完整街道政策發展綜述

葉 朕，李瑞敏 編譯

(清華大學交通研究所，北京100084)

0 引言

20世紀初，隨著社會經濟的發展和小汽車的出現，發達國家城市的機動化水平不斷提高，“速度”成為城市街道改造與更新的主要因素，街道的主要功能逐漸演變成為城市機動車出行服務。這不僅逐漸破壞了城市街道生活的多樣性和豐富性，還最終導致了城市郊區化和街道荒漠化的出現[1]。近年來，隨著社會的不斷進步和發展，交通領域人士已經深刻認識到道路的存在不僅是為了幫助人們到達目的地，更不僅僅是為了讓機動車順暢地通過，由此“完整街道”的概念不斷得到發展并趨于成熟。

在美國，每年近5 000位步行或自行車出行者死于道路交通事故；2007年和2008年，超過50%的行人死亡交通事故發生在干路，超過40%的行人死亡交通事故發生在無人行橫道處[2]。這些事故多發道路都存在一些共同特點，如缺乏人行道或人行橫道、車道太窄無法容納自行車出行、換乘公共汽車的公交乘客空間很少或基本沒有、缺少無障礙設施等，從本質上而言是“不完整的街道”。隨著對城市功能與道路功能的不斷深入理解，越來越多的地方政府要求未來道路的規劃設計和建設不能僅著眼于為私人汽車交通提供便利，而必須滿足各種交通方式的出行需求。

目前，街道設計已經成為展示城市社區特性和衡量居民生活質量的決定性因素之一，由此也導致對5個方面的要求越來越高，包括：改善街道功能和景觀；方便行人和自行車出行；減少潛在的超速和其他安全問題；引入恰當的設計元素，如綠化帶、與非機動車分離的人行道，營造良好的街道氛圍；在住宅區、商業區等區域設置具備分支小路(alleys)和拐角空間的小尺度街區，為步行者提供方便。通過街道設計的不斷完善，將“不完整的街道”轉變為“完整街道”[3]。

1 完整街道的概念與發展歷史

1.1 完整街道的概念

美國于20世紀70年代開始提出“完整街道”政策。完整街道(Complete Streets)是一種交通政策和設計方法，通過對街道、公路和橋梁進行合理的規劃、設計、運營和維護，來保障街道上所有交通方式出行者的通行權，滿足出行需求和安全要求[4]。

完整街道的規劃和設計以適應于所有當前和未來的出行者為目的，而不僅是針對駕車出行者。完整街道的發展目標是通過完善道路相關設施，為所有交通方式的出行者提供公平的道路系統，包括所有年齡、出行方式以及健康狀況的道路使用者。

表1 傳統街道設計與完整街道設計的比較Tab.1 Traditional roadway design and complete streets design

1.2 完整街道的發展歷史

第二次世界大戰以來，在快速機動化的驅使下，美國眾多社區的設計理念均包含利用汽車方便、快速地訪問目的地。在農村和郊區，即使在公共交通、步行和自行車出行安全的區域，人們也常常將汽車作為唯一的交通工具。多年以來，以私人汽車為核心的交通基礎設施、交通政策和土地使用政策已經在某種程度上使得其他交通方式，如步行、自行車和公共交通的發展被邊緣化。

1971年，美國俄勒岡州頒布了第一個完整街道政策，要求新建或改建道路能夠容納自行車和行人，并要求州政府和地方政府對行人和自行車設施進行投資。截至2013年底，已有30個州的立法機構相繼制定了完整街道政策及規范。

2003年，美國前國家完整街道聯合會執行董事芭芭拉·麥肯(Barbara McCann)建議用術語“Complete Streets”代替“Routine Accommodation”來表述完整街道[3]。2005年，完整街道聯盟(The National Complete Streets Coalition)成立，隸屬于美國精明增長聯盟(Smart Growth America)，作為一個非營利、非黨派聯盟性質的公益機構，致力于完整街道政策的研究與推行。

聯邦層面的完整街道立法曾于2008年和2009年提出，但最終未能通過。2010年，美國交通部發布了關于自行車和行人基礎設施的政策聲明，支持聯邦資助的有關交通項目，并鼓勵社區交通組織、公共交通機構、國家和地方政府制定類似的交通政策。截至2014年初，美國已有610個地區部門采用了完整街道政策[5]。

