我國中央與地方關系的研究范式與評估

王曉燕

(山東大學 政治學與公共管理學院，山東 濟南 250100;山東財經大學 公共管理學院，山東 濟南 250014)

我國中央與地方關系的研究范式與評估

王曉燕

(山東大學 政治學與公共管理學院，山東 濟南 250100;山東財經大學 公共管理學院，山東 濟南 250014)

從利益、權力及責任配置的視角，傳統的我國中央與地方的關系劃分為集權主義、分權主義與均權主義三種類型。本文認為，改革開放后，理論界從不同的視角來探索我國中央與地方之間的關系。比如，從法律、制度方面強調我國中央與地方關系法治化、制度化的重要性;從合理分權的角度建構新型的中央與地方關系;從經濟利益入手，探索建立合理的中央與地方財政關系;從經濟學的人性假定出發，通過博弈論、委托代理理論、公共選擇理論等動態的、微觀的研究視角分析我國中央與地方之間互動的過程。從這些研究成果可以看出，目前國內學術界在我國央地關系領域的研究中取得了大量成果，并在推動我國中央與地方關系朝著法制化、合理化方向發展中發揮了積極作用。但是，目前在中央與地方關系的良性建構方面，我國仍然存在很多問題亟待解決，因此，這也迫切要求我國在中央與地方關系的構建上能探索出新的解決思路。

央地關系;研究范式;評估

任何一個國家，中央與地方的關系都將直接決定整個國家政府間關系的基本格局。可以說:一部五千年的中華文明史就是不斷建構中央與地方關系的歷史。①辛向陽:《百年博弈:中國中央與地方關系100年》，山東人民出版社2000年版，第150頁。但在歷史上中央與地方關系這個政治難題還從來沒有能夠真正解決好。建國以后，我國中央與地方關系始終處于動態演進過程之中，也仍然是我國政治體制建設中一直沒有妥善解決好的一個至關重要的問題。中央與地方政府之間的關系是政治體制改革的難點所在，中央與地方的關系能否處理好，勢必影響改革的方向和動力。

一、中央與地方關系類型的傳統劃分方法

中央與地方關系是指國家整體與部分之間，在憲法的總體構架下，中央政府與地方政府之間的權力分配關系和利益分配關系。中央政府代表國家利益，地方政府代表著區域利益，兩者之間的法定利益格局和權力調適互動關系，構成了中央與地方關系的實質。②謝慶奎、楊宏山:《府際關系的理論與實踐》，天津教育出版社2007年版，第13頁。從利益、權力及責任配置的視角來分析，中央與地方的關系可以分為三種類型:集權主義、分權主義與均權主義。

(一)集權主義

集權主義是指決策權主要集中于中央政府，中央政府對地方有完全的指揮、監督的權力。集權主義的優點是:集權能有效地提供全國性公共物品和服務，保證領導權威，令行禁止;實現中央政令暢通，力量集中，統籌兼顧，避免人、財、物分散;集權可以將跨地區外部效應內部化，將社會資源合理利用和有效配置。但是，正如托克維爾所認為的，在一定的時代和一定的地區，或許行政集權可以為了服務于國家的目標，從而能把一切可以使用的力量集結起來。然而，一個中央政府，無論它如何明察秋毫，精明強干，也不能依靠一己之力解決一個大國生活的一切細節。它做不到這一點。而且，中央集權只長于保守方面，卻短于創新。因此，集權主義也必然會帶來弊端，表現為:中央政府會成為社會各種矛盾沖突的中心，由于中央集權，其承擔的來自社會各方面的政治壓力也相應增強;局部的地方性的問題與沖突由于必須由中央政府插手解決，而表現為中央政府與地方的矛盾有可能加劇;集權也可能導致家長制作風和嚴重的官僚主義現象，產生嚴重的特權思想和特權問題，從而，造成決策過程的非理性化和較低的工作效率，無法因地制宜，缺乏生機和活力。

