地方政府投融資平臺建設與規范發展研究

胡朝紅

摘要：地方政府投融資平臺存在隱性風險，HN省在其風險管控和規范發展視角提出若干措施：優化企業服務環境，促使企業融資投資健康發展；督促注冊資本盡快到位，著力盤活存量資產；理順國有資產管理體制，實現政企分開、政資分開；統籌“四資”運作，構建以大國資為導向的資本運營機制；創新融資管理，形成政府主導下的市場化運作新機制；健全和完善法人治理結構，創新經營管理機制。

關鍵詞：政府投融資 平臺公司 規范發展 風險管控

地方投融資平臺是我國地方政府投融資的一個主要工具，是地方政府與民間、社會資本合作的主要方式。2008年爆發的世界金融和經濟危機，對我國經濟產生了巨大沖擊，同時為我國地方建設舉債融資的發展提供了契機。中國政府通過各種措施應對經濟危機，特別是以危機為機遇，積極推動和引導了地方建設舉債融資，成功地把這種潛在可能轉變成為現實需求，并初步形成了以地方政府債券和地方融資平臺為主的兩大地方建設舉債融資支架。作為我國中部振興的主要力量，HN省在投融資平臺建設、運行和發展方面既積累了有益經驗，也面臨規范發展與風險管控的需要。因此，選擇HN省政府投融資平臺的建設與風險管理為研究內容，對政府盡快出臺并完善相關的規定與措施，規范和加強地方政府投融資平臺建設，具有重大現實意義。

一、我國地方政府投融資平臺理論分析與發展現狀

地方政府投融資是現代公共財政制度體系中重要的政策工具之一，對于一個國家更加有效地提供公共服務、改進代際均等和地方治理等有積極意義。地方政府投融資理論基礎包括：公共投資領域選擇、地方政府融資渠道選擇、債務融資模式選擇等。地方投融資平臺效率分析事關地方融資平臺公司與地方政府、資本市場的聯系與定位。地方投融資平臺風險管控的目標是基于平臺公司多元產權契約，形成多元主體制衡機制，提高資金使用效率，兼顧經濟和社會效益。

我國地方政府融資平臺盡管起步晚，但其近幾年的發展迅速。2008年為了應對全球金融危機，在積極的財政政策和適度寬松的貨幣政策下，地方融資平臺出現了超乎尋常的發展。2010年由于全球經濟形勢的好轉，以及意識到地方融資平臺債務可能隱含的債務風險，我國政府出臺了多項措施對地方融資平臺進行整頓管理。

二、我國地方投融資平臺模式特征與潛在風險分析

我國地方政府融資平臺的顯著特征是其融資模式單一，即沒有針對不同屬性的投資項目采取不同的融資方式，導致對銀行信貸的過分依賴，風險過于集中。需要結合財政資金、社會資金及銀行資金等各類出資者的特點，優化出資結構及比例，構建資金協調配合的長效機制。

我國地方政府投融資平臺發展中的突出問題包括：發展速度與我國財政體制、市場發育相脫離；我國地方融資平臺管理缺位等等。地方融資平臺風險可以分為內部風險和外部風險。由于融資平臺自身的經營管理及其與融資平臺建設緊密相關的地方政府和金融機構存在的嚴重的經營管理問題，使地方融資平臺所面臨的風險與地方政府、金融機構所面臨的風險相互傳導甚至出現惡性循環彼此加劇的局面，從而導致地方融資平臺的潛在風險難以預測和控制。

地方融資平臺的發展是雙刃劍。尤其是不良的融資平臺發展會將地方融資平臺作為載體，吸附各種風險后，通過融資平臺轉移到地方財政和中央財政，甚至威脅到整個國家的財政安全。同時，地方融資平臺所產生的大量借貸，可通過金融機構和證券市場傳導到整個金融市場，構成全國范圍的金融危機。

三、HN省級政府投融資平臺公司的組建與運作

在地方政府投融資平臺投資的帶動下，地方政府有效緩解了財力不足、建設資金短缺的發展“瓶頸”。作為我國中部振興的主要力量，HN省在政府投融資平臺建設、運行和發展方面積累了一定經驗，逐漸形成了“HN特色”的“金融控股模式”。但是，在面向中原經濟區建設的背景下，HN省級政府投融資平臺建設也存在諸多問題，風險控制問題已經迫在眉睫。

目前HN省級政府投融資公司共有十家，包括交投集團、投資集團、鐵投公司、航投公司、國控公司、文投公司、水投公司、農開公司、擔保集團、豫資公司（HN省豫資城鄉投資發展有限公司）。從主要省級政府投融資公司的實際運行情況看，雖然這些投融資平臺公司某種程度上取得了一定成效，但普遍存在政企不分、政資不分（公共管理、行業管理與出資人監管不分）的問題，注冊資本不到位、投融資功能發揮不足、公司治理結構不完善、運營效率欠佳等一些問題和困難，這不僅影響平臺公司市場主體地位和投融資主體地位的發揮，制約公司市場化改革發展方向，而且還會影響國有“四資”的統籌運作，降低資源的配置效率。

