安徽實施棉花價格補貼政策的探討與建議

葉世明+潘哲+楊博

2014年元月，中共中央、國務院印發了《關于全面深化農村改革加快推進農業現代化的若干意見》，其中在完善糧食等重要農產品價格形成機制中，提出了“繼續堅持市場定價原則，探索推進農產品價格形成機制與政府補貼脫鉤的改革，逐步建立農產品目標價格制度，在市場價格過高時補貼低收入消費者，在市場價格低于目標價格時按差價補貼生產者，切實保證農民收益”的指導性意見。2014年4月10日，經國務院批準，國家發改委啟動了新疆棉花目標價格改革試點，發布棉花目標價格為每噸19800元。11月4日，內地棉花補貼政策確定，即內地補貼范圍為山東、湖北、湖南、河北、江蘇、安徽、河南、江西和甘肅9省，2014年度補貼標準為2000元/噸，以后年度的補貼標準以新疆補貼額的60%為依據，上限不超過2000元/噸。安徽省纖維檢驗局針對國家棉花臨時收儲政策調整、目標價格改革試點、產業結構調整的新形勢，就國家政策調整對安徽省棉花產業的影響以及如何落實國家對棉花生產者給予補貼的課題，組成課題組，先后到安慶望江、蕪湖無為、宣城水陽等地與棉花加工企業、棉農進行座談，深入基層，了解情況， 取得了第一手資料。對調研情況進行了分析，對如何實施棉花價格補貼，調整棉花產業結構，提高安徽省棉花質量，形成了相關意見和建議。

棉花行業基本情況

1.棉花種植面積下降，總體產量下滑。安徽省目前棉花種植主要分布在沿江及丘陵地區，屬于我國棉花種植區中的長江流域中游沿江亞區和長江流域中游丘陵亞區，土壤性質及光照等氣候條件適宜種植棉花，總體來講沿江棉區的單產比丘陵地區的要高。2014年風調雨順，預計沿江棉區每畝單產可以達到籽棉250公斤左右，丘陵棉區每畝單產籽棉200公斤左右。沿江地區的棉花由于生育期短，成熟度好，容易染色（與其他棉區棉花相比，染色成本少400元/噸），而丘陵地區的棉花成熟早、光照充足，棉花色澤好，馬克隆值適中，易于紡織，因而安徽棉花深受江浙、福建紡織企業的喜愛，銷售價格也比其他棉區的價格稍高。

由于國家宏觀調整棉花種植區域，在2014年4月初國家就出臺了對新疆棉區的直補政策，但是內地棉區的補貼政策一直不明朗，農民植棉積極性不高，從而造成安徽省棉花種植面積大幅下滑。據安徽省統計局數據，2014年全省種植面積322萬畝，比上年427萬畝降低25%，棉花產量預計22萬噸（2014年實產25.1萬噸）。從安徽省纖維檢驗局實地調研的情況看，安徽省棉花種植面積下滑幅度更大。如安慶市望江縣2014年實際種植面積15萬～16萬畝，比上年種植面積減少將近一半;蕪湖無為縣上年種植面積在40萬畝，2014年種植面積23萬畝左右;宣城地區棉花種植面積減少三分之二以上，由于種植面積大幅下降，雖然安徽省2014年風調雨順，棉花每畝單產籽棉可以達到250公斤左右，但全省棉花總產量大幅下降已成定局。

2.棉花種植成本偏高，棉農增產不增收。安徽省植棉成本2014年每畝物化成本在1700元左右，其中包括種子、農藥、化肥等農資需投入800元左右，人工費用900元左右（12個工時，每個工時按照80元計算）。按照平均單產籽棉250公斤左右，每公斤籽棉的生產成本為1700元÷250公斤=6.8元，每公斤籽棉的最低成本價在6.8元以上，而目前全省棉花收購價格在每公斤6.0～6.4元之間，可以講2014年棉農對棉價的期盼已成了泡影。

目前望江、無為等棉花主產地，外出務工人員較多，土地流轉率基本上能達到70%以上。望江縣華陽鎮龍湖社區的一位棉農，2014年種了70畝棉花，土地全部是從別人手中轉租過來的，每畝物化成本1700元加上地租200元，每畝生產成本達到1900元，按照2014年預計棉花平均單產為200公斤籽棉，一年下來一家的辛勞不僅付之東流而且全年總共虧損在5萬元以上。