我國是典型的中央集權制的國家，在中央與地方的關系中，地方政府也即省級區域的設立乃至撤銷，都由中央權力機關和行政機關決定，并不取決于省級與中央的協商，是中央單方面意志的表示。地方政府的權力也來源于中央的授權或下放。根據《中華人民共和國憲法》的規定，我國地方政府具有雙重從屬地位，即從屬于同級立法機關，也從屬于上級業務主管部門。從國家機構設置上，除了專屬于中央國家權力機關的外交和國防外，地方政府在機構及部門設置上與中央政府完全上下相互對口，從而形成縱向的專業性的條條關系，從而形成所謂的條條管理。雖然條條管理讓上下溝通變得輕松，但也讓上級對下級的直接干預變得更加容易。此外，我國中央控制地方的主要機關除國家行政機關外，還包括執政黨中央組織。中國共產黨作為我國的執政黨，是領導社會主義事業的核心。“因此，在我國政治生活中，實際上存在兩個權力系統，即作為執政黨的共產黨和國家;并且，黨的權力系統在其中處于絕對的領導地位”。①林尚立:《當代中國政治形態研究》，天津人民出版社2000年版，第191頁。

中央和地方各級國家機關中都設立相對應的各級黨組織，機關黨組在人事任免等重大決策上擁有相應權力，其權力和權威一般要強于部門負責人。比如，從法律規定上，國家機關有關人員應由選舉產生，但實際在進入法律程序之前或之中，黨組織在其中都起著決定性的作用。就公開程序而言，國家機構負責人的選定，應是人民選舉的結果。然而，從候選與提名程序上，則體現了黨管干部的原則。

(二)分權主義

分權主義是對中央高度集權體制的根本否定，其核心是地方自治。地方在其轄區內有較大的自主決定權，由地方全體居民組成地方自治團體，按照自己的意志，在憲法和法律規定的范圍內，組織地方自治機關，處理本區域內的公共事務，不必凡事請命于中央，中央對地方范圍內的事務不加過多干預。地方分權的好處有:有利于制度的創新。在中央集權的政治架構下，政策怎么制定、如何實行，都是由中央說了算。而分權則使地方有機會通過政策實驗，產生新的想法和思路;同時，地方分權能不斷擴大民眾參與到對當地社會事務管理中，有效防止專制統治的出現，培育市民社會的形成，推進民主政治的發展;調動地方的積極性和主動性。分權的不足主要表現為:分權會導致地方勢力的興起，形成“弱中央強地方”的局面，嚴重的可能導致國家的分裂。

20世紀70年代末以來，基于對改革前中央集權體制的反思，中央對地方實施了以“放權讓利”為主的“行政性分權”。同時，為了調動地方政府的積極性，也為了讓地方能分擔中央政府在財政上的一些困難，中央在擴大地方財權的同時，也下放了諸多經濟管理上的事權，諸如，將一大批國有企業的管理權限下放給地方政府，擴大了地方政府的人事管理權和立法權等。②何顯明:《市場化進程中的地方政府行為邏輯》，人民出版社2010年版，第153-154、532頁。這一時期，可以說，我國地方分權的改革是以財政管理體制改革為突破口的。1980年2月，國務院于頒布了關于“劃分收支，分級包干”的財政管理體制的暫行規定，并付諸實施。1992年分稅制改革又逐步取代財政包干制。

然而，在地方政府行為自主性增強的同時，卻使得中央對地方的宏觀調控能力減弱，中央權力出現了相對弱化的現象，產生了政府財力分散、地方保護主義盛行等一系列負面效應。因此，20世紀90年代中期后，為了提升國家權威，強化中央政府的整合能力，中央開始采取選擇性集權模式。中央政府的行政體制改革主要通過垂直管理，加強對“人、財、物”的控制，以達到中央政令的暢通。與此同時，也開始限制地方政府的立法權。但這種選擇性集權帶來的不利后果就是:地方政府尤其是基層縣鄉兩級政府在財權與事權上的脫節，從普遍意義上而言，地方政府對中央集權的“不滿與抵觸”;在地方，中央政府的相關政策意圖也時常不能完全實現。最終，當代中國的央地關系面臨著“集中不夠、分散也不夠”的困境，也就很難從根本上走出我國央地關系之間“一收就死、一放就亂”的循環局面。③張緊跟:《府際治理:當代中國府際關系研究的新趨向》，《學術研究》2013年第2期。

