當前勞動力市場監管體系的主要問題及建議

●國家發展和改革委員會社會發展研究所 王 陽

我國勞動力市場監管體系不能適應形勢發展的需要，有必要不斷加強和完善。建議以維護市場秩序、保護市場主體權益、保障市場穩定運行為目標，推動形成法規完善、保障有力、機制健全、多方參與的勞動力市場監管體系。進一步完善監管法律法規，將設立監管機構納入法制化框架，建立相對獨立的監管機構，加強職能部門之間的統籌協調，培育和發展社會監督機制，激發行業自律機制的作用，建立和完善對勞動力市場監管機構的監督制度，形成對監管機構行為的制衡機制。

勞動力市場監管是監管主體對勞動力市場活動主體及其行為進行限制、約束等直接干預活動的總和。監管主體是有權實施監管的公共部門和非營利組織，其中以政府為主；監管對象是勞動力市場活動的參與者及其市場行為。市場監管是維護市場主體權益，保證市場有效穩定運行的必要干預手段。勞動力市場具有交易供給主體與客體一體化、交易主體雙方不對等、市場交易的約束力弱、既有內部市場又有外部市場等特點，這就決定了勞動力市場監管的目標除了控制市場風險、保障市場安全以外，要側重保護市場交易的弱勢方——勞動者，保證機會公平、產權公平和發展公平。可見，勞動力市場監管既要有經濟性監管，確保市場公平，同時也要有社會性監管，保護勞動者的安全。

改革開放以來，隨著我國勞動力市場的建立，政府對勞動力市場的監管力度逐步加大，監管手段從以政策等行政手段為主，轉向以法律、公共管制和行政等多種手段綜合并用，形成了以勞動法、職業病防治法、安全生產管理法等為核心的勞動力市場管理監督制度體系。然而，隨著市場競爭加劇、供求矛盾突出以及國際市場的影響，就業歧視、勞動安全生產、職業傷害等問題多發頻發并發，勞動力市場監管面臨嚴峻形勢。

勞動力市場的健康發展需要有以誠信為主流價值觀的市場文化為基礎，更要有公平公正的法規和監管作為保障。我國勞動力市場監管法規體系不健全，在治理公平、安全和健康等問題上凸顯制度性短板乃至制度缺位，不適應市場經濟發展的要求，亟待加強和完善。本研究擬就當前勞動力市場監管面臨的挑戰，指出勞動力市場監管體系存在的主要問題，促使勞動力市場監管體系更為健全完善，保證市場健康有序運行，維護市場主體權益，維護社會穩定。

我國勞動力市場監管體系的基本現狀

20世紀90年代中期以后，我國進一步明確了市場經濟體制改革的目標。勞動力市場逐步建立和完善，市場機制在勞動力資源配置中逐步發揮基礎性作用。同時，市場內在矛盾也日益顯現出來。政府的中心工作逐步從培育市場轉變為建設法制化環境，維護市場秩序和促進市場健康發展。首先，出臺了一系列勞動力市場監管的法律法規。從1994年勞動法頒布到2008年，中央政府勞動人事部門相繼出臺了1000多項相關法規。

同時，加強了政府勞動力市場監管機構的建設，加大了監管實施的力度。2003年，許多地方政府勞動、人事主管部門開始建立勞動力市場監管執法機構。2008年《國務院機構改革方案》決定組建新的人力資源和社會保障部，不再保留人事部和勞動與社會保障部，建立決策權、執行權、監督權既相互制約又相互協調的機制，推動實現政府職能轉變，加強政府對勞動力市場的監督管理能力（任可聞，2008）。2008年以后，人力資源和社會保障部的內設機構設置中增加了人力資源市場司、勞動監察局、調解仲裁管理司等監管機構，在有關各司局的職能設置中明確了勞動力市場監管的內容，促進勞動力市場依法監管、運作規范與執法嚴格的運行機制的形成。

