公司信息公開問題研究——以債權人保護為分析視角

寧金成梁學濤

（1、2.鄭州大學法學院，河南鄭州450001）

公司信息公開問題研究——以債權人保護為分析視角

寧金成1梁學濤2

（1、2.鄭州大學法學院，河南鄭州450001）

2013年我國《公司法》修改放松了對公司資本制度的嚴格管制，但公司債權人保護措施需及時跟進。公司信息公開可以保證債權人決策所需信息的通暢傳遞，是公司資本制度改革后規范市場秩序、加強市場約束的重要機制。我國要通過工商行政管理機關和市場中介機構建立基于債權人保護的公司信息公示系統，理性債權人決策所需的公司信用、償債能力等重大信息要納入公司強制性信息公開范疇，公司發展前景、履行社會責任等信息可以納入公司自愿性信息公開范疇。

公司資本制度；立法；債權人保護；公司信息公開

為貫徹《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》提出的減少政府對市場不必要干預的改革精神，2013年12月第十二屆全國人民代表大會常務委員會第六次會議對《中華人民共和國公司法》（以下簡稱《公司法》）進行修改，主要集中于放松對公司資本和設立門檻的管制，以降低創業成本、激發投資熱情。然而在公司投資者不對債權人直接負責的前提下，公司資本制度一直以來是公司法保護債權人的重要防線，在撤掉了這一防線之后，債權人的保護便主要依靠市場機制約束了。不過至今來看我國市場機制并不完善，市場信息流通渠道不暢、信息質量不高是一個重要因素，這也是我國多年來市場信用嚴重匱乏的重要原因。但對于基于債權人保護的公司信息公開問題，我國立法和制度建設卻十分滯后。2014年7月國務院公布的《企業信息公示暫行條例》全文只有20多條，內容相對簡陋，只是公司信息公開立法建設的一個開端。因此，在公司資本制度立法改革背景下，如何構建市場中的公司信息公開制度，仍然任重而道遠。

一、資本制度立法改革后公司信息公開對債權人保護的作用機制

（一）2013年《公司法》公司資本制度立法改革的動機

2013年《公司法》修改在原則上取消了飽受爭議的法定最低資本額制度，取消了對股東貨幣出資比例、分期繳納認繳出資時首次出資比例、實際繳納認繳出資時間的限制，取消了公司設立登記時需對股東出資由驗資機構驗資的規定等。從公司債權人保護的角度看，這次公司資本制度的改革是依據實踐經驗和教訓，糾正以往立法在債權人保護上的理念偏差。比如我國《公司法》在2013年修改前，公司設立時的法定最低資本額制度、驗資制度等立法設計最大的預期功能在于維護債權人利益，然而不少學者已多次呼吁，實踐中真正對債權人的債權實現起擔保作用的是公司資產，在公司設立運行后公司最初的資本可能早已發生實質性變化，如果僅憑股東在公司設立時所提供的公司資本額證明作為交易信用的參考，容易造成誤導。因此，強制公司成立必須達到法定最低資本額以保護債權人只是立法者設想的一個虛幻的制度目標。而公司資本制度立法改革的另一個目標是校正為實現債權人保護而對公司資本制度過度干預帶來的消極影響。我國《公司法》在修改前，對股東首次繳納出資比例、時間的限制，對驗資的規定，對貨幣出資比例的規定等，都是過度強調資本制度保護交易安全和穩定社會經濟秩序功能的反映，剝奪了中小投資者參與市場角逐的權利，抑制了市場競爭，犧牲了公司效率。其實一國資本制度的立法取舍與該國的市場經濟政策緊密結合，美國法上最低資本制度的式微，是與美國鼓勵投資和個人創業的傳統有關。德國聯邦國會在2008年正式通過了《對有限責任公司法進行現代化改革和反濫用的法律》，該法在維持現有標準有限責任公司的基礎上，增設了一種新的、沒有最低注冊資本要求的有限責任公司——企業家有限責任公司。德國對最低資本制度的改革，目的是使德國的有限責任公司更有國際競爭力［1］。我國2013年《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》指出，要“完善扶持創業的優惠政策，形成政府激勵創業、社會支持創業、勞動者勇于創業新機制。”在這種背景下，改革公司資本制度中對市場經濟發展造成不利影響的立法規定已是大勢所趨。

