新型城鎮化背景下農村宅基地流轉探析

白 俊

(西華師范大學管理學院，四川 南充 637002)

一、新型城鎮化提出的背景及概念

城鎮化，是由農業為主的傳統鄉村社會向以工業和服務業、高新技術產業和信息產業為主的現代城市社會逐漸轉變的歷史過程。主要包括人口職業的轉變、產業結構的轉變、土地及地域空間的變化，其過程也是一個國家在實現工業化、現代化過程中所經歷社會變遷的一種反映。我國城鎮化經過改革開放30多年的快速發展，在人口數量、城市用地規模、和非農產業等方面都有了迅猛發展，但伴隨著城鎮化水平的提高，也帶了諸如住房緊張、污染嚴重、交通擁堵等問題。為確保我國經濟健康平穩發展，黨的十六大提出走“中國特色的城鎮化道路”，2007年溫家寶提出走“新型城鎮化道路”，2012年中央經濟工作會議首次正式提出走集約、智能、綠色、低碳的新型城鎮化道路，黨的十八大報告更是明確提出“新型城鎮化道路”是今后一定時期我國經濟社會發展的重要戰略選擇。但是，對于新型城鎮化的認識，國際國內今并沒有統一的說法。筆者在總結新型城鎮化發展的基礎之上，經過認真的思考，從以下四個角度來解讀新型城鎮化:

第一，從民生角度來看，新型城鎮化堅持以人為本，著眼于農民，涵蓋農村，實現共同富裕，即民生問題是人民群眾最關心、最直接、最現實的利益問題。新型城鎮化發展要特別注意保護老百姓的合法權益:一是要妥善處理好新型城鎮化過程中的宅基地流轉問題，因宅基地是農民立足農村的依托和保障。二是要妥善解決好進城農民的衣食住行問題，建立城鄉統一的社會保障體系，享有與城鎮居民同樣的社會保障服務。第二，從發展路徑上來看，新型城鎮化走生態集約型發展道路，摒棄以往“高耗能、高投入、高污染”的粗放型發展模式，充分發揮現代高新技術的帶頭作用，走新型工業化、農業現代化的發展道路。第三，從城鄉統籌角度來看，新型城鎮化要打破城鄉二元體制，實現城鄉一體化。城鄉二元體制嚴格限制城鄉人員、物資的流動，農民被嚴格束縛在土地之上，無法享受現代化進程中的各項成果，導致城鄉貧富分化。農村宅基地流轉就是要打破城鄉土地二元制的結構，盤活農村土地資產，實現農村土地資源的優化配置。第四，從政府職能角度來看，新型城鎮化有更加完善的配套服務體系。政府能夠根據城鎮化發展的實際需要，從政策、財政、稅收優惠等方面履行職能，有針對性的幫扶失地進城農民，加快建立城鄉居民統一的就業、醫療、養老和子女入學等方面的保障服務體系，促進新型城鎮化的發展。

二、目前我國農村宅基地流轉中存在的問題

(一)缺乏有效的宅基地流轉法律法規

1、《土地管理法》第63條規定:“農民集體所有的土地的使用權不得出讓，轉讓或出租用于非農建設”。農村宅基地屬于集體所有土地，那么這條規定也同樣適用于農村宅基地。不僅如此，國家還出臺了一批具體規范宅基地流轉對象的法律規定。如:2008年國土資源部《關于嚴格執行有關農村集體建設用地法律和政策的通知》規定:“農村住宅用地只能分配給本村村民，城鎮居民不得到農村購買宅基地、農民住房或小產權房”。2、《擔保法》第37條規定:“耕地、宅基地、自留地、自留山等集體所有的土地不得抵押”。但我國《物權法》第39條規定:“所有權人對自己的不動產或者動產，依法享有占有、使用、收益和處分的權利”。宅基地作為農民的合法財產，農民對其享有處分之權能，但以上兩部法律在規定上的差異，使得宅基地流轉陷入法律上的兩難困境。

(二)宅基地流轉市場中介組織發育不完善

1、中介組織獨立性較差。我國宅基地流轉中介組織發展晚，基礎薄弱，在實際經濟活動受制于政府的影響，帶有濃重的行政化色彩，往往被誤認為是政府的派出機構，無法像市場上其它法人主體那樣，獨立自主的開展經營活動。2、覆蓋半徑小，服務質量差。在覆蓋范圍上，農村宅基地中介組織帶有很強的封閉性，且自身發展不完善，缺乏能夠支撐其持續運行的資金保障，造成宅基地流轉中介組織的服務半徑被局限在所在區域之內，而這些統統歸因于城鄉間的二元經濟結構。在服務內容上，農村中介組織服務內容上以簡單的宅基地流轉為主，而對于民眾普遍需求較高的土地流轉法律咨詢、建立健全農村土地承包經營權流轉信息網絡、土地保險、土地流轉以及承包監督管理和指導等方面，還存在很多不足之處，使得農村地區的流轉中介組織服務水平普遍較低，質量較差。