目前，我國已初步建立起以勞動法為起始，兼及就業市場、勞動合同、集體合同、勞動標準、勞動保護、社會保障、勞動監察和勞動爭議處理等領域的一整套勞動就業法律法規體系，并形成中央、省、市、縣四級勞動保障監察組織體系，以及由專職監察員、兼職監察員、監察協管員、法律監督員組成的監察力量。

當前勞動力市場監管面臨的嚴峻形勢

盡管有關改革措施大大增強了勞動力市場監管體系建設，但是不容樂觀的監管形勢卻給勞動力市場監管體系提出了更多、更大的挑戰。勞動力市場各種就業歧視問題依然十分突出，勞動者弱勢地位明顯，公平就業的權利難以保證，在工作場所，雇主隨意壓低工資、解雇員工、削弱勞動保護、忽視安全生產等現象頻發，對勞動者職業健康、生存質量乃至身體安全造成了嚴重的影響。

就業歧視現象普遍，公平市場環境亟待改善

目前，就業歧視仍是我國勞動力市場的突出問題，它影響了就業機會的公平性。

我國的就業歧視問題有其特殊性。在從計劃經濟體制向市場經濟體制轉變的過程中，由于受到歷史、傳統等多種因素的影響，傳統的體制分割尚未被完全打被，進而出現了形式多樣的就業歧視現象，尤其是重點群體遭遇的就業歧視十分突出，使得就業更加困難。主要表現有：一是戶籍歧視，主要針對流動人口，許多崗位只對本地戶籍或非農業戶籍開放，農民工會因其農業戶籍而遭受歧視；二是年齡歧視，許多用人單位在人員招募中設立了年齡限制，但又缺乏必要的理由；三是性別歧視，由于身體條件的限制以及生育需要中斷工作等，女性在勞動力市場遭受歧視現象比較嚴重；四是院校歧視，用人單位在招聘高校畢業生時，更加看重本科畢業的院校，往往硬性要求非“211”或“985”高校畢業的學生不錄用，是典型的“出身論”，甚至在國家機關公務員招考過程中也存在歧視現象，如中國政治大學憲政研究所調查發現，2011年中央國家機關公務員招考所涉及的9762個崗位中，由于存在制度性的健康歧視和年齡歧視規定，兩種類型的就業歧視比例均為100%。

我國勞動力資源總量大，且總體素質不高，這在一定程度上為就業歧視提供了便利條件。在經濟下行、就業市場供求矛盾比較突出的情況下，各種顯性或隱性的就業歧視現象往往會有所抬頭，勞動者更容易體會到不公平感，個別人群就業難度會加大。

勞動時間較長，安全生產形勢十分嚴峻

勞動和休息時間的合理平衡，以及勞動環境安全，是衡量就業質量的重要指標。目前，由于我國勞動標準執行以及監管不到位，私營企業勞動者工資水平低，導致不少員工通常不得不通過加班、兼職等方式延長工作時間來賺取更多收入，以維持個人及家庭生活等需要。2013 年9月，全國城鎮就業人員調查周平均工作時間為46.6小時，其中制造業、建筑業、批發和零售業、住宿和餐飲業等民營企業員工較多的行業周平均工作時間分別為48.9小時、49.7 小時、50.5 小時、51.4 小時，分別高出全行業周平均工作時間4.9% 、

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由于我國勞動標準執行以及監管不到位，私營企業勞動者工資水平低，導致不少員工通常不得不通過加班、兼職等方式延長工作時間來賺取更多收入，以維持個人及家庭生活等需要。6.7% 、8.4% 、10.3% 。同 期 金 融 業 與 電力、熱力、燃氣及水生產和供應業的周平均時間都為43.5 小時，比平均值低6.7%。從人群來看，部分勞動者工作時間更長。根據國家人口和計劃生育委員會的調查，流動人口的工作時間普遍較長，平均每周工作54.6小時。

