淺談國有企業的內部控制

趙建榮

摘要：完善的企業內部控制體系，是企業提升資源配置效率和防范經營風險的重要保障，是實現強基固本、提升效率、防范風險的重要途徑，是確保企業戰略目標實現的重要措施。中儲糧總公司面對河南的經濟案件，著力從健全完善內控體系、建立內控責任追究制度、加強對人、財、物的重點環節的管控等三方面，提升內部控制管理水平。

關鍵詞：內部控制的意義 存在的問題 中儲糧內控的思考

風險控制是企業永恒的主題，關系到國有資產保值增值和企業持續、健康、穩定發展。我國企業加強內部監督和治理，建立對經營活動、管理活動監管和評價的有效機制，以查錯防弊、防范風險、促進經營活動和內部控制效率提高成為必然。隨著經濟全球化進程的加快，國有企業面臨的各種風險不斷擴大，企業越來越關注環境變化所帶來的風險，加強內部控制與風險管理的要求越來越迫切。

一、加強內部控制的重要意義

內部控制，是指由企業董事會、監事會、經理層和全體員工共同實施的、旨在實現控制目標的過程。內部控制的目標是合理保證企業實現企業經營管理合法合規、資產安全、財務報告及相關信息真實完整，提高經營效率和效果，促進企業實現發展戰略。嚴密的、行之有效的內部控制是企業常勝不衰的法寶。管理實踐證明，得控則強，失控則弱，無控則亂。完善的企業內部控制體系，是企業提升資源配置效率和防范經營風險的重要保障，是實現強基固本、提升效率、防范風險的重要途徑，是確保企業戰略目標實現的重要措施。

2004年10月，中航油新加坡公司從事石油期權交易，虧損5.54億美元；2007年4月農業銀行邯鄲分行管理員13天偷竊5100萬元現金；2008年2月，中國海運（集團）總公司韓國釜山分公司4000萬美元運費收入遭該公司財務負責人兼審計負責人截留轉移，并攜款潛逃。上述問題的出現，一個重要原因是企業治理結構不完善，領導缺乏財務風險意識，內部控制制度不健全或執行失效。據統計，有65%以上的企業毀于內控。雖然有很多企業建立了一套嚴格的內部控制制度，但是企業流于形式，沒有真正落實，給企業造成了毀滅性的災難。

二、內部控制在執行中面臨的問題

目前我國的企業內部控制建設并不理想，仍存在許多亟待完善的地方，對此，我們要認真分析現狀，積極探索并完善措施。

（一）認識不到位，缺乏內控意識

目前，無論是國有、集體企業，還是民營企業，對內部控制的意識還不夠強，據有關方面調查顯示，不少企業的負責人還不知道什么是內部控制，職工了解企業內部控制的就更少了。國有大中型企業也未能實施全面的內部控制，有相當一部分企業尚未認識到內部控制對于企業經營的重大意義，目前，部分企業出現的管理混亂，導致企業生產經營難以為繼的一個主要原因就是內部控制意識不強。有些企業雖然制訂了嚴格的內部控制指引，但是企業領導人認為內部控制只是審計部門的工作，沒有把自己的職責融入控制流程，沒有實現企業內部全員、全過程的參與。

（二）執行不到位，內控制度流于形式

制度的執行到位與否是事關整個內控活動能否取得實效的關鍵。企業內部控制制度重在執行，雖然有的企業內部控制制度建設得較為完備，但是不少內部控制制度變成了一個寫在紙上、掛上墻上、有名無實的擺設。或是雖已執行，但有些領導層凌駕于內控制度之上，沒有形成閉合的內控體系。

（三）獎懲不到位，內控制度不健全

企業內部控制未能有效執行，很大程度上因為內部控制制度本身制定得不完善，缺乏問責機制。例如，在預算管理環節，突破預算開支，沒有配套處罰措施，相關責任人不用擔心應承擔的責任，認為預算管理就是一堆報表。因為缺乏獎懲措施，很多人堂而皇之地不遵守。

三、中儲糧內部控制制度建設的思考

中國儲備糧管理總公司（簡稱中儲糧總公司）是經國務院批準2000年成立的，注冊資本為166.8億元。具體負責中央儲備糧（含中央儲備油）的收購、存儲、調運、銷售及進出口業務等，組織架構為“兩級法人、三級架構”，在全國31個省、區、市設立了24個分公司和幾百個直屬庫。中儲糧作為國家政策性糧油收儲管理的國有重要骨干企業，承擔著維護國家糧食安全的重要職責。