(三)均權主義

均權主義是在總結和綜合集權主義和地方分權主義基礎上的新發展。均權主義認為中央與地方之間存在一種內在的相互依賴關系。由于，中央政府和地方政府之間都掌握有一定的、可以用來與對方相抗衡的資源，各級政府基于資源之上從而擁有相對應的權力。因此，中央政府和地方政府之間是一種互不控制、相互獨立、能夠討價還價、進行交易和協商的博弈關系。

綜觀我國中央與地方關系的發展，可以看出，中央與地方之間的權力關系一直處在集權一分權一再集權一再分權的惡性循環之中，無論采取什么樣的措施，時常會陷入“一統就死，一放就亂”的兩難境地，其中一方的積極性的發揮是以另一方積極性的壓抑為代價。均權主義跳出了集權主義和分權主義在我國中央與地方關系問題上的兩難境地，力求避免我國中央與地方關系之間那種零和博弈即非輸即贏的互動模式，跳出中央與地方之間“一統就死，一放就亂”惡性循環的理論癥結，力圖尋求中央與地方關系的平衡與協調。

在我國，孫中山是較早提出均權主義的倡導者。孫中山在總結歷史演進經驗的基礎上，提出了中央集權與地方分權不可偏執的思想。1922年，孫中山認識到，中央集權模式、地方分權模式、聯省自治模式都不能解決我國中央與地方的關系問題，也不能解決我國的統一問題。中國要富強，要統一，只有實行均權主義。從此之后，孫中山對這一主張不斷進行豐富和完善。孫中山認為，均權模式既吸收了聯邦制分權的優勢，也吸收了單一制集權的長處。孫中山均權主義的實施方式包含三個方面:(1)關于均權的原則問題。孫中山認為，中央與地方之間的權限分配，不能單純以中央或者地方作為對象，而是以權力的性質為考慮對象。權力適宜于中央，就歸屬于中央為宜;權力適宜于地方，就歸屬于地方為宜。比如，軍事、外交，這種權力宜統一，而不能分散，所以應屬于中央。教育、衛生，每個地方情況各異，因此，這種權力應屬于地方。(2)關于均權的主體問題。孫中山認為，國家權力到底應該屬于中央還是地方，與主權在民沒有關系。治理權如果有官僚掌握，就是官治;治理權由人民掌握，就是民治。所以，如果治理權被官僚掌握，那么，無論是中央集權也好，還是地方分權、聯省自治也好，都是官治。如果是官治，則“現在實行的聯省自治中，一省之中的督軍、總司令、省長等，和過去的皇帝、總統又有什么分別呢!”(3)關于均權的前提問題。孫中山認為，要使均權能夠貫徹實施，就必須實行地方自治。他認為，自治單位應該定位于縣一級，而省作為中央與縣之間關系的樞紐，“省長一方面要監督本省的地方自治，一方面也要接受中央的指揮。”①《孫中山全集》第7卷，第67頁。轉引自張連紅:《從聯邦到均權:孫中山對中央與地方關系的探索》，《史學月刊》1998年第2期。孫中山關于均權制的設計，在政治實踐中始終未能真正貫徹，因此，所謂均權制，就成為一種處理中央與地方關系的理想化的設計而已。

二、理論界關于新型央地關系的建構與討論

從已有研究文獻來看，理論界關于新世紀我國中央與地方關系的設計與建構，基本思路大體可以概括為以下幾種:

