寧波市海域使用權價格管理體系建設研究*

馮友建，張鶴

(浙江大學地球科學系 杭州 310027)

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寧波市海域使用權價格管理體系建設研究*

馮友建，張鶴

(浙江大學地球科學系 杭州 310027)

隨著海域有償使用制度改革的逐步推進，寧波市海域市場已初步形成，建立海域使用權價格管理體系對于寧波市海域市場的規范發展有著重要的現實作用。文章通過分析寧波市海域使用權價格管理中存在的問題，結合寧波市海域使用使用權價格管理工作現狀，提出了海域使用權價格管理體系的建設框架。

海域使用權；價格體系；價格管理體系

1 研究背景

海洋是潛力巨大的資源寶庫，也是支撐未來發展的戰略空間。隨著我國工業化進程的持續推進和經濟社會的飛速發展，陸地資源過度消耗、沿海大城市人口過快增長等問題的日益嚴重，國家將發展眼光投向于海洋，海洋經濟將成為我國經濟新的增長點。“十二五”規劃明確提出，要將海洋經濟放在國民經濟發展的重要位置，海洋經濟正式升級成為國家發展戰略。

寧波市位于浙江省東北部的東海之濱，地處120°55′E—122°16′E， 28°51′N—30°33′N之間，浙東交通樞紐之一，位于我國長江發展軸和沿海發展軸“T”字形交匯處和長三角城市群核心區，海域位于長江黃金水道入海口，緊鄰亞太國際主航道要沖，是長三角地區與海峽西岸經濟區的聯結紐帶。寧波市海洋資源豐富，總體上開發密度較大，經濟效益較高，海域利用以港口碼頭用海和圍填海為主。海域有償使用制度改革的逐步推進使寧波市海域市場初步形成，處于起步階段的海域使用權價格管理雖然已取得顯著成績，但是仍存在很多問題。就當前形勢來看，海域使用權的流轉已成為發展趨勢，且必將伴隨價格行為的發生，因此加強海域使用權價格的研究、指導和管理，可以帶動寧波市海域市場向合理化、科學化方向發展，這是規范海域使用權價格管理的需要，也是促進寧波市海洋產業健康發展的需要。

2 內涵界定

因海域使用權交易方式和條件的不同及海域管理的需要，海域使用權價格表現為多種形式，多種海域使用權價格形式構成了海域使用權價格體系。海域使用權價格體系主要包括政策性價格、評估價格和交易價格等價格形式。政策性價格是指出于政府宏觀管理海域市場的需要，采用一定的技術方法，按照管理目的的不同所確定的海域使用權價格形式，政策性價格對海域市場的發展起指導和控制作用[1]。寧波市海域使用權政策性價格主要包括海域使用金、海域使用權基準價格、海域出讓指導價。海域使用金就是海域使用權出讓金，分為全國海域使用金征收標準和浙江省海域使用金征收標準；基準價格是指浙江省海域使用權基準價格，是浙江省海域使用權出讓的最低限價；出讓指導價為2013年寧波市海洋與漁業局組織測算，是指在現狀利用條件下、設定的基準條件下，某一時段、某一區域、某一類型海域平均價格，結果的表現形式為區片價，由于港口碼頭用海和工業與城鎮建設用海在寧波市海域使用類型中的突出地位，出讓指導價測算主要分為這兩種用海類型。評估價格是指經過專業評估機構依據一定的評估方法所評估出的價格，評估價格不一定是最終的市場交易價格，但在最終成交價格的形成中起著一定的參考作用。交易價格是指在海域市場上，交易雙方就所要交易的海域所達到的共同認可的價格。正常市場條件下的交易價格能夠真實地體現海域所有權價格的客觀、合理水平，是制定政策性價格、確定評估價格的基礎和依據。

海域使用權價格管理體系是指國家各級海洋行政主管部門對海域使用權價格進行管理的基本原則、方法，價格管理機構的設置、職責權限的劃分及價格管理手段和監督檢查等制度組合而成的整體。目前寧波市海域使用權價格管理手段主要包括海域使用權招拍掛制度、海域使用權價格評估制度等。

