中國保障性住房的發展軌跡及特征分析

曲長祥 肖 榕

（東北農業大學，黑龍江 哈爾濱 150030）

一、引言

保障性住房是指由國家頒布相關政策及法律法規，由政府進行統一規劃、統籌為中低收入、住房困難家庭提供的，在標準、價格或租金等方面有一定限制條件的住房[1]。目前我國保障房主要由廉租住房、經濟適用住房、公共租賃房、定向安置房、兩限商品房等類別構成。保障房與商品房不同，市場價格并不是唯一決定獲得資格的條件，而是根據被保障對象的具體情況而定。改革開放30多年來，城鎮居民總體居住條件取得很大改善。但隨著我國工業化、城鎮化的快速推進，住房相關的各種矛盾和問題日益凸顯。解決住房問題需要住房研究理論的不斷深化、住房政策與制度設計的持續改進、住房保障路徑與模式的不斷開拓創新[2]。有關保障性住房建設發展的文獻，側重于研究特定地區不同種類的保障房建設及選址問題，全國范圍角度的保障性住房相關研究則偏重于政策分析及解決辦法的提出[3-7]。鑒于此，本文系統論述我國保障性住房的發展階段，輔以投資與建設數據的分析，探討各階段的發展特征及存在問題，并提出建議與對策，為完善保障性住房體系提供參考。

二、我國保障性住房的發展軌跡

建國以來，保障性住房體系大體經歷兩大發展階段。一是新中國成立后至城鎮居民住房體制改革之前，傳統計劃經濟體制下的住房發展階段，即1978年以前“實物分配”階段。此階段的住房制度是福利分房形式，在城鎮居民中以較高的保障范圍、較低水平的保障條件為特點。二是從1978年實行改革開放以來，市場經濟體制條件下的保障性住房發展，特別是住房制度改革以來住房市場化和社會化階段。在此階段，提出并逐步發展我國社會化住房保障制度，初步形成保障性住房及其制度體系[8]。

（一）傳統計劃經濟體制下保障性住房發展

新中國成立后，我國在經濟社會諸多領域學習和仿照前蘇聯模式。城鎮實行政府和單位供給福利化的住房政策，將住房建設納入統一的國民經濟計劃和基建計劃，由政府統一撥款，統一規劃、建造，公共住房無償分配，采取低租金政策；農村實行農民在政府分配的宅基地上自建房屋的方式。這兩種福利型保障性住房制度，在國家經濟實力不是很強、人民收入水平很低的情況下，解決了廣大城鄉居民的住房問題。這是極具中國特色的住房保障形式，符合當時中國計劃經濟體制特點，可謂“全民保障”制度。但這一模式也存在弊端，由于這種保障模式否定住房的商品屬性，加之“高積累、低消費”及“先生產、后生活”思想的影響，房地產業發展和住房保障體系建設嚴重滯后，資金問題尤為突出。據統計，新中國成立至改革開放前的30年里，全國合計建設住房14.49億平方米，用于住房建設的總投資549.79億元，人均住房投資不足300元，年人均住房投資不足10元。到1978年，城市人均居住面積甚至從1949年的4.5平方米下降至3.6平方米[9]。

（二）社會主義市場經濟體制下保障性住房發展

我國保障性住房的發展很大程度上取決于相關政策的推出與實施，因此本文對于保障性住房的分析，基于有重要影響的保障房相關法規的制定與實施時間。我國市場經濟體制下，保障性住房發展根據重要文件的發布時間，大致分為六個階段：保障房探索（1978—1994年），保障房建設正式提出（1994—1998年）、保障房體系初步確立（1998—2003年）、保障房深化改革（2003—2007年）、保障房制度體系全面構建（2007—2010年），保障房建設跨越式發展（2010—2012年）。即由“探索”到“提出”再到“確立”，而后“深化改革”“全面構建”，進而到“跨越式發展”，這是一個循序漸進的發展過程[10]。

階段一：保障房探索階段（1978—1994年）

1978年9月，鄧小平提出解決住房問題能不能路子寬些[9]。1980年鄧小平在講話中進一步指出：“關于住宅問題，要考慮城市建筑住宅、分配房屋的一系列政策。城鎮居民個人可以購買房屋，也可以自己蓋；可以一次付款，也可以分期付款；要聯系房價調整房租，逐步提高房租，鼓勵公私合營或民建公助，也可以私人自己想辦法。”[11]這次講話啟動了以公房出售為試點的住房制度改革，確定了其后我國房改的重點工作內容。90年代初期，國家選擇河南南陽等地區進行公建私助建房試點，確定西安等城市進行新建住房按成本價向職工出售試點，但這些均未從根本上打破住房實物分配體制，住房供給短缺問題突出，保障房建設依然處于探索階段。