(一)從法律、制度方面進行研究，強調我國中央與地方關系法治化、制度化的重要性。

我國在處理中央與地方的關系上，主要采取兩種方式:一種是通過政治制度的架構，從憲法與法律制度上對中央與地方的關系進行規范。比如，在我國憲法與地方政府組織法中，都明確規定了關于中央國家機關與地方國家機關的職能與權力。另一種是在憲法與法律框架外對中央與地方的關系進行規范，主要表現為政策性或者個人意志性。比如，通過中央政策對中央與地方的權力關系進行調整，然后再用法律加以確定，一旦中央政策發生變更，法律制度也隨之而變，沒有一個固定的程序或者標準，大多是對現實問題的權宜之計。

在當代中國央地關系的研究中，從法律、制度層面，對我國中央與地方關系進行法治化和制度化研究，成為當前一個重要的研究視角。“結構/制度”的研究路徑認為，結構和制度因素至關重要，中央與地方的關系可以概念化為“制度支配下互動模式的運行”，其研究認為，中央與地方關系的沖突，原因在于中央結構的安排以及地方政府對其在角色和利益認知上所存在的落差而致。研究者因此認為，要理順我國中央與地方的關系，應當在政治體制建構的原則上，妥善處理好中央與地方之間的政治性分權和行政性分權問題。②任劍濤:《憲政分權視野中的央地關系》，《學海》2007年第1期。在體制轉型時期，要構建一個合理的中央與地方關系，必須以職權定位和制度創新為主題展開研究。③汪雷:《轉型時期中央與地方關系建構的路徑分析》，《中國行政管理》2003年第8期。一些學者還提出，以我國現行憲法為依據，制訂一部關于中央與地方關系的《中華人民共和國中央與地方關系法》，從而用法律來明確規范我國央地關系，使中央與地方能夠在法治的基礎上，形成新型的權利義務關系，并使之趨于穩定。①劉小兵:《中央與地方關系的法律思考》，《中國法學》1995年第3期。總之，我國中央與地方關系法制化的關鍵問題在于，必須從尊重和保障從憲法上賦予地方政府的雙重地位。一方面，作為中央政府的執行機關，地方有接受中央委托，并履行中央政令的職責;另一方面，地方政府也應當有法定范圍的自主權，有按照地方人民的意愿，提供高質高效公共物品和公共服務的主體資格。②朱丘祥:《中央與地方行政分權的轉型特征及其法治走向》，《政治與法律》2009年第11期。

(二)從合理分權的角度，試圖建構一種新型的中央與地方關系。

從合理分權的角度，建構央地關系的觀點在我國學術界具有一定的普遍性。但在具體的操作上，仍存在一些不同的看法。薄貴利在“中央與地方權限劃分的理論誤區”一文中，重點區分了幾個關鍵性概念的含義。他指出:權力下放的價值意義，不僅僅是為了調動地方的積極性，還應當包含發展社會主義民主、提高地方政府管理效率等;地方自主權的賦予，也不僅僅是擴大地方政府的自主權，還應當包含地方民眾民主權利的擴大;改革不等于放權，收權也不是意味著倒退，我國中央與地方關系的改革重點，應當是改革高度的中央集權制，但并不是要全盤否定我國的中央集權制。邵明陽在“從效率性分權到公平性分權:當代中國中央與地方權力調整軌跡分析”一文中，把我國中央與地方之間關系的劃分分為三個階段:即1949年到1992年的行政性分權階段，1992年到2004年的經濟性分權階段，和2004年中央提出科學發展觀之后的公平性分權階段，特別強調在提供公共物品和保護弱勢群體方面的公平性。

處理好中央與地方的權力關系，重要的是理清中央與地方的權力邊界，沒有一個清晰的權限劃分，在改革中往往出現中央權力地方化和地方權力中央化的怪象。當前我國中央與地方權力的調整需解決的問題不是該不該分權，而是要理清哪些權力該集中到中央，哪些權力該下放到地方，在權力調整中有集有分，并使權力調整制度化和法制化，通過有選擇的集權和制度化的分權構建相互合作和依賴的中央政府和地方政府關系，實現集權和分權的平衡。③熊燁:《我國中央政府和地方政府權力調整中的集與分》，《成都行政學院學報》2013年第5期。