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我國的勞動力市場變化迅速，不穩定因素增多。而有關配套法規建設滯后，難以適應勞動力市場瞬息萬變的需要，特別是對就業歧視、服務標準、職業培訓、競業避止以及非正規就業等方面的法規亟須建立健全。

在勞動時間過長的同時，部分勞動者還不得不在較差的勞動條件下工作。根據中華全國總工會組織的一項問卷調查，36.5%的新生代農民工面臨高溫、低溫作業問題，41.3%的新生代農民工的工作環境中存在噪音污染，36%的新生代農民工的工作環境存在容易傷及肢體的機械故障隱患，存在粉塵污染問題的有34.7% 。但是，用人單位并未按照國家職業安全衛生標準采取積極的防護措施。以工作環境存在粉塵污染的新生代農民工為例，用人單位為其采取防護措施的僅占27.2%。19.8%表示用人單位從未向其發放過勞動保護用品，19.4%反映其勞動保護用品不能足量或及時發放，20.7%表示未接受過用人單位組織的安全生產培訓。國家安全監管總局從2012年5 月開始在天津市、黑龍江省、江蘇省、廣東省開展工礦商貿企業職業衛生統計試點工作，根據上報數據得出的結論，試點地區職業衛生健康形勢嚴峻，工礦商貿企業工作場所職業病危害較為嚴重，煤炭、鐵道、有色金屬和建材行業企業粉塵、噪聲等職業病危害因素接觸率較高。

另外，近年我國安全生產總體形勢有所改善，但仍較嚴峻。如2011年，我國煤礦發生事故1201 起，死亡1973 人，而2012年美國所有礦難的死亡人數為35 人，其中，作為僅次于我國的全球第二大產煤大國，美國煤礦事故死亡人數僅為19人。

勞動關系處于矛盾多發狀態

勞動關系的和諧度直接關系到勞動者就業的質量。當前及今后一段時期，我國勞動關系處于矛盾多發期和凸顯期，將影響我國就業的整體質量。一是企業勞動合同簽訂率有待進一步提高。2013年底，全國企業勞動合同簽訂率為88.2%，而農民工勞動合同簽訂率處于十分低的水平。2014年外出受雇農民工與雇主或單位簽訂勞動合同的僅占38%。從近幾年調查數據看，外出農民工與雇主或單位簽訂勞動合同的比例變化不大，權益保障沒有明顯改善。其中，農民工就業較為集中的建筑業，未與農民工簽訂勞動合同的比例居高不下。二是勞動爭議案件特別是集體爭議事件發生數呈上升趨勢，勞動爭議處理機制有待加強。2013年，各級勞動人事爭議調解組織和仲裁機構共處理爭議149.7 萬件，共結案138.8萬件，仲裁結案率95.6%，同比上升了0.9個百分點；查處各類勞動保障違法案件41.9萬件，后者較上年上升1.7%。

與勞動關系矛盾多發相對比，我國目前勞動權益保護方面的能力不足。一是民營企業特別是民營小企業的工會組織有待加強。工會的作用發揮得不夠充分，集體協商制度覆蓋面較窄，集體合同簽訂率偏低，集體協商機制有待完善。二是勞動保障監察力度不足。2013年底，全國共有勞動保障監察機構3291個，配備專職勞動保障監察員2.5 萬人，但與當年全國76977萬就業人員、城鎮38240萬就業人員相比，勞動保障監察機構在人、財、物等方面的配備遠遠不足。

勞動力市場監管體系存在的主要問題

就業歧視、超時勞動、不安全的就業、勞動關系緊張等現象無不說明，我國當前的勞動力市場監管還存在一些亟待解決的問題。而就監管體系來看，主要有以下問題：

勞動力市場監管法律法規體系不健全

一是法律法規的統一性問題。目前，勞動力市場立法有全國性立法、地方性法規和部門規章。但其中有些內容存在不統一的問題。如勞動合同的違約金設立條件、競業限制的范圍、經濟補償金的標準等各有不同；在現行的《人才市場管理規定》、《就業服務與就業管理規定》、《勞動保障監察條例》之間存在不統一和不協調的問題等。

