土地流轉問題之我見

楊麗娜

(鞍山市土地經營管理處，遼寧 鞍山 114001)

目前，我國農業經濟結構正處于不斷調整的過程中，土地流轉問題作為我國新型農村建設以及“三農”問題中的關鍵環節，其質量的好壞直接影響著我國新農村的建設以及其農村經濟的整體轉型。但是我國農村土地流轉的過程中依然存在一些不利的因素，這些嚴重制約著農村經濟的進一步發展。因此，及時采取有效的措施來對土地流轉過程中出現的問題進行解決勢在必行。本文從農村土地流轉的含義、發展、形式、特點以及其存在的問題入手，就如何提高我國農村土地流轉效率提出了一些策略。

1、農村土地流轉的科學涵義

農村土地是指農民所有的，依據國家法律規定的耕地、林地、草地以及其他農業用途的土地。農村土地流轉包括農村土地使用權和土地所有權的流轉與變動。但是這種流轉不是一般的承接關系，而僅僅局限于國家集體對于農村集體的用地進行征收。也就是說，這種流轉形式是一種不可逆的單向流轉形式。土地流轉的根本是農村土地承包經營權實現了市場化，即農村土地依然歸農村集體所有，但是其將土地的使用權自愿租賃給有關的經營個體，從而有利于有效地優化和配置農村土地資源。

2、農村土地流轉的發展

農村家庭承包責任制建立于20世紀80年代，自其實行以來，我國對于農村土地的流轉情況進行了大量細致地分析、考察與研究。大量的數據表明，我國農村土地的使用權流轉效率在20世紀90年代中期之前都比較低。但是自20世紀90年代末期以來，由于我國的國民經濟得到了快速的恢復和發展，促使大量的農村勞動力向城市轉移，這也促使農村土地流轉的效率得到有效的提高。此外，農村土地流轉還具有另一個特征，即其在經濟發達地區的流轉比率要顯著地高于不發達地區的土地流轉比率。但是現階段我國農村土地流轉的規模依舊呈現出繼續擴張的趨勢。因此，自農民收入不高，農村經濟發展滯后的背景下，農村土地流轉問題也越發的凸顯其重要地位。

3、農村土地流轉的形式與特點

3.1 農村土地流轉的形式

目前，我國農村土地流轉主要包括五種流轉形式，即轉包、轉讓、互換、反租倒包和股份合作等五種形式，下面就這幾種形式的具體內容進行詳細的闡述。

(1)轉包形式。轉包是指持有土地所有權的農村用戶在取得發包方的同意后將未超出承包期限的土地的一部分或全部轉讓給第三方，由第三方來對土地進行使用，即第三方擁有最終的土地使用權 (承包權)，這樣農村用戶可以從中取得一定的經濟收益，但是承包方和發包方依舊按照其以前商定的合同條款來行使權力和履行任務。

(2)轉讓形式。轉讓形式的土地流轉形式主要是指持有土地承包經營權的農戶或個體將尚未到期的土地承包經營權以一定的條件轉移給其他的承包用戶或個體。

(3)互換形式。互換是指互換雙方為了解決農業生產過程中的不便而在平等交換承包經營權的基礎上相互交換屬于自己管理和使用的部分土地或全部土地的形式。

(4)反租倒包形式。該土地流轉形式主要是指農村集體組織根據農村用戶的意愿和有償性的原則將農戶所承包的土地“反租”回來，然后再將這些土地承包給單位或者個體進行經營的一種形式。

(5)土地股份合作形式。該種形式的土地流轉是指以土地承包人口或土地經營權證為依據，將農村用戶自身所持有的土地經營權量化為股權，然后農戶可以憑借自己所持有的土地使用權來進行入股，形成土地股份合作社，所構建的股份合作社則可以對入股用戶的土地進行對外租賃或招標承包，而農民也可以從中獲取一定份額的分紅。

3.2 農村土地流轉的特點

理論上來講，我國農村土地流轉主要包括以下幾個特點:(1)農村土地流轉的參與主體復雜多樣，包括鄉鎮組織、農村經濟合作組織，小型的農戶承包組織以及農民個人等;(2)土地流轉方式具有多樣化的特點，現階段我國土地農村流轉方式主要包括轉包、互換、轉讓、股份合作和反租倒包等五種形式;(3)土地流轉周期的不定性，有的期限可以達到10年或以上，但是也可以1～2年的短租;(4)土地流轉的規模在持續不斷地擴大，同時土地流轉速率也在不斷地提高;(5)土地流轉的有效區域在快速地增加，其總體的擴張趨勢為:從沿海區域向大陸內部地區逐漸地擴展，但是各個土地擴張區域之間的流轉差異性還是具有較大差異的。

4、農村土地流轉存在的問題

4.1 農地產權模糊，農民地權不完整

根據家庭聯產承包責任制的制約因素，我國將農村地產權主要劃分為三種形式，即:經營權、承包權和所有權。我國在各種有關土地的法律中均明確規定了我國農村農戶所占用的各類土地均歸我國農村集體所共同占有。農村用戶所持有的經營權和承包權實際上是不完整的權利。因此，農村土地流轉的真正主體實際上應該是集體，而不應該是農村用戶個體或小型組織，但是由于集體這個概念的界定不夠清晰，這就致使在實際的分權過程中產生產權問題的沖突。