（二）資本制度立法改革需健全信息公開等公司債權人保護機制

公司資本制度改革并不意味著對債權人保護的放松，在公司債權人不能直索股東的情況下，如果公司制度不設計完善的債權人保護機制，那么這種制度就會被市場交易對象所唾棄，“保護公司債權人的合法利益永遠是公司法律制度的主旋律之一。”［2］公司資本制度立法改革之所以得以推行，其背后的原因是在保護公司債權人方面，對公司行為的動態監管和債權人在市場中的自我保護，比起僵化的資本制度更為有效。“公司資本制之外的制度配置，如欺詐性產權轉讓、信用調查、衡平次位規則等，會更有效地維護債權人的利益。”［3］我國在取消立法對公司資本制度的一系列強制干預后，債權人的權利保障便主要依靠當事人的市場判斷和選擇。這樣做的好處是，債權人可以依據自己與公司具體的交易數額和公司真實的資產數額、信用狀況來判斷自己的權利能否實現，決定是否交易以及以何種條件交易。克拉克教授就指出，公司的資本額是可以公開獲得的數據。因此，潛在的債權人可以依據公司已經發行在外的債務額和大量其他信息，來決定是否貸款，以何種條件貸款［4］。當事人的選擇可以將不誠信的債務人淘汰出局，這對市場主體的行為也是一種無形約束。在發達的市場環境下，當事人的自我約束、自我保護甚至比強制性的法律規則更能建立規范有效的秩序。正如美國證監會第二任主席道格拉斯對美國政府在維護市場秩序中所發揮作用的形象描述，“換句話說，政府拿著獵槍，子彈上膛，隨時準備開槍，但期望永遠不要開火”［5］。

然而，市場機制發揮作用的前提條件一是充分競爭，當事人可以充分選擇自己的交易對象；二是完全信息，當事人在市場上都擁有交易所需要的全部信息，以能夠做出最優決策。當前影響債權人自我選擇、保護機制和債務人自我約束機制發揮作用的障礙就是信息不對稱問題。市場中一個常見的問題是，“有關交易的信息在雙方間的分布是不對稱的；而行為雙方對于各自在信息占有方面的不平等地位也是比較清楚的。”［6］信息不對稱往往引發市場交易中的逆向選擇和道德風險。我國多年來的信用危機就是源于交易主體的信息不能及時在市場中傳遞、失信主體的失信信息不能有效公示，導致債權人難以依據市場進行判斷、信用主體自我約束動力缺乏、失信成本過低。信息不對稱依靠市場主體自身難以解決，不僅交易主體搜集信息的成本高，很多信息外部主體無從搜集，加上市場參加者施放噪聲等因素，都會嚴重阻礙市場信息的流通和共享。信息不對稱其實是市場失靈的表征之一，而“自由市場自身的缺陷要求存在強制性規則”［7］。只有通過立法，強制保障公司債權人在與公司交易時，做出決斷所需的公司信息在市場上能夠有效獲取，市場上的債權人才能真正擁有自我保護的主動權。“實施資本登記制改革，配套措施必須跟進。……對公司交易相對人的交易風險防控措施要跟進，以保障公司交易相對人的交易風險不因股東投資受惠于資本制改革而變得失控。”［8］解決這個問題，需要依靠政府通過外部干預來加強信息供給。建立公司信息公開制度，通過信息公開保證信息傳輸、消化、反饋過程的通暢，成為資本制度改革后規范市場秩序，為市場主體的市場判斷、決策提供基礎的重要制度保障。而公司信息公開制度的建立，需要探討公司信息公開的類型、范圍、途徑和保障機制等問題。