二是法律法規的適應性問題。目前，我國的勞動力市場變化迅速，不穩定因素增多。而有關配套法規建設滯后，難以適應勞動力市場瞬息萬變的需要，特別是對就業歧視、服務標準、職業培訓、競業避止以及非正規就業等方面的法規亟需須建立健全。

三是法律法規的操作性問題。目前，一些勞動力市場監管法規原則性較強，但對判斷標準、法律責任等方面缺乏具體規范。比如，對維護農民工合法權益、防止就業歧視、同工同酬等方面主要是原則性規定，而對于如何判斷侵權、用人單位應該承擔什么責任等缺乏具體內容和判斷標準，使監管難以有效實施。

承擔行政監管職能機構組織體系不協調

1998年以前勞動監察工作由勞動部統一監督管理。1998年國務院機構改革后，新組建的勞動和社會保障部（后組建人力資源和社會保障部）分解了勞動監察的職能；將原勞動部安全生產綜合管理、職業安全監察、礦山安全監察的職能交由國家經貿委承擔（后成立國家安全生產管理總局）；將職業衛生監察（包括礦山衛生監察）的職能交由衛生部承擔；將鍋爐壓力容器監察職能，交由國家質量技術監察局承擔。這次機構和職能調整，加強了對上述工作的管理。根據《國務院關于機構設置的通知》，人力資源和社會保障部、國家工商行政管理總局、國家安全生產監督管理總局、衛生部、商務部、環境保護部等部門都有相關的人力資源市場監管的立法和執法職能。

但是，由于原勞動監察的行政職能分解為幾個部門分別管理，也形成了法律制度上的分別監督管理，從而衍生出監管盲區、監管不力和相互推諉等現象，監管機構組織制度缺乏統籌協調的問題凸顯。例如，《勞動保障監察條例》確立的監察范圍就局限于勞動和社會保障部的職責范圍。勞動安全衛生的監察，由衛生部門、安全生產監督管理部門、特種設備安全監督管理部門分別按照《職業病防治法》、《安全生產法》、《特種設備安全監察條例》進行監察。上述制度在企業的實施中有些是難以分解、互相交錯的，以至于形成有些環節上的職責交叉。目前，隨著新型行業和

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監管作為一種行政權力，必須要有法律的授權。在國外，政府監管機構設立是建立在“立法先行”基礎上的。而我國經濟體制和行政體制改革是在法制不健全的條件下開始的，很多監管機構是根據國務院的“三定方案”設立的，缺少立法上的保障。

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我國應以維護市場秩序，保護市場主體權益，保障市場穩定運行為目標，推動形成法規完善、保障有力、機制健全、多方參與的勞動力市場監管體系。職業不斷興起，潛在危害勞動者身心健康的職業危險逐漸顯現，監管體制分割的現實使監管面臨更多的新課題。

勞動力市場監管執行機構系統不穩定、不獨立

監管作為一種行政權力，必須要有法律的授權。在國外，政府監管機構設立是建立在“立法先行”基礎上的。而我國經濟體制和行政體制改革是在法制不健全的條件下開始的，很多監管機構是根據國務院的“三定方案”設立的，缺少立法上的保障。從嚴格意義上，根據立法法和《行政法規制定程序條例》，“三定方案”不算是行政立法，只是國務院辦公廳的內部文件。這樣在監管機構的設定和執法上就會存在一些問題。一是其授權的效力不足，監管機構的監管權威受到影響；二是“三定方案”的擬定缺乏立法機關和公眾參與，不符合立法程序規范和透明度的要求；三是由于機構與立法分離，監管機構的可問責性往往難以落實；四是隨意性強，監管職責會隨著“三定方案”的調整而在不同機構間改變；五是由于“三定方案”對監管責權規定不嚴格，會使監管機構之間存在對有關規定的不同理解，從而導致爭權或推卸責任的現象。