4.2 土地流轉機制不健全

目前，我國與土地流轉機制有關的市場機制、社會保障制度以及價格機制等機制的配套聯動機制還很不完善，很不健全，同時我國現階段的土地流轉也極其地欠缺完善的價格調控機制和體系，加之我國也沒有經驗可以參考和借鑒，某些地方由于欠缺信息交流的中介，其土地市場活躍度更是低下，從而導致土地流轉的交易量小、價格低和效率低等問題。就我國社會現階段的保障而言，我國農村的社會保障體系還很不系統，很不完善，其還需要一定時間的完善和改進。此外，外來打工的農民在城市也很難獲得城市的社會保障。因此，農民會把其所持有的土地看的極其的重要，他們寧愿荒廢土地、粗放經營，也不愿意將自己所持有的部分或全部土地以合法的方式轉讓出去，從而嚴重地制約了我國農村土地流轉的效率。

4.3 土地流轉缺乏正確的引導和規范性文件規定

我國農村各個農戶之間的土地流轉大都是自發進行的，沒有規范的引導和交易程序，所以在交易的過程中很容易出現流轉無序的問題。此外，由于我國在農村土地流轉方面沒有設定特定的規范性文件和條文，鄉鎮人民政府對于土地流轉問題很難及時的加以處理和解決，從而導致其沒有充分發揮自身的管理職能。

4.4 農村土地流轉形式及合同不規范，合同兌現難

我國農村現階段的土地流轉合同的樣式具有多樣化的特點，如合同樣式有口頭的，書面的，甚至還有一些什么都沒有。此外，即使有些合同是以書面的形式來簽訂的，但是由于合同上所寫的各項條款不符合規范上的各項要求，故合同也不具有法律效率。此外，由于所簽訂的合同上面的各項條款標示的不夠清晰，明確，加之農村農民的法律意識和維權意識淡薄，一旦市場價格出現波動或者其他因素的影響時，農民很可能在合同未到期時候就將合同收回來，進而會造成承包合同糾紛與違約現象的發生。

5、提高農村土地流轉效率的策略

5.1 推動土地產權創新，賦予農民穩定預期

正如上述所述，農村農戶所占有的各類土地均歸農村集體所共同占有，農村農戶對于土地持有所有權之外的其他權利，如收益權和使用權等。但是農村農戶依舊可以按照自己的意愿來對自身所合法持有的土地進行合法的流轉操作，而農村農戶在這個過程中僅僅需要對其待流轉的土地進行適當的登記即可，不需要向上級批準，同時國家需要給予我國農村農民對于土地的永久使用權。這樣一來，不僅可以穩定農民產權，使其結果與農民的預期相適應，也可以極大程度地增加農村農民對于其所承包土地的相關投入，更重要的一點就是其可以為農村土地流轉奠定良好的基礎。

5.2 積極發展農村土地市場，建立適應市場經濟需求的土地流轉機制

為了更好地在農村建立適應土地市場需求的土地流轉機制，我們可以著手從以下幾個方面來努力:(1)為了允許農村土地可以在適度或規定的范圍內流轉，有關部門必須要盡快的為農村建立一套有效的土地轉讓機制，依靠制度來確保土地的轉讓價格可以收到市場機制的調節和管理。(2)在農村多建立一些中介組織，由這些中介組織來負責為農村土地的流轉提供有關方面的服務。(3)建立一套系統、完善的調節機制，避免我國農村土地使用權出現權利過度集中的問題，從而可以很好地調節我國土地流轉過程中出現的各種不公平和壟斷問題。(4)有關部門可以建立一套多層次的社會保障體系，包括社會互助、優撫安置、社會福利、社會救濟、社會風險以及發展和完善農村醫療制度等，逐步地弱化農村土地的社會保險和其所具有的福利功能，從而為農村土地流轉主體解決其對于進行土地流轉過程中的后顧之憂。

5.3 搞好宣傳，加強培訓，落實規范管理

我國農村土地流轉問題是一項巨大的工程，其會不可避免的涉及到農村全體農戶的思想和行動，因此在其實行的過程中會出現一定的阻礙。因此，為了提高農戶思想與行動的一致性，農業承包管理機構要提高全體農民農業生產的積極性，加大對于農業生產重要性以及現代化農業生產技術的宣傳力度，從而促使全體農民均可以自行運用現代化農業的生產技術來進行農業的生產。此外，還需要加大對農村土地流轉重要性及其好處的宣傳工作，積極引導和鼓勵農村農戶合理地進行土地流轉經營，而組織干部作為管理的主體，其應該積極組織農村干部認真學習有關方面的法律和法規，如《農業承包合同管理暫行條例》、《合同法》等，從而可以確保全體農戶均可以自覺地遵守合同規定的各項要求，減少合同糾紛問題的出現。

5.4 穩定農村土地承包關系，切實維護農民的權益

如果有關部門對土地承包過程中所產生的各類糾紛問題進行及時的處理和解決，將有助于緩和農村生產過程中的各種矛盾，維護農民的合法權益，同時也有利于提高農戶農業生產的積極性和熱情。因此，各級農業承包合同管理機構要嚴格按照國家有關方面的法律和法規來執行各項操作，確保合同履行的正常進行。此外，還需要對于平時的各種調解經驗制定有效的解決辦法，以更好地穩定農村土地承包關系，促進農村的進一步發展。

農村土地流轉不僅有利于土地的規模化和集約化經營，有利于加快我國社會主義新農村的建設和“三農”問題的解決，同時也可以滿足人們日益增長的物質和文化需要。因此，為了促進我國現代化新農村的建設，我們在實際的農村生產過程中要通過各種手段和方法來提高農村土地流轉工作的效率。

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