階段二：保障房建設正式提出階段（1994—1998年）

隨著社會主義市場經濟體制的確立，保障性住房制度改革得以進一步明確。1994國務院發布的《關于深化城鎮住房制度改革的決定》，標志著我國保障房建設正式提出，確定經濟適用住房為最基本的保障性住房形式，但是住房成本要由國家、集體、個人三者合理負擔；將住房從實物福利分配的方式，逐漸改變為以住房貨幣補貼的貨幣化分配方式；建立層級式保障性住房體系，解決城市中低收入群體的住房問題。

階段三：保障房體系初步確立階段（1998—2003年）

1998年7月發布的《國務院關于進一步深化城鎮住房制度改革加快住房建設的通知》明確了住房實物分配方式的終止，以及建立以住房分配貨幣化為保障性住房主要供給方式的新方向。這一政策的提出也標志著我國房地產市場化改革序幕的正式拉開，住房分配的貨幣化成為未來房地產市場供應的主要方式，初步確立保障性住房的主要方式為經濟適用住房，并與商品房構成多層次的住房供應體系。這一改革充分調動市場中對于商品投資或建設相關群體的積極性，對房地產市場迅速有序發展創造條件。同時，加大市場對商品房需求的供應量，城鎮居民人均住房面積大幅增加，但是住房保障制度建設跟進不夠，政府的住房保障職能未充分發揮。

階段四：保障房深化改革階段（2003—2007年）

2003年，國務院頒布《關于促進房地產市場持續健康發展的通知》，提出逐步調整住房市場供應結構，逐步實現以普通商品房取代經濟適用住房作為市場供應的主體，大多數家庭購買普通商品房，低收入家庭承租保障性住房。在這一政策的鼓勵下，商品房建設快速發展，而保障性住房面臨經濟和土地資源來源不足的雙重壓力，建設相對滯后。商品房市場忽然開放帶來的巨大經濟效益，吸引大部分市場中的投資與建設主體資源，導致保障性住房面臨土地資源與投資資金的雙重匱乏，保障性住房的建設和供應嚴重不足，國家規劃的雙重住房供應體系未得到有序發展。然而，這一階段房地產市場的蓬勃發展，使得住房市場交易逐步從混亂過渡到有序。綜上，雖然保障性住房比例嚴重不足，但是房地產交易市場的逐步完善，為今后全面構建住房保障體系奠定基礎。

階段五：保障房制度體系全面構建階段（2007—2010年）

2007年國務院頒布《關于解決城市低收入家庭住房困難的若干意見》，明確逐步過渡到以廉租房的投資建設為主體，增強租賃型保障性住房在解決中低收入群體住房困難中的比重。并通過設定保障性住房以及小戶型商品房在總體居住用地中的面積比例，達到調節保障性住房建設比例的目標。該政策標志房地產政策重點回歸保障房。2009年國務院又制定了保障性住房發展規劃，保障房建設進入實質性發展階段。

2007年，國務院頒布《關于解決城市低收入家庭住房困難的若干意見》，明確將保障性住房納入政府公共服務職責范圍，自2008年起，中央政府加大保障性安居工程建設力度，全國各級財政也加大保障房投入力度。據統計，2007—2011年，全國各級財政累計用于保障性住房的支出達6 419.78億元，其中，中央財政專項補助資金從2007年72億元增加到2011年1 713億元，年均增長120.9%。中央財政累計下達專項補助資金3 297.29億元，占全部支出的51.4%，2012年更達歷史最高3 800多億元①文中統計數據來源于：國家統計局1997—2010年公布的《中國統計年鑒》。。2008年，計劃建設的廉租房等保障性住房共63萬套，較2007年顯著增加，完工量超過100萬套。2009年計劃建設各類保障性住房共387萬套。2010年是保障性住房建設面積與幅度創紀錄的一年，計劃新開工保障性住房超過580萬套，與2009年相比增加了50%。各承建保障性住房的地方政府需與中央簽訂責任書，以保證規定的任務按期按量完成，而在年底實際開工的保障性住房則超過590萬套，較預期超額1.7%完成。

階段六：保障房建設跨越式發展階段（2010—2012年）

2010年國務院發布《關于堅決遏制部分城市房價過快上漲的通知》，明確指出保障性住房的建設力度要逐步加大。城鎮住宅建設中，用于小戶型的普通商品房以及棚戶區拆遷改造的住宅用地面積，不得低于該地區住房建設用地供應量總面積的70%，并應優先保障性安居工程的建設。同年6月，《關于加快發展公共租賃住房的指導意見》發布，首次提出“公共租賃房”概念。“十二五”規劃綱要提出，未來五年要建設城鎮保障性安居工程3 600萬套，使保障性住房覆蓋率達到20%，明確了逐步使公租房成為保障性住房的主體，保障性住房的所有權性質被弱化的趨勢逐漸顯現。

