪失、自然環境退化和生物多樣性破壞。近年以公交為導向的城市發展和開發模式引發了城市結構轉型，盡管目前TOD還發展不足，但對于曼谷這樣的超級都市，這是其朝向可持續發展的一個必要手段。目前曼谷的低收入和弱勢群體尚不能從這些TOD模式中受益，貧富懸殊和不合理的土地所有權造成了曼谷和其他地區間的空間資源配置不平等，這些都是繼續困擾泰國社會和促進可持續公平發展的主要障礙。

許多規劃和管理方面的弊病也使城市在可持續和包容性發展方向步履艱辛。目前泰國的規劃，尤其是土地使用條例的不完善造成了城市區域內的各種問題，長期遺留的制度體系也在障礙城市的積極變化，將規劃分權至地方政府和政府簡政放權也并不沒有起到預期作用。目前曼谷以促進城市可持續和包容性發展的民間社會團體數量有限，未來有很大的空間促進這類群體數量增多、作用增強。

雖然問題很多，有待完成的工作更多，我們還是看到在泰國未來實現可持續和公平的城市發展的希望。私營部門參與TOD開發的趨勢正在發生并將持續多年。BMA制定的包含體量控制的總體規劃亦是控制城市良性發展的里程碑。其他幾個相關土地使用條例也已制定并正逐步實施。公眾意識對自然環境和氣候變化的提高也為體制和政策的積極變化創造了機會。曼谷現在最需要的是強有力并富有同情心的領導者能抓住新的機遇，為未來曼谷實現可持續和包容性發展帶來具體和真實的改變。

（ 本 文 感 謝Adisak Guntamuanglee和Siwakorn Pisagenitichot的幫助。）

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