新一輪國企改革中高管薪酬改革的路徑選擇——基于政府行為的視角

文/王春娃

一、引言

目前，新一輪國企改革正在如火如荼的進行，高管薪酬制度作為國有企業(yè)激勵機制的重要組成部分，對于提高國有企業(yè)的經(jīng)營績效、刺激國民經(jīng)濟的持續(xù)健康發(fā)展起著至關重要的作用，可以說高管薪酬制度改革也是國企改革的關鍵所在，然而當下國企高管薪酬問題卻層出不窮：巨額在職消費、權錢交易、高管薪酬與企業(yè)業(yè)績脫鉤、高管薪酬不透明、監(jiān)管機制欠規(guī)范。以上種種，糾其原因就在于國有企業(yè)高管薪酬制度不健全，相關的監(jiān)督與披露機制不完備。當務之急是政府通過調(diào)整自身行為、進行宏觀調(diào)控，推進國企改革，對國企高管薪酬制度進行根本性變革。

二、機理分析

隨著市場經(jīng)濟的發(fā)展，國企改革進入深化階段，為協(xié)調(diào)各利益主體之間的利益關系，提高國企經(jīng)濟效益，需要政府引導國企進行混合所有制改革。然而，由于政府的虛位，使其不能直接干預企業(yè)而是借助于政府行為行使國家公共權影響企業(yè)運營，政府行為則主要通過法律法規(guī)和官員行為影響國企改革。一方面政府可以通過制定法律法規(guī)推進國企進行混合所有制改革，為其提供法律依據(jù)；另一方面官員行為則通過對既定法律法規(guī)的執(zhí)行力度以及對已知違法行為的懲戒力度對混改施加影響。

混合所有制改革使得國有企業(yè)投資人的構成發(fā)生變化，從而改變國有企業(yè)的資本結(jié)構，而資本結(jié)構的改變會直接影響國有企業(yè)的公司治理。激勵和約束機制是公司治理的兩大核心手段，而高管薪酬制度及其監(jiān)督和披露制度是激勵和約束機制的重要內(nèi)容。國企市場化程度的擴大需要更加市場化的選聘人才，因此政府要制定對職業(yè)經(jīng)理人更具吸引力的高管薪酬制度；其次國有企業(yè)的進一步分化，要求政府對不同類型國企的高管薪酬進行分類管理。與此同時，政府要建立立體化監(jiān)督機制，制定系統(tǒng)的披露制度，以加大對國企高管薪酬的約束力度。理論框架如圖1所示。露方面沒有健全有效的法律法規(guī)加以規(guī)范，并且政府官員對于相關制度的執(zhí)行力度太弱，又缺少嚴格的懲罰措施，使得國企高管有可乘之機，獲取超額利潤，進行權錢交易。

圖1

(一)國企高管薪酬制度單一

在我國，大部分國有企業(yè)的高管薪酬由工資、獎金補貼以及福利構成，絕大部分是固定薪酬，浮動薪酬僅僅占了一隅之地。2015年《中央管理企業(yè)負責人薪酬制度改革方案》正式實施，方案對72家央企負責人的薪酬制度做出了新的規(guī)定，包括薪酬結(jié)構調(diào)整，薪酬水平限制以及“陽光賬本”等具體改革措施。其中薪酬結(jié)構包括基本年薪、績效年薪、任期激勵收入三部分，提高了浮動薪酬的比率，使高管薪酬與企業(yè)業(yè)績相掛鉤，薪酬水平能夠較好的反映高管的努力程度。并且長期激勵收入的比重大大提高，能夠有效避免高管的短期行為，有利于國企的持續(xù)健康

三、國企高管薪酬的現(xiàn)狀與問題

在國企改革的進程中，我國通過不斷地總結(jié)經(jīng)驗教訓，在國企高管薪酬的管理方面已經(jīng)取得了較大的突破，有效提高了國有企業(yè)的經(jīng)營績效，刺激了國企經(jīng)濟的發(fā)展。然而也存在許多不足之處：薪酬制度單一、信息披露欠規(guī)范、監(jiān)督機制效率低下。其根本原因在于政府立法行為不到位，對高管薪酬制度、監(jiān)管機制和薪酬披發(fā)展。

但是政府尚未針對不同類型國企的高管薪酬制度進行分類設計，也沒有出臺相關的法律條文對高管薪酬制度的執(zhí)行加以規(guī)范。國企目標并非單一的利潤最大化，公益程度不同導致國企目標存在差異，俗話說術業(yè)有專攻，為了發(fā)揮不同國企的優(yōu)勢，提高國企的效益，政府就要通過政府行為引導國企進行混合所有制改革，不同類型的國企理應實施不同的激勵機制；此外，不同國企高管的選拔來源不同，有的高管由政府選拔而來，而有的高管來自市場，顯然目前的高管薪酬制度不能滿足混改的需要，“一刀切”的高管薪酬制度不能對各類國企高管形成有效激勵，易造成工資分配不公，違背風險與收益相配比的原則。而法律規(guī)范的缺失減少了對高管的約束，增加了高管違反制度規(guī)定的機會。