(三)農村宅基地流轉后社會保障功能滯后

目前各地的失地農民社會保障政策，大多以保障基本生活保障為主，保障的標準參照城市最低生活保障水平設置，個別地區保障水平甚至低于農民進城之前的生活水平，基本上無法滿足失地農民進城的基本生活需求。而對于其能否享有與城鎮居民相同的就業、醫療、養老等社會保障服務更是沒有明確規定，使得這部分農民進城后陷于社會保障的“真空地帶”，增加了他們進城的負擔。除此之外，戶籍制度也是阻礙新型城鎮化的重要因素。由于城鄉之間存在著嚴格的戶籍管制，失地農民進入城市后，在子女入學教育、買房置業和社保辦理等方面存在諸多限制，增加了農民進城的疑慮。目前，河南省在取消農業戶口和非農業戶口性質區分，全面實施居住證制度方面做了有益探索，但這一舉措仍未從根本上改變城鄉二元化的戶籍管理局面。

三、推進農村宅基地流轉的對策建議

(一)制訂和完善的宅基地流轉法律法規

1、修改《土地管理法》第63條，將“農民集體所有的土地的使用權不得出讓，轉讓或出租用于非農建設”改為“允許農民將集體所有的土地使用權出讓，轉讓或用于非農建設”。一方面緩解當前城市用地緊張的局面，另一方面賦予土地更多的附加值，盤活土地資產，增加農民收入。2、制訂《中華人民共和國農村宅基地法》，明確規定“允許有條件的城市居民購買農村宅基地，土地管理部門為符合條件的城市居民頒發房屋所有權證書”。打破原先禁止城市居民不得購買農村宅基地的規定，加快城鄉一體化進程。3、修改《擔保法》第37條，允許“耕地、宅基地、自留地、自留山等集體所有的土地入市交易”。這樣做，不僅為我國農業生產提供資金支持，緩解當前我國農業生產資金緊缺的局面，而且還有效破除了《擔保法》和《物權法》這兩部法律在內容上的沖突，保證了農民對其擁有的宅基地享有充分的物權，有利于加快農村宅基地流轉。

(二)培育完善的宅基地流轉中介組織

1、保持流轉中介組織的獨立性。(1)市場化改造。依照市場化的機制來改造中介組織，制定規范農村宅基地流轉中介組織的法律法規，嚴格依照法律規定申請、審批、經營宅基地流轉中介組織，保證中介組織運營有足夠的資金支撐，依法保護宅基地流轉中介組織的法人地位。(2)政策扶持。政府要制訂促進流轉中介組織發展的優惠措施，鼓勵中介組織提供多種形式的服務。2、拓寬覆蓋半徑，提高服務質量。(1)農村宅基地要制訂完備的規章制度，健全組織結構，建立合理的組織體制，為突破嚴格的地域限制，走出封閉的境地打下堅實的基礎。(2)實施“走出去”戰略，立足于城鎮化發展的實際，并根據市場的需要，機動靈活的提供有針對性的服務。例如成立土地流轉股份合作社，將閑置的宅基地作為入社的股份，鼓勵農民通過宅基地流轉的形式，發展多種形式農村適度規模經營，增加農民的財產性收入，縮小城鄉差距，加快我國城鎮化發展速度。

(三)建立完善的宅基地流轉社會保障體系

(1)建立城鄉統一的社會保障制度。首先就應該建立規范的養老保險金制度，免除失地進城農民的后顧之憂，讓他們在城市“老有所養”。其次，建立城鄉間統一的醫療保障制度，提高進城農民的醫療補貼標準，讓他們在城市“病有所醫”。最后，建立城鄉統一的創業——就業服務體系，制定鼓勵就業、創業的稅收優惠政策，以創業帶動就業，加大財政對于創業農民的扶持力度，加強對失地進城農民的就業技能培訓，提高其在城市的生存能力，讓他們在城市“勞有所得”。(2)戶籍制度改革。首先，突破原有體制的束縛，探索建立更加適應當前社會發展實際的戶籍制度，從根本上改變我國城鄉二元戶籍結構。其次，城鄉居民無差別化待遇。取消城鄉戶口區分，減少進城農民在教育、醫療和就業等方面的不公平待遇，使進城農民盡快融入城市。

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