這一階段的主要特點是，廉租房建設取得較大進展，申請條件降低。用于廉租房的資金投入在2008年之后大幅增加，2011年更是突破900億，占2011年國家用于保障性住房投入的54%。廉租住房實物配租套數大幅增加，2011年達到608萬套，相比2008年增加近6倍，全國城鎮人口享受廉租住房比例也增幅較大，2011年突破5%。

至此，我國的保障性住房建設初步建立起包括經濟適用住房、廉租住房、公共租賃住房、限價商品房，各類棚戶區改造以及農村危房改造、游牧民定居工程等7大類的保障性住房體系[12]。我國針對城鎮中低收入居民的保障住房體系日趨完善，保障房建設進入跨越式發展階段。

三、經濟適用住房建設特征的數據分析

國家把房地產確立為拉動經濟增長的支柱性產業后，經濟適用住房建設則呈現緩慢增長的趨勢，表現在四個方面。

（一）資金投入規模不斷加大，占住宅投資比重明顯下降

全國經濟適用房開發投資額占商品住宅比重在1999年達到最高值16.6%，開發投資額增長率達61.4%。伴隨房地產業成為經濟增長的主要驅動力，普通商品房因其較高的投資收益，成為房地產投資、建設、開發各相關主體選擇的主要供應方式，經濟適用住房投資占房地產投資比例大幅下降。自2007年以來，雖然經濟適用住房的投資額整體呈逐漸上漲趨勢，但與同期商品房投資總額相比明顯不足。經濟適用房開發投資額占商品住宅比重持續下降，2010年達到3.1%，為歷年最低（見圖1）。

圖1 1997—2010年經濟適用住房投資額

（二）經濟適用住房銷售面積占普通住宅的比重逐年下降

從我國確立以經濟適用房為主要形式的保障性住房制度以來，銷售面積總量逐年增加。2002年經適房銷售面積超過4 000萬平方米（見圖2），占普通住宅的銷售面積比例達到歷年最高。從總體看，經濟適用住房的建設多年來一直維持較低水平，2004年之后，除2007年因特殊原因有所減少以外，商品房總體銷售面積呈逐年大幅度增長趨勢，到2010年超過9 000萬平方米，而經濟適用住房占商品房銷售面積的比例則從2000年開始逐年下滑，降幅極大，2010年占比甚至低于3%。

圖2 1997—2010年經濟適用住房銷售面積

（三）經濟適用住房項目施工面積低于投資增長速度

由圖3可知，經濟適用住房的新開工以及竣工面積增長較慢，與此同時，對經濟適用住房的相關投資數額卻不斷增加，說明這段時間建設經濟適用住房的成本不斷提高。全國經濟適用房的竣工套數在2000—2005年間呈小幅下降趨勢，從2005年開始逐漸增長。新開工面積在2001年達到最高值，而后持續走低，直到2005年達到歷史最低點，2005年之后略有升高，但基本穩定。從新開工面積的占比看，經濟適用房占商品住宅的比重在2000年達到最高（21.77%），2001—2005年持續下降，2005年僅為6.37%，2006—2009年基本保持在6%左右，2010年達到歷史最低點，跌破4%。

四、我國保障性住房發展中存在的問題

《國務院關于解決城市低收入家庭住房困難的若干意見》發布以來，各地在廉租住房和經濟適用房等保障性住房及政策體系建設方面取得長足進步，但是還存在一些問題，主要表現在以下方面。

圖3 1997—2010年經濟適用住房新開工面積

（一）保障性住房資金嚴重短缺

目前，保障性住房的資金來源主要是地方政府土地收益，受房地產市場影響較大，長期來講很難為保障性住房的建設提供穩定、可持續的資金來源。如上所述，近幾年全國各級財政加大保障房建設資金的投入力度[13]，國務院也下發文件《國務院關于解決城市低收入家庭住房困難的若干意見》，明確要求各地最少應按上年土地出讓金凈收益的10%，以及公積金增值收益計提住房保障資金，并進行專戶管理。但從全國情況來看，投入在保障性住房的資金并沒有得到有效保證。如，2007年廈門的土地出讓收益300億，2008年50億，2009年第一季度只有300萬，造成住房保障資金嚴重短缺。