2 完整街道的設計方法

2.1 設計要素構成

除基本的道路設計要素外，完整街道項目關注的設計要素主要包括以下四類：1)行人設施，包括人行道、人行橫道、交通島以及其他相關輔助設施，如為視力低下、乘坐輪椅的殘疾人提供聲音信號的設施等；2)交通減速設施，包括減速丘、減速臺等交通穩靜化速度控制措施；3)自行車設施，包括自行車專用車道、社區園林道路、自行車停車場等；4)公共交通設施，包括快速公交系統、交通信號優先、公共汽車候車亭等[6]。這些設計要素已經成功地在美國許多城市的完整街道建設項目中得到落實。

表2 傳統街道設計與完整街道設計考慮要素順序Tab.2 Design sequence in traditional roadway design and complete streets design

2.2 與傳統街道設計方法的區別

完整街道整合了可持續發展、精明增長、新城市主義等較新城市發展理念，以及交通穩靜化、交通需求管理等控制管理措施。相比于傳統街道設計，完整街道設計為建設更多元化交通系統和更宜居社區提供了切實可行的方法。二者的主要區別如表1所示[7]。

在完整街道設計中，私人汽車出行不是核心，大多數交通活動的最終目標是通達性——人們獲得期望的服務和進行活動的能力。通達性的影響因素眾多，如交通方式的選擇、道路網絡的連接程度、交通活動的地理分布等。

傳統街道設計主要依據車輛行駛速度作為評價標準，因而致力于建設擁有更高設計車速的道路。完整街道設計充分認識到在一個有效和公平的交通系統中，行人、自行車和公共交通工具的重要性，支持多種交通方式規劃(見表 2)[7]。

傳統街道設計的目標通常由機動車需求量和目標服務水平決定，在開展區域或社區交通規劃之前須先確定這兩個重要的設計元素。如果不能確定，將嚴重影響后續設計過程，并可能會導致街道不符合其周圍環境或不能滿足社區通行和道路使用者的出行需求。

在完整街道設計中，進行初始交通規劃時同樣重視在建立設計準則前明確關鍵因素與問題。明確道路功能分類、出行需求預測與服務水平，這些都是設計過程中需要考慮的因素，并且在許多情況下要優先考慮。通過城市規劃、交通管理、環境保護等學科的合作，完整街道設計旨在明確一系列核心問題，使所有項目參與者在道路設計問題上達成共識，設計出滿足所有出行者出行需求的“完整”街道。這個過程會確定機動車服務水平需求，但它不是支配因子，需要與其他出行方式如步行、自行車和公共交通的服務水平需求保持平衡。環境、文物保護、美學價值提升和經濟發展目標對社區同樣重要，并且是評價街道設計的額外指標。這種設計方式將會產生一個完善、合理的計劃，成為建設完整街道的基本依據。

2.3 設計步驟

完整街道設計可以劃分為以下五個工作步驟[8]。

1）構建基礎團隊。

完整街道設計的初始應確定開發完整街道方案的團隊，這一團隊應包含負責完整街道計劃制定與實施的所有相關機構和部門，如道路規劃、市政工程、環境、交通運輸、經濟發展、公共衛生等。該團隊應與其他利益相關者協商，確立最終的建設目標，建立達成共識的、分階段實施的，以社區為主導且獲得社區支持的完整街道實現方案。同時，該團隊應針對計劃實現情況定期發布進展報告，將實際情況告知有關官員、社區領導和公眾。

2）確定現有條件作為設計基礎。

發起討論以形成對現有流程的理解，需要列出現有設計相關的規劃和施工過程，包括計劃方案、街道設計手冊、城市代碼、政策、計劃清單、決策樹、項目選擇標準和建設過程相關的條例等。確定預期計劃目標與更新計劃，檢查它們與完整街道目標的一致性。

3）評估設計標準。

通過調查，評估最適合社區環境的設計標準。進行內部討論，進一步調查社區采用的設計標準以及它們反映當前街道特性的最佳途徑。根據社區利益和愿望，修改當前的設計元素。

4）建立新的分析工具。

建立新的決策工具和措施，促進形成可行的完整街道政策。追求完整街道，需要將當前衡量交通性能的工具與反映多方式方法的新工具進行整合，在基于數據的定量工具和反映難以測量目標的定性工具之間建立平衡關系。過多依賴定量工具可能阻礙完整街道的建設并導致需要輸入更多不太可行的數據，而過多依賴定性工具則不可能反映測量的準確性。潛在的決策工具包括：項目層衡量指標，如各種交通方式的服務水平、交通事故等；交通系統層衡量指標，如自行車道年增加公里數、人行道年重建公里數等；社區短期衡量指標，如居住區車輛行駛速度，非機動車用戶、機動車數量變化等；針對全社區的長期衡量指標，如交通方式轉變、人行道滿意度調查、健康反饋結果等。