二、基于債權人保護的公司信息公開類型與范圍

公司信息公開是為了解決市場上交易主體之間的信息不對稱問題，并使交易相對人獲得進行風險規避等交易決策所需要的足夠信息。但要求公司公開所有經營和財務信息，不僅不可行，而且信息公開的各種高昂成本和后果，會嚴重影響公司的正常經營和市場競爭的開展以及商業秘密的保護。“如果一切信息事無巨細都要求披露，不僅會造成披露義務人不堪重負，相對人也勢必陷入無窮無盡的海量信息之中，而感到無所適從。”［9］因此，公司信息公開必須確定一個標準以合理平衡各方需求。為了保護投資者利益，并形成有效的資本市場，各國在《證券法》中確立了公司信息披露的重大性標準，但為了保護公司債權人利益，以形成有效的信用市場，公司信息應采取何種標準公開，學界并無清晰認識和一致觀點。公司債權人種類眾多，不僅包括銀行、大型金融投資企業等專業機構，還包括供應商、交易伙伴、消費者等普通債權人，以及一些非自愿債權人，他們獲取信息的需求不同，自身獲取信息的能力不同，對公司信息公開的要求也不同。大型債權人可能不僅需要了解公司的資產情況、信用記錄、償債能力等財務資信情況，可能還要了解公司的發展前景、經營能力等與投資價值有關的信息以降低長期債權實現的交易風險，而普通的供貨商可能只需要了解公司的資產實力就足夠了。雖然大型債權人需要了解的公司信息更多，但他們一般都具有收集信息的能力，供應商等普通債權人由于獲得信息能力弱、渠道有限，卻主要要依靠債務人公司的信息公開來進行自我保護。如何協調各類債權人的信息公開需求與公司的信息公開能力、意愿呢？筆者認為，可以將公司的信息公開分為強制性信息公開和自愿性信息公開，強制性信息公開是公司必須遵守的信息公開要求和底線，強制性信息公開制度是政府對市場進行強行干預的表現，是維護債權人利益而對信息公開的最低要求。自愿性信息公開則是在強制性信息公開之外，公司為了吸引投資、展現競爭實力等目的進行的信息公開。

強制性信息公開的內容一般是公司沒有信息公開的動機或者信息公開動機不足，但又屬于保護債權人利益必須要公開的信息。哪些信息應納入強制性信息公開范疇，要考慮以下幾個因素，第一，公司債權人決策的需求，只有一個理性的債權人在決定是否與公司發生交易或者以何種條件交易時認為是必須的信息才有必要予以公開；第二，信息公開的成本與收益，信息公開對于公司來說要付出信息整理、篩選、公告等成本，對于交易相對人來說，卻可以節省必要信息的搜集甄別成本。債權人可能想獲取的信息眾多，但為了平衡兩者利益，只有那些相對人難以獲取而對交易又有重大影響的重大信息才有必要予以公開；第三，信息公開不能損害公司的商業秘密利益，威脅到公司的競爭優勢，屬于商業秘密的信息公司有權申請不予以公開。信息公開也不能干擾公司的內部自治，與債權人保護無關的內部事項如經營機構設置、人員獎懲等信息公司可以不公開。目前依據我國的《公司法》、《公司登記管理條例》以及國務院2014年印發的《注冊資本登記制度改革方案》，公司需要公示的信息主要有設立時的登記、備案信息和年度報告內容，面向市場公示的信息主要是公司注冊資本、公司股東出資方式和出資時間、股東實繳資本、公司經營范圍、公司營業期限、公司資產狀況、企業對外投資情況、企業設立分支機構情況等，但依據以上強制性信息公開的標準，對理性債權人的決策來說信息供給尚有不足。信息公開的主要目的是為債權人決策其債權實現的可靠性提供信息基礎，而這主要涉及兩方面信息：第一，公司信用信息。主要包括公司重大履約違約行為、公司重大訴訟、公司承擔法律責任的情況，這些信息為理性債權人判斷公司信用所必須，需要納入強制性信息公開范疇。第二，公司償債能力信息。公司年度報告公示中會涉及公司資產狀況這一償債基礎信息，但發行公司債、重大資產轉讓、為他人提供重大擔保等具有重大經營風險的行為，由于屬于相對人難以獲取的重大信息，對公司償債能力有巨大影響，也需要納入強制性信息公開范疇。當然以上信息中具有商業秘密的內容公司可以不予以披露。而公司的經營發展前景、公司治理結構、公司履行社會責任等情況可以納入自愿性信息公開范疇。