3 海域價格管理中存在的問題

3.1 海域使用權價格內涵不一致

海域使用權價格內涵不一致，主要表現在國家海洋局和浙江省海洋局在定義海域使用權基準價格的內涵時有很大差別：按照國家海洋局印發的《海域評估技術指引》中的規定，海域使用權基準價格是指某一基準日上一定年期海域使用權的區域平均價格；但《關于公布浙江省海域使用權基準價格的通知》中明確規定“各地應根據公布的海域使用權出讓基準價格開展海域使用招標拍賣掛牌出讓工作，出讓底價不得低于省規定的海域使用權出讓基準價格浙江省海域使用權價格”，可見浙江省海域使用權基準價格不是區域平均價格，而是最低限價，是為了防止和限制地方政府低價出讓海域使用權所確定的海域使用權出讓價格最低標準。此外，海域使用權出讓價格在寧波市各地區也有不同的內涵，出讓價格的海域利用條件界定不一，有些縣(市、區)為未經開發利用的凈海價格，還有些為圍填海之后的土地價格。

3.2 海域使用金的現勢性不強

國家海域使用金征收標準于2007年公布， 2009年浙江省結合本省實際情況，調整國家海域使用金，制定本省海域使用金的征收標準，二者自公布后沒有再進行過調整更新，這顯然無法滿足人們對全面、準確地掌握快速發展的海域市場行情的要求，從而使得海域使用金的現勢性不強，指導作用不大。另外，海域使用金沒有充分體現區域差異，國家海域使用金和浙江省海域使用金對應的海域單元是以各縣(市、區)為單位，沒有在此基礎上進行進一步細分，導致同一縣(市、區)地理位置海域的區位差別沒有體現，而且海域等別在寧波市只劃分為3個等別，級別劃分太少，很難滿足實際應用的需要。

3.3 海域市場交易行為不規范

目前寧波市一級市場的海域使用權出讓是海域使用權交易市場的主體，但在海域使用權出讓行為中出讓人不統一，有些海域使用權由海洋行政主管部門直接出讓，有些海域經圍海、填海形成土地后，由土地行政主管部門負責出讓。在招標、拍賣、掛牌方式出讓海域使用權的出讓行為中，還存在著信息公開程度不夠、操作程序不規范等現象，使得被稱為“陽光下的交易”的招拍掛出讓行為沒有真正體現公開、公平、公正的原則，阻礙了海域市場的健康發展。此外，對海域使用權流轉二級市場的流轉方式、參與海域使用權流轉市場的主體條件、轉讓程序等沒有具體規定，導致二級市場價格秩序混亂、存在隱形交易，嚴重擾亂了市場價格秩序。

3.4 海域使用權價格評估機制不完善

海域使用權價格評估機制的不完善，主要表現在估價資質審核力度不夠、估價制度不健全和估價方法單一等方面。部分從事海域使用權價格評估人員沒有估價資格，海洋和土地雖然具有相同的屬性，評估方法相似，但海洋又具有其特有性質，僅掌握土地價格評估方法的評估師往往難以準確測算出海域使用權價格；另外，估價活動沒有實行估價報告審核制度和備案制度，這些都使得評估報告的質量無法得到保障。此外，資源價值評估應采用兩種以上方法進行，以保證評估結果的科學性和合理性，但寧波市目前基本只應用成本法進行評估，而測算出的成本價與市場價值相比往往比較保守，難以體現真正的市場價值，造成國有資源性資產的流失。

4 海域使用權價格管理體系的建設構架

針對目前寧波市海域使用權價格管理工作中存在的問題，構建了寧波市海域使用權價格管理體系的建設框架(圖1)。主要應包括健全海域使用權價格體系、推進海域動態監視監測工作、加強海域使用權交易流轉的監督、規范海域使用權價格評估行為4個技術要素。