（一）內部控制建設現狀

2005年，總公司成立專門的內部控制工作領導小組。2007年5月，正式成立內控委員會。2007年制訂了《內控指引》，并在直屬庫、分公司、子公司全面推廣，初步搭建起涵蓋各單位的內控體系。2012年至今，中儲糧內控體系建設與實施邁入持續改進階段，結合業務發展變化和外部環境變化，突出新增業務和薄弱環節控制，對內控制度進行動態調整修訂，編制并出臺了《直屬庫內控指引（2012年版）和《直屬庫內控管理手冊》模板。

（二）內部控制存在問題

雖然中儲糧已經建立了一套細致的內部控制管理體系，但最近幾年也出現了個別經濟案件，特別是河南分公司周口直屬庫喬建軍案件，暴露出其內控體系仍存在漏洞。

河南分公司周口直屬庫原主任、黨委書記喬建軍蓄意利用2011年夏季貿易糧收購和儲備糧輪換的管理漏洞，假借委托民營企業收購貿易糧，指示轉移和套取資金，給企業造成了上億元的損失。而分析該案件，筆者認為中儲糧內控失效的主要原因：一是內部控制制度依托中介機構制訂，不適應企業實際，出現了經營活動和內控制度“兩張皮”的問題，導致內控措施流于形式，沒有發揮出功效。二是頂層控制制度缺失。直屬庫主任的權利配置和結構不科學，決策權、執行權、監督權之間沒有形成相互制約；權利過分集中在主要領導干部手中，凌駕于組織之上。喬建軍作為直屬庫的一把手，權利集中，企業民主決策失效。

（三）中儲糧優化內控建設的思考

筆者認為中儲糧健全內控體系，需通過合理設置職責權限，以風險管理為導向，以規范流程為基礎，以信息化建設管理為手段，以關鍵環節為控制重點，加強人、財、物三位一體的管理，建立違規必究的處罰機制，增強防范風險能力，提高企業管理水平。

1.優化控制環境，完善內部控制體系

一是完善法人治理結構。黨的十八屆三中全會明確提出，“堅持用制度管權管事管人，讓人民監督權利，讓權利在陽光下運行，是把權利關進制度籠子的根本之策”。根據國務院國資委的部署，中儲糧總公司已建立董事會制度。在今后，應進一步建立健全規范的議事規則，明確董事會、監事會和管理層的職責，強化集體決策，實現所有權、經營權、監督權的有效制衡。對于直屬庫和尚未建立董事會的子公司，應進一步明確庫主任（總經理）辦公會、領導班子的職責權限，強化民主決策，增加牽制和監督，從源頭上避免權力濫用。切實將內控實質融入崗位責任體系中，所有的控制流程要落實責任單位，責任單位要把每一個控制點落實到具體崗位，形成企業內部全員、全過程、全方位參與的內控環境。

二是培育企業內控文化。在企業管理中有一句箴言：“沒有制度的文化是口號，沒有文化的制度是鐐銬”。只有通過文化認同才能使制度真正落到實處，沒有文化認同，制度只會成為企業發展的桎梏。內控文化是企業文化的重要組成部分。在中儲糧內控文化培育上，應著力通過加強員工學習培訓，加大制度執行力和增強團隊意識等舉措，逐步在員工內部形成“內控優先”的內部控制價值觀，樹立“紅線”意識，營造出從嚴執行制度的觀念，增強員工自律和遵章守紀意識。同時明確管理層、監督層、業務層等工作崗位職責，建立和諧融洽、溝通順暢的交流環境，增強員工風險意識，上下同心，共同構建有中儲糧特色的團隊精神，充分發揮內控文化的凝聚功能。同時，通過建立并落實督察巡視制度，把風險隱患化解在苗頭階段，降低風險業務的發生率，提高內控的效果。

三是加大內控宣傳力度。通過公司內網、書面文件、專家培訓、內部審計、內控評價、座談交流、規章規定等多種形式，廣泛宣傳和普及內控先進理念和做法，強化員工內控觀念，加強職業道德、內控意識的培養，規范員工行為，提高內控操作能力，變“要我控”為“我要控”，有效增強員工風險防范意識。