四、HN省級政府投融資平臺風險管控對策

當前HN省正處于中原經濟區建設的關鍵時期，充分發揮各級投融資平臺公司的功能作用，對于推進“三化”協調科學發展至關重要。根據省級政府投融資公司運行現狀，借鑒兄弟省市的經驗做法，提出以下風險管控措施。

（一）優化平臺公司服務環境，促使其投融資活動健康發展

HN省級政府投融資公司，大多是近期成立的新企業，處于起步創業階段，面臨各種困難和問題。因此，政府有關部門要積極優化企業環境，提供更多的服務，給予大力的支持。一是金融管理部門充分發揮其社會功能，牽線搭橋，溝通協調，為平臺公司提供資金支持，持續降低平臺公司融資成本。二是財政部門要按照省政府有關文件要求，積極籌措資金，切實保證財政注入的資本金按期按批次足額到位，為平臺公司投融資提供良好的制度支持。三是在政策許可的范圍內，給予更多的財政補貼、稅收優惠政策，對其進行必要扶持，不斷增強平臺公司的資金實力，提高風險防范和贏利能力，保障政府投融資體系持續健康發展。

（二）督促注冊資本盡快到位，著力盤活存量資產

HN省級投融資平臺公司存在注冊資本不到位問題，這對公司融資投資活動及其業務發展都將產生不利影響。因此，盡快督促注冊資本到位是一個重要問題。一方面，這些投融資平臺公司要篩選優質項目，以項目發展前景和良好回報吸引、調動出資者的積極性。另一方面，有關部門要督促投資者以大局為重，按照省政府的批復，積極履行出資人的責任，確保出資盡快到位。同時，要著力盤活現有資產，將現有資產做優做大，進一步增強融資平臺的實力，提升其融資能力，充分發揮地方投融資平臺的作用。

（三）理順國有資產管理體制，實現政企分開、政資分開

一是處理好政府主導與市場化運作的關系。既著眼于HN省經濟社會發展實際需要，體現政府意圖，完成政府投融資任務，又要按照市場規律的內在要求規范投融資行為，加大市場化運作力度，不斷拓寬融資渠道，降低融資成本和控制投資風險，提高投融資效益，實現國有“四資”滾動發展。二是處理好資產管理與行業管理的關系。投融資平臺公司發展離不開政府部門的支持，同時國有資產監管機構對省級投融資公司國有資產保值增值負有監管責任。建議按照公共管理職能與出資人職能分開的原則，加快推進政企分開、政資分開，進一步理順資產管理與行業管理的關系，充分調動各方積極性，形成相互支持、相輔相成、分工合作的良好格局，構建有利于投融資公司有效發揮投融資功能的體制機制。

（四）統籌“四資”運作，構建以大國資為導向的資本運營機制

建立國資委、投融資公司、項目三級資本運營架構，在“大國資”的框架下，實現資源、資產、資本、資金的統籌運作，發揮資本的集聚效應，高質量完成政府交辦的投融資任務。同時，加大投融資公司的資源整合力度，優化產業結構，盤活存量資產，推進資產資本化、資本證券化，不斷做強做優投融資平臺公司。

（五）創新融資管理，形成政府主導下的市場化運作新機制

創新投融資手段，加大直接融資力度，通過信貸融資、債券融資、股市融資、信托融資等途徑多渠道融資。發揮市場配置資源的基礎作用，廣泛吸引中央企業、民營企業和外資企業參與投融資項目建設，開展多種形式的合作，通過市場化手段，與其他社會主體合作籌集建設資金，實現互利共贏。

（六）健全和完善法人治理結構，創新經營管理機制

首先，按照《公司法》要求，盡快健全和完善法人治理結構，建立現代企業制度。合理構建內部組織架構體系，利用信息化技術建立扁平化管理結構，強化集團管控和對標管理，推進集約化經營、規?；芾?，以提高管理效率和抗風險能力。同時，科學合理的組織架構和制衡機制，也能夠保證企業融資和投資等重大決策科學規范有序的進行。其次，要制定和盡快審批公司章程，出臺規范性的規章制度，做到有法可依，有章可循，為投融資平臺良性運作創造制度性條件。再次，積極深化投融資公司內部三項制度改革，在收入分配、人力資源管理、內控機制建設等方面加大創新力度，不斷增強企業內生活力。

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（作者單位：河南高速公路發展有限責任公司）