圖1 寧波市海域使用權價格管理體系建設框架

4.1 構建海域使用權價格體系

構建寧波市海域使用權價格管理體系，首先應構建以海域使用權基準價格和海域使用權出讓指導價為核心的價格體系。

海域使用權基準價格和海域使用權出讓市場指導價之間緊密聯系，共同點主要表現在：二者的內涵界定都包括基準期日、用海類型、海域使用權出讓年限等基準條件，且都不是海域交易市場的最終成交價格，但對市場交易價格都起著調控作用。但二者又有一定的差異：浙江省海域使用權基準價格是海域使用權出讓最低限價，而寧波市海域使用權出讓指導價是區域平均價格，同區域同類型的出讓指導價遠高于基準價格，更加接近市場水平；此外，基準價格以沿海縣(市、區)為評價單元，主要考慮宏觀區域因素，起到宏觀調控海域使用權價格和海域市場的作用，而出讓指導價還對價格的微觀區位因素進行了綜合考慮，將評價單元區域進行細化，能更清楚顯示海域使用權價格水平空間區域差異，起到微觀指導海域使用權價格評估的作用[2]，有利于海域使用權出讓精細化管理，區片價的表現形式也更利于實際操作和應用；與基準價格相比，寧波市還建立了海域使用權出讓指導價修正體系，即出讓指導價、待估海域價格及其影響因素之間的相關關系，編制出出讓指導價在不同因素條件下修正為待估海域價格的修正體系。

在實際工作中，涉及港口碼頭用海及工業和城鎮建設用海的海域使用權價格測算，應采用出讓指導價及修正體系，結合海域實際狀況，按照對應的修正系數快速、高效、及時地評估出待估海域價格。對于除了以上兩種類型的其他海域，可應用浙江省海域使用權基準價格進行測算，由于基準價格是海域使用權出讓最低限價，且目前沒有建立基準價格修正體系，因此應在基準價格的基礎上，加上海域開發前期整理費用、專題費用以及正常的利息、利潤和一定的海域增值權益價格來確定海域使用權價格。

4.2 建設海域使用權價格信息動態監測系統

海域動態監視監測是《中華人民共和國海域使用管理法》確立的一項重要制度，也是提升海域管理信息化、規范化和科學化水平的重要手段。寧波市應建立一套以海域使用權出讓指導價為主要內容的動態監測系統，以滿足寧波市海域出讓市場信息化管理的需要。

應用基準價格、出讓市場指導價評估測算的海域使用權價格為某一時點下的價格，不能反映海域使用權未來的價格水平，因此在海域使用權價格的準確性和公開性方面都存在較多問題。海域使用權價格信息動態監測系統的建設使評估出的海域使用權價格不僅能為當前海域市場做出指導，也為將來海域市場交易和政府決策提供準確的信息，能夠時時、準確獲取價格變化信息，實現對海域使用權價格水平的定期修正和不斷更新。該系統可以參考寧波市土地出讓市場指導價信息系統進行搭建，使用ESRI 的ArcGIS Server Flex API，基于Java 開發平臺和Oracle數據庫，設計實現寧波市海域使用權出讓指導價WebGIS，以加強對海域使用權價格信息的獲取、分析以及宏觀調控能力，并著力解決了海域使用權價格信息的公開和整合問題。

根據業務現狀及應用需求，寧波市還應設計海域使用狀況監測系統，利用衛星遙感及航空遙感資料，結合海域使用權屬數據，對港口碼頭用海、工業和城鎮建設用海等其他各類用海現狀、變化趨勢、用海需求及存在的問題進行分析和評價，這是及時掌握轄區內海域使用權價格變化趨勢的有效途徑，也是提高海域使用權價格管理能力建設的重要舉措[3]。