三、基于債權人保護的公司信息公開途徑和保障機制

目前公司信息公開的途徑只有工商行政管理機關公示一種，國務院《注冊資本登記制度改革方案》提出通過工商行政管理機關在市場主體信用信息公示系統中，公示公司的登記、備案、監管、年度報告信息。工商行政管理機關作為公司信息渠道，其公示的信息具有權威性，但工商行政管理機關屬于市場行政管理機構，以服務性的角色為市場主體提供公司信息公示平臺還是遠遠不夠的。比如實踐中除了個別進行公司信息公示試點的地方（如珠海）之外，在工商行政管理機關網站上只能查詢到公司名稱、經營范圍、股東認繳的出資額等基本信息。如果在工商機關查詢公司章程、股東實繳出資等信息，公司自己查詢要提供加蓋公司印章的公司營業執照副本、公司出具的委托書、經辦人的身份證復印件；其他市場主體查詢，就需要提供法院立案通知書等官方文件才會被允許。這對市場交易主體來說是極其不便的。有學者就指出，對債權人的有效保護還應該通過制度建設來實現，在工商企業檔案查詢方面，應為相關主體查詢文件提供便利［10］。為了做到這一點，一方面工商機關要加快建設對社會公開的信息平臺，另一方面，要在政府機構之外增加能夠提供信息公開服務的主體，“僅有公司登記主管機關開設的信息通道是不夠的。各種各類的信息公示需要有相應的信息公示通道和平臺，使信息使用者便捷獲取。”［11］從國外的市場征信實踐看，一般也存在公共征信機構和私營征信機構兩套體系［12］，其各有優缺點，具有不同的適應性。因此，我國需要在工商行政管理機關構建的公司信息公示平臺之外，建立由中介機構組織的信息披露平臺。為了保障信息公示渠道的統一，中介機構可以和工商機構在統一的市場主體信息公示網絡系統上組織公司信息公示，但分工各有不同。工商機構組織公司設立和年度報告中的信息公示，主要提供基礎性的信息公開，監管色彩較為濃厚，而中介機構主要組織提供公司登記和年報中之外的強制性信息公開如公司履約違約信息公開，以及公司自愿進行的信息公開。中介機構以服務的方式進行信息公示，可以根據市場需求進行免費或收費的信息發布、信息查詢。中介機構主要包括征信機構、會計師事務所、公證機構等。《注冊資本登記制度改革方案》也提出要以企業法人國家信息資源庫為基礎構建市場主體信用信息公示系統，……積極培育、鼓勵發展社會信用評價機構，提供客觀、公正的企業資信信息。這也說明，中介機構等非國家信息資源庫的信息應作為政府機關信息公示系統的補充。中介機構收集強制性公開的公司信息，可以由公司自己提供，也可以由中介機構依法自行收集，只要不侵犯公司的商業秘密，不違反法律、行政法規的禁止性規定即可。比如依據《征信業管理條例》第21條的規定，征信機構就可以依據法院依法公布的判決裁定收集信息。實踐中，征信機構還可以依據政府機構公開的文件、行政決定收集信息。

信息公開最重要的要求是信息真實和及時。對于信息不真實的危害，有學者就指出，“縱觀金融危機的歷史，每次危機到來之前，市場內部都充斥著道德風險、欺詐以及大量的劣質信息。……中介機構為爭攬客戶向市場發布虛假信息；證券監管部門由于監管成本在發布信息中難免存在紕漏。而高質量信息是挽救此種病態市場的唯一辦法。”［13］為了保障公示信息的真實，由信息發布機構如工商機構進行核實，雖然是一種理論上可行的辦法，但由于實質審查成本過高，受各種條件的限制，不具有可操作性。為了避免公示信息的虛假，主要措施應是建立針對信息提供者的懲罰措施和法律責任制度。如果信息提供者提供虛假信息，如虛報公司資產、隱瞞公司不良信息，應將信息提供者納入黑名單在信息公示平臺上公布，只有在一定期限內（比如五年）沒有再次發生其他違法行為的，才可以從黑名單中刪去；同時要建立市場準入限制制度，比如如果公司發起人在設立公司過程中有欺詐行為、虛報實繳資本，應在一定年限內禁止其作為發起人再次設立企業。如果市場主體信賴公司提供的虛假信息進行交易，要按照合同欺詐進行處理，市場主體可以撤銷合同并請求提供虛假信息的公司承擔信賴利益賠償責任。如果中介機構與公司串通發布虛假信息的，則要對中介機構的經營資格進行限制，同時“中介機構應當承擔信息披露瑕疵的法定賠償責任”［14］，一般是對公司的賠償承擔補充責任。為了保證信息公開的效果，及時進行信息披露是另一個重要問題，除公司設立登記以及提供年度報告進行信息公開外，要借鑒《證券法》中的重大事件臨時報告制度，在公司發生重大違約行為、重大資產轉讓、重大訴訟后，由公司通過市場主體信用信息公示系統及時進行重大事件信息公開。