此外，監管機構的獨立性不足。目前，人力資源和社會保障部承擔著統籌擬定人力資源管理和社會保障政策，健全公共就業服務體系，完善勞動收入分配制度，組織實施勞動監察等職能。人力資源行政主管部門既負責宏觀調控政策的制定，又承擔市場監管的職能，是具有典型的政監合一特征的組織模式。在這種體制下，即使是在部門內部單獨設立監管機構，但由于受到官僚體制的制約，難免會使監管的獨立性受到影響。比如，可能由于過多地考慮宏觀層面或考慮地方利益，從而影響微觀市場監管的客觀和公正；監管機構的人事任免和經費來源直接受控于本部門行政領導和行政預算，在面臨市場快速變化或突發事件時，市場監管很難作出快速反應。

政策建議

勞動力市場的健康發展需要以公平公正的法規和市場監管作為保障。目前，我國勞動力市場監管體系尚不健全，監管機構建設不足，監管職能尚未理順，除政府部門的行政監管，缺少行業組織、工會、商會等社團組織的社會監管。而從國外經驗看，勞動力市場監管主體主要包括政府行政管理部門和行業協會，監管的方式是通過立法進行間接監管、勞動監察和宏觀信息監測三種，確保了實現國家勞動力資源宏觀配置目標，及維護勞動力市場正常運轉和行業的良好秩序。

為此，我國應以維護市場秩序，保護市場主體權益，保障市場穩定運行為目標，推動形成法規完善、保障有力、機制健全、多方參與的勞動力市場監管體系。

進一步完善勞動力市場監管法律法規，實現有法可依

首先，在現有的法規框架下，加快配套專項法規和實施細則的制定。當前，應加強就業歧視、非正規就業的法規建設。借鑒國際勞工組織《私人職業介紹所公約》（1997）第五條的相關內容，明確勞動者就業和進入特定行業方面具有同等的機會和待遇，不因種族、膚色、性別、宗教信仰、政治見解、民族血統、社會出身而有所歧視，以及不存在國內法律和實踐中所包含的任何其他方面的歧視，如年齡或身體殘疾等。對非正規就業勞動者，學習英國《兼職雇員條例》中“保護兼職勞動者權益”的規定，要求用人單位在支付兼職勞動者工資、加班費、產假工資等方面必須與同等全職勞動者一致，在培訓、裁員等方面也不得對兼職勞動者歧視。

中長期來看，應進一步完善勞動力市場法規體系建設。借鑒美國、英國等的做法，逐步形成平等就業的法律法規體系。如美國的《民權法》、《同工同酬法》、《年齡歧視法》、《殘疾人保護法》、《勞動關系法》等都規定了反就業歧視，執行機構為平等就業機會委員會。英國出臺了《同酬法》、《性別歧視法》、《種族歧視法》等規制就業歧視，其中，《同酬法》所規范的內容在于促進兩性的勞動條件平等，《性別歧視法》規定：用工方不得歧視作為派遣員工的婦女。

此外，盡快修訂和完善《勞動保障監察條例》。2008年機構改革后，需要根據統一勞動力市場監管的要求，將設立監管機構納入法制化框架，賦予監管機構合法地位和監管職權。按照發達國家的普遍做法，對勞動監察實行國家管理，主要任務是保護勞動者的健康與衛生，保證適當的勞動條件，監督勞動法律的執行等。明確規定通過勞動監察對用人單位實施監督，加強勞動監察部門和相應的勞動監察員配備，負責對雇主單位執行勞動法相關內容（如最低工資、標準工時、工資支付等）情況的監察。在執法過程中，監察人員有權進入企業調閱各種檔案資料，有權進行罰款，有權宣布停止設備運行甚至宣布停工等。