(三)從經濟利益入手，探索中央與地方財政關系的合理構建。

從利益角度看，中央與地方關系的核心，實質是中央代表的國家利益與地方代表的地方利益二者之間的利益均衡問題。1994年中國推行分稅制改革之后，在經濟學界和政治學界出現了大量的從中央地方財政分權的角度研究中央與地方關系的文章與著作，對政府職能的界定、各級政府事權的劃分、政府財政支出責任與相應的稅收與非稅收入在各級政府間的劃分、政府間財政轉移支付制度的構建以及中國分稅制改革存在的問題與完善思路等，進行分析研究。研究認為，在市場化改革與分權化改革交互作用的轉軌時期，通過政策來調整中央與地方之間的利益關系，存在制度性的缺陷。中央和地方在財權、事權范圍上沒有得到清晰的界定，導致地方與中央利益關系調整缺乏雙向性的約束機制。從而在每一次利益關系的調整中，處在中央政府行政層級之下的地方政府都處于弱勢地位，而中央政府的權力收放也顯得依據不足。在放權于地方政府的制度變遷中，地方財政雖然有所加強，但其區域調控角色卻難以到位。而隨著中央財力的弱化，其宏觀調控手段也難以有效實現，從而整個經濟在高速增長中始終隱含著“一死就放，一放就亂，一亂就收，一收就死”的“治亂循環”。作為我國改革開放的一種歷史延續，中央與地方利益關系的模式，已經由政策調整進入到制度創新的階段。如果沒有強制性的制度安排，那么，中央與地方之間的利益分配機制無論設計如何完美都將大打“折扣”。因此，中央與地方在利益關系調整之后，必須重構一種科學的利益關系新模式，從雙向約束雙方的利益關系，從而保持一種深層次的利益結構平衡。④李新安:《我國中央、地方政府區域調控的利益博弈分析》，《財貿研究》2004年第4期。研究指出，在憲政視野下，要構建一種和諧共贏的中央和地方之間的財政關系:一是要對中央與地方之間的關系進行科學定位;二是對中央與地方之間的財政權限進行合理劃分;三是增強中央的宏觀調控能力和建立地方利益的表達與平衡機制。⑤王旭偉:《憲政視野下我國中央與地方財政關系研究》，吉林大學博士論文，2010年。

(四)從經濟學的人性假定出發，通過博弈論、委托代理理論、公共選擇理論等動態的、微觀的研究視角分析中央與地方互動的過程。

殷華方、潘鎮、魯明泓以中國外資產業政策在江蘇省的執行案例對央地間的博弈情況進行說明，認為中央與地方之間的關系，本質上是一個多階段討價還價的過程，對于中央政府和地方政府而言，都會根據上一階段的政策執行情況和所學習到的知識來決定下一階段的談判策略。所以，政策制訂本身以及地方政府的政策執行策略都是一個內生的動態均衡，僅僅依據靜態視角將可能只會提供片面的甚至是錯誤的解釋。①殷華方、潘鎮、魯明泓:《中央—地方政府關系和政策執行力:以外資產業政策為例》，《管理世界》2007年第7期。黃強、鄭力認為，中央與地方博弈的困境是由于體制的不成熟導致的，中央政府目前所擁有的權力，并沒有建立在與民眾直接聯系的基礎之上。因此，中央政府對地方控制的最主要方式除了人事制度外，已經沒有其他有效的方式，渠道的單一性必然導致中央政府控制力的不足。在此基礎上，中央政府形成的對這種人事控制路徑的過度依賴，正是二者產生矛盾沖突的根源和中央處理與地方關系的困境所在。要解決這一困境，最理想的方式是中央政府通過加強與基層民眾的聯系，增加直接選舉，從而鞏固其合法性，增加其權威性，最終取得與地方政府博弈中的有效砝碼。②黃強、鄭力:《后全能時代中央與地方政府的博弈及思考》，《唯實》2006年第1期。