5）宣傳。

對內部人員和外部民眾進行培訓宣傳，以實現更好的社區需要。一個完整街道的實現過程也是一個向公眾傳達完整街道意圖和目標的機會。演講、發放宣傳單和組織專題討論會等，都是吸引公眾的有效方式。這些舉措有助于引導公眾參與街道建設，確保街道更好地滿足社區的需求。

圖1 “行人第一”設計決策樹Fig.1 Decision tree for pedestrian-oriented design

2.4 設計決策樹

依據自上而下的選擇，“設計決策樹”[9]為完整街道項目提供了更靈活的指導。其目的是通過簡單而有效的方式，在給定的各種范圍條件下衡量道路設計選擇。

完整街道保障道路上所有出行者的公共通行權，滿足出行需求和安全要求。完整街道為所有出行者提供一個公平的道路交通系統，在設計決策樹中大體分為四類，即行人(P)、公共交通(T)、自行車(B)和私人汽車(A)。

本文以行人交通為第一位、公共交通次之、自行車第三位、私人汽車最后的層次模式為例，表示了此模式下建造“混合型”街道的六種道路形式：步行街(pedestrian way)、服務道路(service way)、社區街道(neighborhood street)、主要街道(main street)、 連 接 道 路 (connector)、 干 路(thoroughfare)及其道路寬度、目標速度、日交通量與橫斷面(見圖1)。

圖2 標準住宅街道橫斷面Fig.2 Typical roadway cross-section in residential area

圖3 綠道橫斷面Fig.3 Cross-section of green streets

3 完整街道建設實踐分析——以塔科馬市為例

2009年11月17日，塔科馬市議會采用37916號決議，支持創建《完整街道設計指南》，以指導城市管理者形成《混合用途完整街道設計指南》和《住宅完整街道設計指南》。其目的是提供一個框架和合算的工具來支持街道設計，建設安全、舒適的道路網并且恰當地容納所有用戶和交通方式，減少對環境的影響。

完整街道設計下的住宅街道將為城市社區提供更多安全與福利，改善社區步行、自行車、機動車的出行環境，同時也有助于提升社區的宜居性和美學價值。此外，通過整合自然排水系統和其他管理技術，還有助于改善環境質量和管理雨水徑流。

塔科馬市采用網格狀道路網絡，住宅區中許多道路的路面狀況評級低于40(路面條件較差)。塔科馬市住宅區雖有許多街道的寬度為60英尺(約18.3 m)，但大量老街道寬度仍較窄。許多現有街道及其設施不能滿足預期要求。

塔科馬市完整街道的建設內容分為以下三部分[10]。

3.1 住宅街道綠色雨水功能

完整街道通過在公共雨水控制系統中改造雨水控制結構，減少雨水流失和改善水質。自然排水系統和低影響的開發手段可添加到完整街道設計中，以有效管理雨水。

設計目的主要包括：改善重建街道的路面狀況；建設或改造路邊設施，以改善排水狀況；整合環保設施，管理部分雨水徑流；為自行車出行提供安全、舒適的服務；營造安全的步行環境，滿足殘疾人出行需求；提升社區美學價值和附加價值。

設計元素主要包括：雨水花園、道路寬度、路邊垂直排水系統、人行道、人行道與機動車道間的綠化帶、人行道或綠化帶內的公共設施。

3.2 標準住宅街道

標準住宅街道設計旨在為新街道建設、已有街道重建或改造提供設計指導(見圖2)。

設計目的主要包括：改善重建街道的路面狀況；建設或改造路邊設施，以改善排水狀況；提高步行環境的安全性，更好地適應殘疾人出行；街道規劃與園林建設相結合；創建有序的外觀，提升社區美學價值和附加價值。

設計元素主要包括：道路寬度，“對于新建和改造住宅街道，首選寬度為28英尺(約8.5 m)。原街道尺寸更窄或其他特定條件要求下，街道寬度可小于28英尺(約8.5 m)。當住宅小區存在現有的或潛在的過境交通、道路交通密度高、大多數住宅有私人車道、既有路邊排水溝系統未改造或設有特定車站等情況下，道路寬度可為29～32英尺(約8.8～9.8 m)。交通量大的街道以及指定的緊急車輛路線街道，道路寬度可為32～36英尺(約9.8～11.0 m)”；路邊垂直排水系統；人行道或行道樹內的公共設施；道路兩旁的樹木；路內停車(街道兩側能夠提供足夠的停車位和交通穩靜設施)；人行道，“維護現有人行道，在沒有人行道的路段兩側設置5英尺(約1.5 m)寬的人行道”；含有自行車道的街道內更應完善交通穩靜設施；人行道與車道間的綠化帶，“綠化帶首選寬度為6～8英尺(約1.8～2.4 m)”。