2.實行重大責任追究，構建內部控制考核機制

為了促使企業內部控制工作真正落到實處，收到實效，應當建立嚴格的內部控制的檢查考核與評價機制。它是內部控制鏈條中一個重要組成部分，其主要內容應包括：一是建立主要負責人承諾制，明確企業主要負責人對內部控制有效執行負總責，帶頭執行內部控制。二是對單位內部控制制度的建立和執行情況的檢查和考核，在此基礎上，對內部控制中存在的缺陷和問題提出改進建議。三是要形成對重大責任追究制度。將內部控制評價和審計結果與履職評估或績效考核相結合，逐級落實內部控制組織領導責任。對執行內部控制成效顯著的單位、機構和人員給予表彰，對違反內部控制的人員提出批評和處理意見。

3.突出重點環節，把握著力點

一是重點加強干部管理。第一，必須嚴格選人用人標準。堅持德才兼備、以德為先，把好各級干部選拔任用關，尤其是在“一把手”選配上要看政治上強不強、思想上純不純，堅決摒棄單純的“能人”觀點。第二，實行干部輪崗交流和黨組書記、總經理分設制度，推進扁平化管理，通過建立中心庫、實行板塊區域一體化運作等方式，減少直屬庫法人數量，壓縮管理層級，縮短管理鏈條，強化監管。第三，加強對“一把手”的審計監督。“一把手”工作規范，就會要求下級在經營管理工作中，嚴格按照總公司、分公司的要求規范操作，同時，“一把手”在工作中以身作則、率先垂范，也會對下級形成示范帶動作用，下級的自律意識就會提高，整個員工隊伍的自我約束力和免疫力就會增強。

二是重點加強資金管理。資金是企業的“血液”，也是內部控制的核心內容。中儲糧下一階段的資金內控工作，應以總會計師委派制、資金集中管理和全面預算管理為核心。第一，在總會計師制度建設上，主要突出垂直管理，側重將分公司、直屬庫總會計師選拔、考評和薪酬等納入上級管理機構，從而增強各級總會計師的獨立性，為其創造履職環境。第二，在資金集中管理上，通過搭建資金ERP系統，實現對基層企業資金的“日歸集、零余額、收支兩條線、在線監控”，落實資金前置審批和適度限制企業自由裁量權，從而實現資金管理“看得見、管得住、用的好”的目標。第三，在全面預算管理上，發揮資金配置作用出發，引導企業科學合理編制經營預算，進而安排對應的資金預算，同時強化資金預算執行的剛性，落實資金支出前置審批，嚴格對照預算進度監控企業運營，并對偏離情況分析預警，從而提高資金的預算效果，有效控制資金風險。

三是重點加強存貨的管理。中儲糧作為商貿倉儲行業，其管理難點在于存貨。由于糧食特別是儲備糧數量大、分散各地，尤其是執行國家最低價收購的惠農，面對千萬戶農民和用糧企業，存貨管理尤為重要。從中儲糧存貨內控而言，其核心要點主要在收購、保管和出庫的環節。從收購環節來說，應重點加強國家政策的嚴格執行，不碰政策紅線，關鍵是把好數量和質量的驗收，限制異地委托收購。從儲存環節，就是要保管好糧食，杜絕儲糧安全事故，通過科技儲糧和綠色儲糧，努力延緩糧食品質的下降，并在智能化糧庫平臺上，實現糧食管理的信息化、網絡化和視頻化。在出庫環節，要把好出庫關，遵章守紀、重視合同觀念，保證糧食及時出庫并做好賒銷限額審批管理，從而在源頭上降低經濟糾紛的發生。

四、總結

總之，搞好風險防控，不僅要面對內部的風險管理，還要面臨著外部的經營風險。不只是靜態的風險管理，還是動態的風險管理。在今后的經營活動過程中，中儲糧如何切實有效地做好風險防控工作，筆者認為應做到“六個堅持”：一是堅持思想先行，不斷增強風險防控意識。二是堅持制度建設，不斷完善風險防控的保障體系。三是堅持動態分析，不斷增強潛在風險的識別能力。四是堅持群防群控，不斷提高風險防控的執行能力。五是堅持果斷處置，不斷提高風險事項的化解能力。六是堅持做大做強，不斷增強抵御風險的企業實力。

參考文獻：

《高級會計師實務科目》.上海國家會計學院.

（作者單位：中國儲備糧管理總公司財務部）