3.棉花內在品質有所回升，但是收購加工質量狀況走勢堪憂。2014年安徽省風調雨順，由于生長期雨水充沛，成熟期日照充裕，棉花質量明顯好于上年。從合肥實驗室目前檢驗情況統計，棉花長度28毫米以上占89%以上，而上年同期僅為10%，棉花長度普遍比上年長1～2毫米;棉花31和41顏色級占50%以上，12和22顏色級占30%左右，而上年31和41顏色級僅占3%，12和22顏色級占90%，棉花顏色級基本上比上年好一個等級;馬克隆值A級和B2級占到80%，上年同期僅為20%，馬克隆值級也基本上比上年提高了一個等級。

由于受棉價、加工成本等諸多因素影響，新體制加工企業等待觀望心理較重。10月中下旬，安徽省新體制棉花加工企業才陸續開始收購、加工。據目前掌握的情況，全省有30余家400型企業陸續開工收購、10家企業開始加工，籽棉開始集中上市。近幾年由于受收儲政策影響，一直沒有開工的小包型企業也開始收購加工，出現了老體制小包型棉企甚至是“兩小一土”棉花加工企業反彈收購棉花現象，目前這類在望江縣、無為縣有6～7家，其他棉花主產區也存在相似的情況。小包型企業由于規模小，需要資金少，不重視異性纖維等質量問題，混等混級收購，有加工成本小的優勢，從而形成與新體制企業爭搶籽棉資源的形勢，對新體制企業的收購造成沖擊，導致新體制企業降低收購標準，影響棉花后期加工質量，一定程度上沖擊和削弱了棉花質檢體制改革成果。目前棉花混等混級收購、異性纖維超標的現象有所抬頭，由于內地棉花補貼政策遲遲未見出臺，棉花質量后期走勢堪憂。

意見和建議

針對國家調整棉花產業政策，綜合調研情況，安徽省纖維檢驗局形成以下意見和建議。

1.關于安徽省棉花直補方式的建議。安徽省棉花直補政策與新疆的補貼方式應區別對待，采用棉花產量作為核定定額補貼的依據，棉花公證檢驗重量數據作為核定棉花產量的主要基礎數據，棉農憑有資質的收購單位開具的發票到財政部門結算補貼。

（1）安徽農村實際情況決定必須按照棉花產量作為核定定額補貼依據。棉花定額補貼政策是為了維護主產區棉農的利益，棉花數量的真實性是確保政策效果的關鍵內容。內地種棉不同于新疆，由于種植分散，政府部門很難核實棉花實際種植面積，按照面積補貼，會造成拋荒與種棉一樣可以拿到補貼;同時由于外出務工人員多，土地流轉較多，棉花種植者所種土地大部分從別人手中承租過來的，如果按新疆的模式實行“一卡通”直補，那就全部補給了轉租人，真正的承租種棉者得不到補貼，國家這項惠農措施失去了政策的有效性;另外由于種植分散，無法統計實際面積，最后會造成“干部說了算”，干部親戚朋友補貼多，老實群眾補貼少，導致惠民工程不惠民，容易滋生基層干部權力腐敗，因此只有按照棉花產量作為核定定額補貼，按交售量補貼，種棉者才能真正得到實惠。

綜上所述，采用棉花產量作為定額補貼的基礎數據，一是有利于防止種植面積虛報，確保棉花定額補貼資金的安全;二是有利于棉花種植結構調整，鼓勵棉農種植優質高產棉花，防止出現只拿補貼不種棉花或不加強田間管理等現象，提高棉花目標價格補貼資金的使用效益;三是有利于發揮定額補貼作用，確保棉花定額補貼真正能補到棉花種植者手中，而不僅僅是成為土地承包權人的福利，起到保護棉農利益的作用;四是有利于政策在農村行之有效地執行，保障國家在農村人口大批外出務工的同時，避免農村大量拋荒。同時也推進國家土地流轉政策，提高土地集約化利用水平，保障糧油棉等重要農作物的安全。