（二）保障房建設缺乏法律保障

保障性住房體系的建設是一個復雜的系統工程，需要土地管理、融資、行政等相關法律和政策進行約束和規范。目前，我國保障性住房建設缺乏系統的法律體系支撐。自保障性住房制度實施以來，國家主要通過頒布相關辦法、意見和通知等形式，逐漸規范保障性住房建設，使得地方政府缺乏保障性住房政策制定的參與度，導致相關政策在一些地區執行不力。在解決不同保障性住房問題上，缺乏一套專門針對保障房建設及發展的法規體系。雖然中央政府多次強調保障房建設，但是由于各地保障性住房體系工作機制、工作體制運轉模式各異，大部分地方政府住房保障的機構為臨時、非政府管理部門，尤其是基層實施部門存在機構不健全，人員、經費不足等問題，因而地方政府對政策的貫徹落實力度有限，且成效不大。

（三）保障房建設、管理及運行機制不健全

目前，我國保障性住房建設模式仍在逐步探索和完善發展過程中，缺乏合理的制度設計。相關部門對于保障房運營、管理機制尚未形成有效系統，保障性住房的資金以及土地來源得不到保障，商業運營的開發主體缺少保障房建設的積極性，保障房的政策內容設計不夠系統完善。2011年，國務院要求對每年建設的商品房數量進行調控，加大各類保障性住房建設面積，但缺乏相應建設、管理及運營機制，各地政府盡管已將保障性住房建設作為工作重點，但實施過程中沒有公開報道建設過程，易導致保障性住房的建設、管理及分配等環節相互脫離。用地規劃、土地供應、項目計劃的制定落實、督促監管的責任不夠明確，不能科學規范地進行管理，致使住房保障資源的效益最大化無法實現。

五、建議與對策

逐步完善針對城市低收入群體的保障性住房體系，全面改善被保障對象的居住條件與水平，實現并滿足社會不同群體層級式住房需求，最終達到全體城鎮居民“住有所居”的目標，需要政府、社會和公民的共同努力。

（一）確保住房保障資金的籌集足額到位

我國保障性住房資金籌集渠道比較單一，主要來源于地方政府的財政撥款，房產商的資金投入作為輔助。但面對相當一部分城鎮中低收入家庭住房困難這一嚴峻現實，應多渠道籌集廉租房房源，完善租賃補貼制度。例如，應建立穩定的保障性住房融資模式，適度增加地方政府對保障性住房的資金投入，逐步擴大社會相關主體的作用，使其參與到投資、開發、建設、維護等保障性住房運營過程中。（1）擴大廉租房投資資金來源，完善租賃補貼制度。應明確立法，規定廉租住房的住房保障資金來源渠道，無論從住房公積金增值部分還是從地方政府的土地出讓收益中支付，其具體比例以及用途均應予以規范，以保證廉租住房資金的可持續供應。并對這些賬戶進行單獨管理，實行專款專用。加大中央財政資金支持力度，繼續扶持保障性安居工程貸款，增加住房公積金增值收益、土地出讓收入，用于保障性安居工程。（2）多渠道籌措建設資金。一是加大中央財政資金支持力度，二是繼續扶持保障性安居工程貸款，三是增加住房公積金增值收益、土地出讓收入，用于保障性安居工程。

（二）不斷完善保障性住房相關法律法規

從資金投入、土地供應政策、機構和人員配備等方面，以法律制度保障住房，有利于保障性住房的良性發展。住房保障體系法規的建設是一個復雜過程，其中涉及土地管理、財政預算、信用監督、規劃制定、房產管理等職能部門，健全的保障性住房法律體系應明晰各職能部門在總體規劃與建設實施中的職責，從而加強這一法律體系的執行力。

保障性住房建設比較成功的國家或地區，均有完善的法律法規作為保障。如，英國的《住房法》，美國的《住房和城市發展法》，新加坡的《新加坡建屋與發展法》《建屋局法》等[14]。保障性住房法律體系的建立，可為完善我國層級式保障性住房體系提供基本保障，同時確保各責任部門履行職責，使得保障性住房按計劃順利建設，最終保障城市中低收入群體的居住權。

（三）優化保障性住房建設、管理及運行機制

2012年11月，黨的十八大報告明確提出，“建立市場配置和政府保障相結合的住房制度”。目前我國保障性住房政策體系仍需不斷完善，應逐步簡化當前過于繁雜的保障性住房種類，實施統一、集中管理，降低保障性住房管理的行政成本，逐步實現以公共租賃住房為主要形式，被保障對象根據劃定的最低標準流入與流出的社會保障性住房制度。擴大保障性住房的建設途徑，鼓勵社會主體及資金參與保障性建設，通過賦予用地申請優先，以及企業相關稅收的減免，保證企業在保障性住房建設中的應得利益，從而增加企業參與建設積極性。對保障性住房的建設實行責任制，通過訂立年度完工計劃并在年底驗收，檢查保障性住房建設任務的落實情況；建立多渠道住房保障監管機制。

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