3.3 綠道

塔科馬市設想在整個城市建立綠道網絡。這些街道將擁有獨特的視覺效果和功能，既保留了標準街道的功能，又增加了綠色雨洪特性，如園林美化、開放空間和綠化街道功能等(見圖3)。

設計目的主要包括：加強對排水和雨水徑流的管理；補充地下水；連接社區、公園、學校、生活區等；增加非機動交通出行；響應氣候行動、加強城市林業建設等。

設計標準包括：對于已存在的街道需避免復雜設計和增加成本；排水徑流公共設施分級；自然排水系統定期維護；坡度小于5%的街道設置雨水花園；提升社區居民對社區內設施的接受與參與能力；通行空間超出60英尺(約18.3 m)典型路寬的道路應具備更多更良好的雨水管理設施和景觀設施等。

設計元素則包括：道路寬度、人行道、分層景觀、雨水花園、公共設施、道路分級、停車位等。

4 完整街道的實施效果

通過滿足所有道路使用者的出行需求，完整街道政策能夠為整個社區帶來諸多益處[11]。完整街道的建設目標是提高交通安全，降低交通成本，為出行者提供多種交通方式，鼓勵采用步行和自行車等綠色健康的出行方式，刺激當地經濟發展，增進社會交流。完整街道帶來的變化不僅僅存在于道路系統的物理層面，更是通過對人們出行方式的影響提升社區價值，實現人與環境的和諧。

4.1 改善道路安全水平

安全是居民出行的永恒話題，也是完整街道政策首先考慮的問題。伴隨著汽車時代的發展，交通事故逐漸成為城鄉居民尤其是未成年人成長的一大威脅[12]。完整街道在交通運輸規劃與設計中要求滿足所有道路使用者的出行需求。“所有道路使用者”包含行人以及自行車、公共交通、私人汽車的出行者等，并且涵蓋了所有年齡范圍和不同健康狀況。

完整街道的建設會降低交通流的最大速度，通常從50～80 km·h-1降低至30～40 km·h-1，從而降低了交通事故率和事故嚴重程度，特別是降低了行人和自行車出行者的事故率[13]。美國聯邦公路管理局通過安全審計發現，在街道設計中添加人行道、增設交通島、改善公共汽車交通停靠位置、提供更好的照明、設置交通減速設施以及為殘疾人出行者提供專門的服務設施，均可提高行人出行率以及自行車和機動車行駛的安全性。例如，添加人行道相比無人行道，行人傷亡事故率可減少88%；設置混合信號燈相比無混合信號燈，行人傷亡事故率可減少69%；增設交通島相比無交通島，行人傷亡事故率可減少39%[14]。

4.2 改善公眾健康

完整街道設計涉及大量的人行道、自行車道和人行橫道。既有研究表明，完整街道政策可以促進市民選擇步行和自行車出行，使其形成健康、積極的生活方式，從而改善自身健康狀況。調查發現，步行、自行車出行增加15%，心臟疾病的患病概率將減少14%，癡呆和抑郁癥的患病概率將減少6%～7%，乳腺癌和結腸癌的患病概率將減少5%[15]。此外，美國疾病控制和預防中心還建議將實施完整街道政策作為一種防止肥胖的措施。美國國家醫學院也建議通過改變法令，鼓勵設置人行道、自行車道和其他健身活動場所來對抗兒童肥胖。

4.3 促進社區發展與經濟繁榮

完整街道政策通過加強居民住宅、學校、公園、公共交通樞紐等的連接，為社區提供更多的交通方式選擇；并且通過改善步行環境、可達性和社區美學價值，降低環境污染，提升社區宜居性，使社區變得更加安全，更有吸引力。此外，完整街道政策可促進當地經濟繁榮和土地增值。2007年，紐約市部分地區進行了完整街道建設，曼哈頓第九大道的零售銷售額增長近50%，聯合廣場商業空缺下降近50%[16]。此外，完整街道項目可比傳統道路項目創造更多的就業機會。由2009年美國復蘇和再投資法案通過的完整街道項目創造了比道路維修和新建項目更多的就業崗位。在每10億美元投資下，完整街道建設項目所需的工作時間比高速公路建設項目所需的工作時間增加近一倍，從而提供了更多的就業崗位[17]。