建立相對獨立的行政監管機構，確保人事任免和經費來源獨立

當前，逐步建立與傳統行政機關有區別的、獨立的監管機構是國際的發展趨勢。考慮到我國轉軌時期，市場競爭性不足，且缺乏有效的制衡機制，照搬國外設立完全獨立的監管機構的做法也不現實。為此，建議建立隸屬于行政主管部門的相對獨立的勞動力市場監管機構（由人力資源市場司與勞動監察局合并構成），內設監管機構要獨立于監管對象組織者，如公共服務機構組織管理者要與公共服務機構的監管者分離。研究設立特殊的機制確保監管機構能夠獨立行使職權，而不受行政上不當干預，保證監管機構在人事任免和經費來源上獨立性。此外，成立隸屬于國務院的勞動力市場監管統籌協調機構，統一規劃和統籌安排各部委勞動力市

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建議建立隸屬于行政主管部門的相對獨立的勞動力市場監管機構（由人力資源市場司與勞動監察局合并構成），內設監管機構要獨立于監管對象組織者，如公共服務機構組織管理者要與公共服務機構的監管者分離。

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進一步轉變政府職能，下放政府對行業標準制定、從業人員專業資格認定、服務評價等行業管理方面的權力，為行業自律組織的發展創造更多的條件，促進行業自律機制的形成。 場監管職能，協調各部門的監管工作。該機構要在組織構架、人事安排和經費預算上獨立于其他的部委。

加強監管職能部門之間的統籌協調，形成監管合力

目前，在不改變當前機構設置的情況下，加強勞動力市場的統一管理。一是積極促進通過法定程序，明確人力資源主管部門的統一協調勞動力市場監管的職能，建立綜合協調機制。二是對確實需要多部門管理和共同執法的監管職能，通過法定程序合理界定各監管機構間的職能分工，進一步理順各部門的相關監管職能。另外，對于勞動者職業安全和健康的監管，建議借鑒美國、英國、日本等國家的制度模式，有關監管向著職業安全一體化方向發展，由人社部門或衛生部門統一監管職能。比如，日本勞動安全衛生由勞動行政部門管理；美國由勞工部負責制定職業安全衛生法規和標準并執行，其中涉及衛生部分由衛生部配合。

大力培育和發展勞動力市場運行的社會監督機制

在市場經濟中，無論市場調節還是政府監管都存在局限性，勞動力市場監管需要政府監管與社會監管作為配合、補充。社會監管主體既包括行業自律組織、雇主組織、工會、商會等社團組織，也包括社會組織、社區、新聞媒體、公民個人等。社會監管雖然沒有政府監管的法定性、權威性和強制性，但其群體眾多、分布廣泛，能夠及時和真實地反映現實問題，具有彌補市場和政府失靈的優勢。

目前，我國的社會監督機制發展滯后，應著力培育和完善社會監管機制。進一步轉變政府職能，下放政府對行業標準制定、從業人員專業資格認定、服務評價等行業管理方面的權力，為行業自律組織的發展創造更多的條件，促進行業自律機制的形成。同時，建立和完善公眾監督的制度環境，疏通社會監督的溝通渠道，建立公眾監督的信息平臺，完善社會監督程序，建立長效、有序的公眾監督機制。

加快完善對勞動力市場行政監管機構的監督制度

權力制衡是民主政治的法治原則，權力要受到必要約束和制衡。因此，在強調監管機構獨立執法的同時，還要求加強對監管機構的再監管。監管機構的可問責性是保證監管公正、有效的基本條件。建立人力資源市場監管機構的再監管機制，首先，要在有關法規中明確規定市場監管機構的可問責制度，制定可問責的指標。其次，要健全勞動力市場監管的程序，使政府監管行為能夠嚴格按照法制化的程序規范進行。再次，要進一步完善權力機關、各級政府和法院對勞動力市場監管機構行為的制衡機制。人民代表大會及其常務委員會通過人事任免、預算審查、立法否決等事先對監管機構實行監督和制約；監管機構應接受國務院的統一領導；監管機構的行政行為應接受司法審查，被監管對象不服可向法院提起行政訴訟。