(二)缺乏規(guī)范的信息披露制度

國企高管薪酬如同“霧里看花，水中望月”，為增加國企高管薪酬的透明度，方便社會各層人士行使對國企高管薪酬的監(jiān)督權，政府規(guī)定上市公司必須及時公布董事、高管的薪酬、持股、任職的最新情況。①央企高管薪酬制度改革方案也提出建立“陽光賬本”來增加信息透明度。

但是，我國尚未形成系統(tǒng)的高管薪酬披露法規(guī)，相關制度規(guī)定的披露內(nèi)容也不夠全面，薪酬結(jié)構、獎金福利以及隱性福利等方面缺乏詳細的公布和披露，同時高管薪酬的制定過程也處于密不透風的狀態(tài)。薪酬披露制度作為國企高管薪酬約束機制的一個重要環(huán)節(jié)，其存在的缺陷影響了社會各層監(jiān)督權的行使，使得政府無法對國企高管薪酬形成有效的規(guī)范，為腐敗行為的滋生創(chuàng)造了機會。

(三)缺乏有效的監(jiān)督機制

我國企業(yè)的監(jiān)督機制由內(nèi)部監(jiān)督和外部監(jiān)督組成，內(nèi)部監(jiān)督主要依靠股東大會、董事會等治理結(jié)構對經(jīng)營者進行監(jiān)督；而外部監(jiān)督則主要依靠市場、社會、政府等監(jiān)督主體行使監(jiān)督權，此外媒體也能夠起到一定的監(jiān)督作用。從形式上看我國已經(jīng)形成了全方位、多層次、立體的監(jiān)督機制，然而此中問題卻頗多。

目前我國并沒有通過政府行為對各監(jiān)督主體的責任進行規(guī)范，因此監(jiān)督機制存在很大漏洞。從內(nèi)部監(jiān)督來看，一方面，由于國企剩余控制權與剩余索取權相分離，作為國企所有者代理人的各級政府缺乏足夠的利益驅(qū)動和法律責任對經(jīng)營者進行有效監(jiān)督；另一方面董事會、監(jiān)事會、經(jīng)理層的治理結(jié)構也沒有發(fā)揮其應有的作用，董事的薪酬在很大程度上由經(jīng)營者決定，削弱了董事會對經(jīng)營者的監(jiān)督力度。②從外部監(jiān)督來看，由于我國資本市場還沒有進入完全有效階段，股價無法真實反映企業(yè)價值的大小，使得市場的監(jiān)督作用大打折扣。同時，國企高管薪酬的低透明度削弱了大眾輿論對國企高管薪酬的有效監(jiān)督。由于以上監(jiān)督機制失效，媒體監(jiān)督也無的放矢。

四、新一輪國企改革中高管薪酬改革的路徑選擇

混合所有制改革中，國有企業(yè)將在所有權和控制權、資本結(jié)構、治理結(jié)構以及企業(yè)目標追求等方面形成明確的劃分，政府當務之急是制定明確的法律法規(guī)，指明哪些企業(yè)需要國家完全控股，哪些企業(yè)需要政府參與調(diào)控，而哪些企業(yè)則需要政府放手市場。公益類國企是關乎國計民生的企業(yè)(基礎設施建設、國防設施、公共衛(wèi)生保健、義務教育)應當由國家控制，政府完全干預；功能性企業(yè)(自來水、水利、輸電、燃氣)應由政府參與調(diào)控，同時也要充分發(fā)揮市場的積極作用；對于競爭性企業(yè)(制造業(yè)、服務業(yè)、商業(yè))，政府則應當放手市場。③下一步，政府便要針對不同類型的國企對高管薪酬進行分類管理，通過法律條文規(guī)范國企高管薪酬，并嚴格執(zhí)行既定法律條文，加大懲戒力度，杜絕違法行為。

(一)國企高管薪酬制度路徑設計

1.公益性企業(yè)的高管薪酬制度設計

高中生，因為文理分科，往往在高二時就會進行分班。在這個時候，我們通常會通過其他班主任了解高一時學生擔任班干部的情況，然后初步確定班干部人選。

公益性企業(yè)應以政策目標為主，政府應當為其高管制定強制性的高管薪酬制度，加大執(zhí)法力度，嚴懲違法行為，同時也要加強行政管理，其高層管理人員應由政府選拔而來。由于行政高管具有雙重身份，且側(cè)重于行政職務，政府對其激勵機制應當完全干預，將精神激勵與物質(zhì)激勵相結(jié)合，并且以精神激勵為主，精神需求是人類最高層次的追求，行政高管所享有的官員身份、社會地位給其帶來的滿足感要遠高于物質(zhì)給其帶來的滿足感，行政高管既然享受了“高官”的身份就必須放棄高額的薪酬水平。