4.3 完善海域使用權市場流轉機制

寧波市海域市場分為一級市場和二級市場。其中，一級市場的流轉方式包括協議出讓、招標、拍賣、掛牌交易方式；二級市場流轉包括轉讓、出租、抵押等交易方式。

寧波市可以借鑒土地資源市場化配置經驗，建立涉海部門相互協調配合機制，并明確各部門在海域資源市場化配置工作中的目標任務和職責分工，加快推進海域資源招拍掛工作，使招標、拍賣、掛牌交易方式成為一級市場流轉的主要方式。其中，海洋行政主管部門要嚴格規范海域使用權出讓行為，以招標、拍賣、掛牌方式，出讓海域使用權的項目用海，按照規定編制海域使用權出讓方案及招標拍賣掛牌出讓文件，海域使用權招標拍賣掛牌工作小組要全程監督出讓過程，公開交易信息和交易程序，為海域使用權的交易創造良好的市場環境。

此外，還要加強對二級市場的監督管理。海域作為我國“藍色國土”，對其交易的限制應相對更多，如海域使用權流轉后不能改變用海用途，必須符合海洋功能區劃，使用權人對海域的持有量應該有一個最高限制，防止形成壟斷[4]，查處不合規定的交易行為，確保海域市場的正常運作和健康發展。

4.4 健全海域使用權價格評估制度

海域使用權的流轉需要對海域使用權價格進行評估，而目前對于評估的相關規范和標準尚不完善，對此建議寧波市加強海域使用權價格評估制度建設的研究，對海域價格評估機構以及評估人員的條件和要求做出規定，明確海域評估行業的入門條件；并建立一整套的海域評估技術標準，包括評估方法、評估程序等相關內容。

所有海域使用權交易，都必須進行價格評估，從事海域使用權價格評估工作的機構要具備海洋環境評價資質和海域使用論證資質，估價人員須取得國家海洋局頒發的海域使用權估價資格證書，凡無評估資格的機構和人員均不得從事海域使用權價格評估業務，其評估結論亦無法律效力。評估報告由海洋行政主管部門進行質量評判性審核，評估機構還應將海域使用權價格評估報告上報給海洋行政主管部門進行備案。估價報告的審核制度和備案制度是完善報告內容、提高報告質量的有效途徑[5]。

在評估方法上，應采用兩種以上方法，保證評估結果的合理性。寧波市海域使用權出讓指導價測算和海域使用權出讓指導價修正體系建立工作完成后，除了目前主要應用的成本法，運用出讓指導價進行修正測算也應成為未來寧波市海域使用權價格評估的主要方法。除此之外，要盡快建立基準價格系數修正體系，使海域使用權基準價格修正法得到完善并應用。隨著交易案例的增多，還應嘗試收益法、市場比較法等多種方法進行評估，使海域使用權價格評估體系更加健全。

5 結束語

目前我國海域使用權價格管理處于探索階段，尚未形成一套完整、系統的海域使用權價格管理體系理論。為了保證海域資源的有效利用，保護國家的資源性資產，必須加強海域使用權價格管理體系的建立。本研究通過分析目前寧波市海域使用權價格管理中存在的問題，結合寧波市海域使用權價格管理工作的現狀，給出了寧波市海域使用權價格管理體系的建設框架。海域使用權價格管理體系的建設工作，應從構建海域使用權價格體系、建設海域使用權價格信息動態監測系統、完善海域使用權市場流轉機制和健全海域使用權價格評估制度這4方面進行開展。但在實際的管理工作中，需要海洋行政管理部門對海域使用權價格管理體系有深刻的認識，使該研究能夠指導實踐，在實踐中更好地發揮作用。

[1] 喬慶超.我國地價體系與地價管理模式研究[D].天津：天津師范大學，2008.

[2] 張欽.土地出讓市場指導價確定與實證研究：以寧波市本級為例[D].杭州：浙江大學，2014：15-16.

[3] 李佼，龔岳松，鄭曉陽.淺談上海市海域動態監視監測管理系統設計[J].海洋開發與管理，2014，31(1):14-18.

[4] 張惠榮，高忠義.論海域使用權屬管理制度[J].政法論壇，2010，28(1):154-161.

[5] 國土資源部.土地估價管理辦法[Z].2011-10.

寧波市海域海島價格評估研究(7-2).

F127；P74

A

1005-9857(2015)08-0052-04