公共選擇理論是運用經濟學理論解釋地方政府的行為。研究者認為，按照理性經濟人的假設，當代中國地方政府行為的主要參與者都是追求自己私利的個人，對于地方政府的主要領導而言，其面臨的激勵因素主要是晉升激勵、福利激勵、權力激勵、成就激勵等。在單一的中央集權制國家，為什么中央的決策在地方會遭到扭曲和違背?按照公共選擇理論的理性經濟人的假設，答案就是:地方政府官員的謀利動機修正了地方政府的施政行為。

委托代理理論是從委托代理關系的角度研究央地關系，通過委托代理理論研究政府的行為，人們一般都把地方政府視為代理人，把上級政府和本轄區的公眾視為委托人，地方政府既要向上級政府負責，又要向本級人民代表大會負責。然而，從實際情況看，我國地方政府主要是對上級政府負責。之所以向上級政府負責而不是向轄區公眾負責，從民主發展的角度看，原因主要在于地方民主不發展，從而導致轄區公眾無法通過代議機關控制地方政府的施政行為。③田潤宇:《當代中國地方政府行為的激勵結構解析》，《福建行政學院學報》2010年第3期。

三、對現有研究范式的評估

國內學術界在中央與地方關系的研究中取得了大量成果，并在推動我國中央與地方關系的建構方面發揮了積極作用。但是現有關于中央與地方關系的研究仍然有許多重要的問題尚未形成理論上的突破，已經關注的領域也還有不夠深入與系統的地方。

(一)目前的研究，通常比較偏向于在層級上簡單地以“中央政府——地方政府”加以涵蓋，但實際上，我國央地關系中存在著多至三級到四級的地方政府，各層級地方政府在央地關系的互動中都有著自己的成本、收益等復雜的利益考慮，因此，目前這種簡單的兩極研究取向并不能真正揭示央地關系的實質。

(二)解決中央與地方的爭議，既有的以政府為單一行動中心的研究存在著難以克服的局限性。改革開放后，中國社會中的多元利益主體正逐步獲得獨立、自主的地位，為公民對社會公共事務的參與創造了機會和條件。因此，僅僅局限于傳統央地間政府關系的研究將面臨嚴峻挑戰，研究轉型期中央與地方的關系，應更多的尋求政府組織以外的社會資源，強調通過培植不同的社會主體，共同參與地方社會的治理，重新建立中央與地方、國家與社會間的平衡。

(三)分權還是集權，是針對中央集權體制下，在中央政府掌握權力收放的前提下，針對央地關系中權力劃分進行的研究。在這種研究視角里，地方政府只是被動的權力的接受者。如果認為，這就是當前央地關系的實質，那么就無法解釋，作為在政治上高度集權的中央政府，為何在近幾年里，屢屢出現“上有政策，下有對策”，“村騙鄉，鄉騙縣，一直騙到國務院。國務院下文件，一層一層往下念，念完文件進飯店，文件根本不兌現”等等這樣的新聞。因為，當代中國地方政府已經逐漸從代理型政權經營者轉變為謀利型政權經營者。實踐中，轉型中的中國地方政府既不代表中央政府的利益，也不完全代表地方民眾的利益，而成為地方政府主要官員利益的代表者。④張緊跟:《當代中國地方政府間關系:研究與反思》，《武漢大學學報(哲學社會科學版)》2009年第4期。央地關系所暴露出來的問題，迫切要求在中央與地方關系上有新的解決思路。

(責任編輯:劉要停)

F123.14

A

1003-4145［2015］08-0145-05

2015-04-26

王曉燕，女，山東大學政治學與公共管理學院博士生，山東財經大學公共管理學院副教授。

本文系2014年山東省軟科學辦公室“山東省中小企業技術創新的社會化服務體系分析”項目(項目編號:2014RKB01406)、2014年濟南市哲學社會科學規劃項目“地方治理視角下地方政府‘軟實力’的建構”(項目編號:14BZD25)的階段性成果。