四、基于債權人保護的公司信息公開立法設想

目前我國《公司法》、《證券法》等法律法規規定的信息披露大多都是針對投資者保護的，并形成了完善的信息披露制度，包括信息披露的方式、時間、范圍等。但針對公司債權人保護的信息公開，我國基本立法還未有專門規定。2014年7月23日國務院審議通過了《企業信息公示暫行條例》，規定以工商行政管理部門為主推進企業信息公示工作，但其位階較低，因并未區分公司、合伙、個人獨資企業而一體構建企業信息公示制度，所以針對公司的信息公示制度十分簡陋，一些反映公司信用行為的信息如履約違約信息、涉訴信息等并未包括，而“企業信息公示，重點為社會提供評價特定企業信用水平的有關信息，……在企業的動態信用信息中，守信信息和失信信息是信息公示重點［15］。一些反映公司信用能力的重大經營風險行為信息也未涉及。因此，盡管《企業信息公示暫行條例》在公司信息公示制度建設中具有里程碑意義，但其本身只是立法工作的萬里長征第一步。為發揮信息公開對公司債權人利益的保護作用，使公司債權人在與公司進行交易前能夠詳細了解交易對方的基本情況，我國《公司法》應針對公司信息公開以專章作出原則性規定，規定信息公開的種類、事項、責任，規定工商機關、中介機構依法組織信息公開、收集公司信息的權力和職責，公司依法及時、如實提供信息的義務，以及社會公眾查詢公司信息的知情權。在此基礎上再由工商機關和中介機構等組織信息公開的主體制定信息公開的統一格式和技術要求等規則，確定統一的信息發布平臺，以便于債權人高效的獲取信息。公司信息公示網絡應對社會公開，在社會公眾查詢公司信息時，不得向其設置門檻。

不過需要注意的是，基于債權人保護的公司信息公開制度和基于投資者保護的公司信息公開制度在立法設計上存在不同，重大的制度差別在于：第一，在針對投資者保護的信息披露中，上市公司和非上市公司具有不同的規則，上市公司股東眾多，潛在的投資者也不計其數，因此影響投資者決策的信息要向社會進行公開披露，而非上市公司具有一定的封閉性，信息公開只需要滿足股東的知情權在公司內部公開就可以了，沒有義務向社會公眾公開相關信息。在針對公司債權人保護的信息公開中，因為具有信息需求的主要是社會上潛在的債權人和交易對象，因此不管是上市公司還是非上市公司，都需要面向社會進行信息公開，在公開的內容和方式上應該一致。但在判斷公司信息的重大性上，不同規模、不同類型的公司當然具有不同。第二，如何確立信息披露的標準在信息公開制度中是一個難題［16］，針對投資者保護的信息公開，信息公開的事項和要求都是從投資者利益保護出發的，比如公司實際控制人的變化有可能影響公眾的投資信心，所以需要對此進行信息披露，但從債權人角度來看，對外獨立承擔責任的是公司，此項信息就不需要進行公開。基于債權人保護的公司信息公開要以債權人需求為出發點，影響公司信用和履約能力的事項，如公司失信行為、公司承擔法律責任的狀況、公司資產質量和結構就要在債權人保護的信息公開制度中重點披露。

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Research on the Problem of Information Disclosure of Company——From the Perspective of Creditors Protection

Ning Jincheng1Liang Xuetao2
（1，2．Law School of Zhengzhou University，Henan Zhengzhou 450001）

In 2013，the revision of Chinese“company law”eased the strict control of company capital system，but the company creditor protection measures should be timely follow-up.The company information disclosure can ensure the smooth transmission of information which is needed for decisions by creditors，and it is an important mechanism to regulate market order，strengthen market constraints after company capital system reform. Our country should establish information publicity system based on creditor protection by the Industry and Commerce Administration and the market intermediary organization.Company credit，debt paying ability and other important information which rational creditors require should be included in the mandatory information disclosure category，corporate development prospects，the fulfillment of corporate social responsibility information can be incorporated into the category of voluntary information disclosure.

corporate capital system；legislation；protection of creditors；company information disclosure

D922.291.91

A

2095-3275（2015）03-0090-06

2015-02-05

1.寧金成（1956— ），男，河南民權人，鄭州大學法學院教授、博士生導師，法學博士，主要從事民商法學研究；2.梁學濤（1980— ），男，河南登封人，鄭州大學法學院博士生，主要從事民商法學研究。