美國、法國、英國、日本的國有企業(yè)高管薪酬制度均采用公務員薪酬制度，從薪酬水平來講，美國高管薪酬水平是普通職工的4-10倍，法國高管薪酬水平是同級公務員水平的2-3倍，日本高管薪酬控制在普通職工的3倍范圍內(nèi)(孟德芳，2011)。黃群慧(2008)的研究中認為公益類國企高管薪酬的整體水平設定為同級公務員水平的2-3倍比較合適。綜上所述，將公益性企業(yè)高管的薪酬水平設為同期同級公務員薪酬水平的兩倍。公益性國企的薪酬結(jié)構由基薪、績效獎金、養(yǎng)老計劃金組成。(1)基薪應該與同期同級公務員的基薪保持一致。(2)績效獎金與高管的政策目標完成情況、年度績效考核情況以及任期經(jīng)營業(yè)績考核情況相掛鉤，一部分績效獎金按年發(fā)放，另一部分則延期發(fā)放，以增強對高管的激勵效果，促使高管著眼于企業(yè)的可持續(xù)發(fā)展；如果高管經(jīng)營期間績效考核情況較差則不予發(fā)放。(3)黃群慧(2008)的研究中，將養(yǎng)老計劃金定位同級公務員的10倍，本文將一部分養(yǎng)老計劃金納入績效考核結(jié)果，設定一項“或有養(yǎng)老計劃金”，如果高管能夠達到設定的非市場條件如盈利計劃或者特定政策目標，則高管可以拿到該部分養(yǎng)老計劃金，否則高管將與之失之交臂。

2.競爭性企業(yè)的高管薪酬制度設計

對競爭性企業(yè)而言，政府應當充當“守夜人”的角色，作用僅限于為其制定游戲規(guī)則，并以法律手段嚴懲惡性競爭等違法行為。企業(yè)擁有完整的自主經(jīng)營權，高管由市場競聘而來，政府應該退居二線，充分發(fā)揮市場的資源配置作用，對競爭性國企的激勵應以物質(zhì)激勵為重點。由于人具有惰性，有好逸惡勞，不努力工作的傾向，僅僅給予激勵不足以促使其努力工作，還必須對其進行約束。競爭性企業(yè)的高管薪酬制度應采用將激勵與約束相結(jié)合的市場模式。

在市場模式下，薪酬結(jié)構應包含四部分：基薪、績效獎金、福利計劃、長期激勵計劃。(1)基薪和績效獎金用來肯定高管本期或上期的工作成果,屬于短期激勵，參考美國高管薪酬制度，基本工資占總體薪酬水平的13%左右。(2)福利計劃主要包括醫(yī)療計劃，養(yǎng)老金計劃，退休金等。競爭性企業(yè)高管的總體薪酬水平將高于公益性企業(yè)。(3)將長期激勵設定為總體薪酬水平的30%(朱秋平，2013)，激勵方式主要采用經(jīng)營者持股(宋晶、孟德芳，2012)，并且在經(jīng)營者持股中加入風險薪酬，規(guī)定以固定的低價將公司股票出售給高管，購買股票的金額從企業(yè)高管基本工資中扣除，而這部分流通股所獲得的收益需在達到既定年限和完成既定業(yè)績目標后方可取得。在經(jīng)營者持股中增加風險因素，危及其基本工資，而基本工資是生存的根基，高管勢必會努力工作以防止其流失。

3.功能性企業(yè)的高管薪酬制度設計

功能性企業(yè)，摻雜著公益性，享受著優(yōu)越的壟斷資源，卻也有競爭因素的存在，企業(yè)內(nèi)部既有代表政府的行政高管又有市場競聘而來的職業(yè)經(jīng)理人。因此政府既要制定相應的法律法規(guī)對高管薪酬制度加以規(guī)范，又需要充分發(fā)揮市場的作用，對于行政高管薪酬，政府行為應當完全干預，行政高管的薪酬結(jié)構由基薪、績效獎金、養(yǎng)老計劃金、中長期激勵組成。其基薪應低于公益性企業(yè)高管的基薪而績效獎金、養(yǎng)老計劃金應與公益性國企一致。但由于功能性企業(yè)具有一定的競爭性，因此理應具有市場企業(yè)的一部分特征。所以在公益性企業(yè)的基礎上增加一部分中長期激勵，但總體薪酬水平應與公益性企業(yè)相同。“體制外”高管薪酬就要放手市場，采用與競爭性企業(yè)相同的市場模式。所以國家參協(xié)企業(yè)高管薪酬制度應該實行“雙軌制”。