（2）棉花質檢體制改革的深入推進，為棉花公證檢驗重量數據作為核定棉花產量的主要基礎數據的依據提供了堅實的基礎。目前新疆采用棉花種植面積與籽棉交售數量相結合的棉花直補方案，已經采用棉花公證檢驗重量數據作為核定棉花產量的主要基礎數據的依據。一是棉花公證檢驗數量真實可信，公證檢驗數量與棉包實物一一對應，是實際發生量，而且近三年內地加工企業幾乎全部參與公證檢驗，代表性強;二是棉花公證檢驗系統成熟，通過棉花質檢體制改革十余年不斷完善，先進、高速，時效性強，行政成本低;三是棉花公證檢驗數據全面、科學，有利于紡織企業用棉質量穩定和通過公檢數據配棉，促進紡織行業發展;四是棉花公證檢驗具有法律效力，是國家法定官方檢驗，與國際先進標準體系和檢驗方法體系接軌;五是棉花公證檢驗重量數據已作為統計新疆棉花產量的重要基礎數據，纖檢系統相應在配套制度、人員組織、工作方案、軟硬件設施方面都做了大量準備工作，內地可以借鑒應用;六是參與棉花公證檢驗的企業都是參加棉花質檢體制改革的企業，如果不對補貼數量計算企業予以限制，可能引發老體制和無資質企業爭搶棉花資源，出現摻雜摻假等嚴重質量違法行為，擾亂籽棉流通市場秩序。

（3）棉花公證檢驗重量數據的確認，一種方式是可以采取目前新疆的模式，棉花加工企業將加工的皮棉全部存入棉花專業監管倉庫，由專業纖維檢驗機構在庫進行重量檢驗、逐包抽取品質檢驗樣品（以下簡稱取樣）并進行品質檢驗樣品的儀器化公證檢驗（以下簡稱后續儀器化公證檢驗）;另外也可以采取由企業申報，專業纖維檢驗機構到企業倉庫，按批由專業纖維檢驗機構進行重量檢驗、取樣并進行后續儀器化公證檢驗的模式進行。

（4）實施按棉花產量補貼必須加強監管。由于棉農財政部門結算補貼的依據是有資質的收購單位開具的發票，國家必須嚴格監督收購單位，強化收購、加工環節的監督檢查。棉花收購期間，由發展改革、財政部門牽頭，組織相關部門，對經資格認定的棉花加工企業收購時使用籽棉交售票據情況、收購量、公檢量等情況進行核對，防止棉花加工企業弄虛作假。

（5）棉農憑有資質的收購單位開具的發票到財政部門結算補貼，補貼應體現優質多補原則。棉花種植者向有資質的棉花加工企業交售籽棉（承包土地的棉花種植者應提供土地流轉租賃合同），棉花加工企業應出具籽棉收購結算票據（磅單），票據一式三聯，即種植者、加工企業、稅務部門各持一聯。票據應注有交售時間、姓名、身份證號、聯系電話、土地位置、棉花加工企業名稱、籽棉重量、等級、回潮率、含雜率、衣分等主要信息。到棉花年度結束時，棉花加工企業將植棉者實際交售籽棉相關數據匯總后報當地財稅部門進行核實公示。棉花種植者持籽棉收購結算票據，到當地財政部門按照實際皮棉重量領取補貼。

同時應根據棉花質量制定價格補貼差價表，按照交售棉花質量差異，實行補貼價格浮動，質量好的棉花比質量差的棉花補貼價格高，體現優質優價原則，從而提高種棉者質量意識，促進我國棉花質量的有效提升。

對目前棉花產業政策的建議：

（1）棉花產業政策的制定，應著眼于國家物資安全戰略高度考慮。新實施的價格補貼向新疆傾斜的棉花產業政策，將大幅降低內地棉花產量，從戰略、長遠角度考慮不足。新疆位置偏遠，棉花出疆運輸、安全都是問題，內地棉花應保持一定的產量，以備重大災難或特殊情況下，相互補充，防止國際棉價飛漲，保障我國棉花供應安全。

（2）棉花補貼應面向全國，新疆與內地享受同樣產業政策，棉花補貼與棉花價格脫鉤，讓市場配置資源。這也是落實中央2014年一號文件，鼓勵農村土地流轉規模種植業的發展，提高棉花質量，進而提高棉農收益的具體措施。

（3）2015年的政策導向要全面及時具體，可操作性強，從而推動棉花行業的健康發展。

（4）棉花體制改革進一步深入推進，切實落實“放、管、治”工作方針。棉花新體制企業的加工資質審批進一步簡化、下放，加快新體制棉花加工企業產權轉移和資源整合，纖檢機構結合新的產業政策，創新監管模式，加強質量監管，把好棉花質量關。

（5）加強對棉花大型企業尤其是倉儲企業的支持力度，發揮專業倉儲在棉花流通中的金融、信息、調節、存儲的作用，促進安徽省棉花及紡織業的發展。

（作者單位：安徽省纖維檢驗局）