4.4 減少環境污染

完整街道政策對環境具有積極影響。通過為人們提供安全的步行和自行車交通出行環境，可使得更多人放棄私人汽車出行，從而減少能源消耗、尾氣排放及噪聲污染。2009年，美國家庭出行調查發現，大都市中39%的出行里程是3英里(約4.8 km)或更少，17%的出行里程是1英里(約1.6 km)或更少。通過多方引導，其中的大多數出行可以很容易地轉變為步行或自行車交通方式。

完整街道政策不僅降低能源消耗，減少溫室氣體排放和空氣污染，還最大限度地促進雨水滲透和再利用，把街道排走的水作為一種資源回收利用，用于滋養樹木和土壤[1]。完整街道將道路網絡這一交通系統轉變為一個具有地方文化特色的生態系統，保障了人與自然的和諧。

5 完整街道政策對中國的借鑒價值

近20年，中國的機動化水平持續高速發展，大中城市的機動車交通擁堵范圍不斷擴大，擁堵時間不斷增長，眾多路段的機動交通需求超過了交通設施的供給能力。由此導致新建道路機動車路面所占比例不斷增加；既有道路不斷出現占用非機動車道乃至人行道提供機動車行車和停車空間的現象，使城市道路功能逐漸單一化，主要為機動車出行服務。

“完整街道”的概念對于中國當前的發展具有借鑒價值。雖然中美兩國城市在城市結構、路網密度、土地開發強度等方面有所差異，但是在街道功能的界定上還是具有相似性，即街道不應僅僅為機動車出行服務，而應當能夠為所有的出行者服務并且設置休憩、交流、駐足等諸多功能。因此，在中國城市快速發展過程中，應當抓住新城建設、道路修建、道路改擴建等機會，重新審視街道的定位和功能，充分考慮所有出行者的出行需求，參考“完整街道”的設計理念，不斷完善當前城市街道規劃、設計的理念和方法，促進中國“完整街道”建設。完整功能的街道建設使每個道路使用者都同等享有道路使用權，從而有效倡導步行和自行車出行，促進低碳交通發展。

具體而言，未來中國城市街道的發展可以借鑒“完整街道”的發展目標，在以下三個方面不斷完善。

1）更安全的街道。

由于出行空間不連續、不明確及不斷被擠壓，非機動車、步行等出行方式在中國城市道路中的安全性下降，出行風險較大，從而導致其出行比例不斷降低，使整個城市交通結構不盡合理。未來街道設計、建設、使用中需要充分重視機動交通以外其他交通方式出行者的需求，提高交通弱勢群體的安全性，通過空間分離、時間分離等方式，為交通弱勢群體提供連續、安全的出行環境。同時，注意通過街道設計控制機動車的行駛速度并規范其行為，亦可提高機動車的安全性。

2）更綠色的街道。

通過減少機動車道空間，即減少硬化路面的面積來增加街道綠化，減少人均出行能耗較大的私人汽車出行比例，設計完善的雨水滲透、雨水再利用系統，提供良好的自行車、步行網絡及環境，促使人們更多選擇公共交通、自行車、步行等低碳出行方式，打造綠道，從而為綠色城市的建設提供支持。

3）更有活力的街道。

街道的功能不應當僅僅集中在交通上，而應當同時注重街道作為城市空間的其他功能。城市道路面積占據城市總面積的10%以上，應當將街道作為一種獨特的城市空間進行建設，打造成在良好完成交通服務功能的基礎上，具有休閑、游憩、駐足、交流甚至娛樂等功能的城市公共空間，通過改善人行道、綠化系統、開敞空間等，提升街道的魅力，吸引人們參與到街道的各類活動中，加強鄰里關系，提高街道活力。同時，將街道與公園、綠地等城市節點良好銜接形成點線結合的網絡，結合混合用地的開發，打造具有多樣化功能的街道體系，提升街道活力，進而提升城市活力和吸引力。

6 結語

未來的道路系統不應以私人汽車為核心進行設計，而應重視滿足各類出行需求及配置街道所應具有的其他功能。完整街道的目標是通過完善道路的相關設施，為所有出行者提供公平的交通系統。其必將成為今后城市道路交通規劃設計的重要內容。

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