(二)國企高管薪酬監(jiān)督機制設計

1.公益性國企高管薪酬監(jiān)督機制設計

2.競爭性國企高管薪酬監(jiān)督機制設計

對于競爭性企業(yè)，政府應該充當“守夜人”的角色，充分發(fā)揮市場的積極性，政府干預程度應降到最低。因此競爭企業(yè)主要依靠公司內(nèi)部、以及市場和大眾輿論監(jiān)督。具體而言，競爭性企業(yè)要改善公司治理結(jié)構，增強董事會的獨立性，增加獨立董事的比重(葛兆強，2010)。要重視內(nèi)部審計部門，增強其獨立性，并賦予其一定的權利和義務對高管薪酬進行監(jiān)督，同時也要充分利用外部審計機構進行監(jiān)督，此外規(guī)定對違法行為舉報者給予一定的物質(zhì)獎勵以增強社會輿論監(jiān)督。而政府則應當制定好監(jiān)督法律框架，對違法行為嚴懲不怠。

3.功能性國企高管薪酬監(jiān)督機制設計

相對于競爭性企業(yè)而言，功能性企業(yè)股權相對分散，投資主體多元化，企業(yè)內(nèi)部既具有行政任命的“體制內(nèi)”高管，又具有從市場競聘而來的職業(yè)經(jīng)理人，因此需要建立國資委，稽查機構，公司內(nèi)部董事會、監(jiān)事會、股東和經(jīng)理相互制衡，內(nèi)外部審計相互配合的立體的監(jiān)管機制。加強社會輿論的監(jiān)督，而社會輿論監(jiān)督的重要前提是實現(xiàn)高管薪酬信息透明。

(三)國企高管薪酬披露制度設計

1.上市國企高管薪酬披露制度設計

上市公司高管薪酬信息應當強制性披露，政府應當完善披露法規(guī)，制定薪酬信息披露制度，明確披露條目。形式上應充分利用圖表方式披露高管薪酬信息(劉丹丹，2011)；內(nèi)容上既要披露高管薪酬制定的依據(jù)、標準，對各高管的績效考核情況，政策目標完成情況，又要披露高管薪酬結(jié)構，水平等詳細信息，增加薪酬信息的可理解性，使得社會各階層能夠有效理解，參與監(jiān)督；途徑上應建起薪酬信息披露平臺：一個公開、透明、安全的公共網(wǎng)站，規(guī)定所有上市國企將其高管薪酬信息在此網(wǎng)站發(fā)布。政府則作為善后主體，對所披露的薪酬暴露出的違法行為給予嚴厲懲罰，以儆效尤。

2.非上市國企高管薪酬披露制度設計

對于非上市公司而言，政府應將“強制性披露”與“自愿性披露”相結(jié)合，形式上，應充分利用圖表方式披露相關信息；內(nèi)容上，薪酬結(jié)構、薪酬水平、績效考核情況屬于強制性披露內(nèi)容，其他薪酬信息則由各單位自愿性披露；方式上，規(guī)定非上市公司在各自的官方網(wǎng)站進行高管薪酬信息披露，接受社會各階層的監(jiān)督。

五、結(jié)論

為提高國企的經(jīng)營績效，發(fā)揮國企的帶頭作用，配合國企的混合所有制改革，政府就要通過政府行為對國企高管薪酬進行分類管理，一方面需要制定與各類國企相適應的激勵機制，制定好薪酬制度，并將其上升到法律層面，加強制度的執(zhí)行力度，制定明確的懲罰條款，堅決維護法律的實施。另一方面就要完善高管薪酬的披露制度和監(jiān)督機制，它們是約束機制的兩個重要環(huán)節(jié)，只有通過法律條文明確各方責任，嚴懲違法行為，才能對國企高管形成有效約束。而只有通過政府行為的實施，明確政府與市場的關系，才能在新常態(tài)下促進我國特色社會主義市場經(jīng)濟的持續(xù)健康發(fā)展。

注釋：

①鄭學婷.國有企業(yè)高管薪酬管理制度研究[D].中南民族大學，2013(01)：36.

②李玲.國有企業(yè)內(nèi)部控制現(xiàn)狀及對策研究[J].財經(jīng)縱橫，2014(06)：201.

③楊紅英，童露.論混合所有制改革下國有企業(yè)公司治理[J].宏觀經(jīng)濟研究，2015(01)：47.

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