土地發展利益的物權法調整模式

姜 楠蔡立東

（1、2.吉林大學法學院，吉林長春100312）

土地發展利益的物權法調整模式

姜 楠1蔡立東2

（1、2.吉林大學法學院，吉林長春100312）

英美法系通過建立土地發展權制度實現對土地發展利益的法律調整，其核心功能在于實現對超越不動產法定使用限度所產生的增值利益的合理分配以及對其他不動價值減損的公平補償。盡管兩大法系法律制度之間的巨大差異，土地發展權概念難以直接見融于我國現行法律體系之內。但事實上，通過對英美法系土地發展權概念的分析，不難發現，土地發展權的功能可以加載于大陸法系物權法中所有權及用益物權的使用權能。囿于物權法定原則的限制，盡管土地發展權不能成為一項獨立的物權，但是土地發展利益可以依靠物權法規則加以調整，進而形成法定的土地發展利益與約定的土地發展利益兩種類型。前者通過不動產相鄰關系的修正以及對《物權法》中征收補償范圍的解釋得以實現；后者則完全可以納入地役權制度范疇之中。

土地發展利益；土地發展權；物權法

中共中央印發的《關于加大改革創新力度加快農業現代化建設的若干意見》（2015中央一號文件）明確指出：“建立兼顧國家、集體、個人的土地增值收益分配機制，合理提高個人收益。”目前，以《土地管理法》、《物權法》以及《農村土地承包法》為核心的我國土地法律制度體系，未將土地增值利益的調整納入規制范疇，土地增值利益的法律內涵、歸屬等問題缺乏明確的法律規定。由于征收作為變更土地用途的唯一手段，土地增值利益事實上被國家壟斷，集體和個人對土地增值利益的合理訴求難以得到滿足。因此，構建合理、公平的土地增值利益分配機制成為我國土地法制建設所要完成的重要而緊迫的任務。土地增值利益是指不動產權利人或第三人改變不動產使用用途而致該不動產價值增加，這種價值增加值即為土地增值利益，亦被稱為土地發展利益。比較法上，英美法系通過建立土地發展權制度來對土地發展利益予以調整。多數學者主張，借鑒英美法系土地發展權制度，建立我國土地發展利益的法律規制機制。但是，來自英美法系的土地發展權制度無法與我國現行法律體系形成有效銜接，整體照搬英美法系的土地發展權制度并非明智之舉。事實上，對英美法系土地發展權制度的移植不能拘泥于表現形式，更應當注重其實質價值。只有深入了解英美法系土地發展權制度的內在功能的價值，利用我國現有的制度資源“替代”英美法系土地發展權實現其功能，將英美法系土地發展權內化于我國現有的法律制度體系，才是切實可行之策。

一、土地發展利益調整的域外經驗：土地發展權制度的影響與認知

土地發展權概念起源于英國。英國政府設立土地發展權的目的在于建立一種對土地開發利用形成有效控制的法律制度，進而協調人口增長與城市規劃及農地保護之間的矛盾。基于上述立法理念，土地發展權設計為一種與土地所有權相分離、并為國家所有的獨立的財產權利。也就是說，土地所有人或者使用人想要變更原有土地用途時，必須向政府購買發展權，私自變更土地用途的行為將被視為違法。與此同時，政府通過征收等行為變更私人土地用途時要對土地權利享有人予以補償①有關英國土地發展權制度演進及含義的詳細論述，參見劉國臻：《論英國土地發展權制度及其對我國的啟示》，載于《法學評論》2008年第4期，第141頁、第144頁。。美國仿照英國于20世紀60年代確立土地發展權制度。與英國不同的是，美國土地發展權為土地所有人的一項私人財產權，可以通過市場進行轉讓（transferable development rights，T D R）。依據政府土地利用功能規劃，土地發展權轉讓區是根據規劃需要保護的區域或者是禁止工商業開發的區域，通常是農業用地區、自然環境脆弱區、需要保存開闊空間地帶區、野生動植物棲息區、歷史性建筑保護區以及環境保護區等；土地發展權受讓區是根據規劃可以進行土地開發建設的區域，通常是城市中心地帶。當城市商業及住宅密度達到規劃上限時，土地開發者必須向使用受限的土地所有權人購買發展權。國家亦可以普通交易者身份購買或出售土地發展權②有關美國土地發展權制度的詳細介紹，參見：劉國臻：《論美國的土地發展權制度及其對我國的啟示》，載于《法學評論》2007年第3期，第141-142頁；高潔、廖長林：《英、美、法土地發展權制度對我國土地管理制度改革的啟示》，載于《經濟社會體制比較》，2011年第4期，第207頁。。值得注意的是，英美法系土地發展權的規范客體仍然以土地為中心。但在實踐中，土地之上的房屋等建筑物空間亦可以成為土地發展權的客體。例如在法國，當城市個體建筑的面積與占地面積超過法定比例時（被稱作法定容積率），建筑開發者要想取得超過規劃標準部分建筑物的所有權，必須向政府支付一定的費用，否則超標部分歸國家所有。盡管法國沒有在立法上明確發展權制度，但是法定容積率的設定及政府對土地利用的干預事實上構成了發展權制度③參見高潔、廖長林：《英、美、法土地發展權制度對我國土地管理制度改革的啟示》，載于《經濟社會體制比較》，2011年第4期，第208頁。。由此可見，英美法系國家通過建立土地發展權制度對土地發展利益予以調整。

土地發展權制度之所以產生于英美法系，淵源在于英美法自身固有的特征：沒有明確的體系，注重實際應用和經驗。與此相反，大陸法系對財產權的規制依靠明確的成文法典，法典中權利的體系與類型相對固定。立法者在對法律做出修改時必然要顧忌到新設權利的必要性以及與既有的權利體系的協調問題。因此，新權利的創設在大陸法系國家受到的阻力較大，而英美法系對財產權利的規制采取判例法與制定法相結合的方式，并不受嚴格的概念體系的拘束，因而新權利的創設更加容易。此外，英美法系更加注重法律的實際應用以及對現實問題的解決。土地發展權的創立就是有針對性地解決土地利用中的現實問題，并非基于法律概念的推理演繹。英美法系的土地發展權制度的確立開創了以獨立的權利模式來調整土地發展利益的先河，對于我國以法定方式規制和保護土地發展利益極具借鑒意義。但值得注意的是，法律制度的移植不是單純而機械的仿制工程，其實不過是另一種法律發現或創制的理性方式［1］。由于兩大法系法律思維模式以及立法體系之間的差異，作為英美法系的土地發展權概念不可能與大陸法系中的某一法定權利概念直接對接。生搬硬套地將土地發展權概念歸入我國現行的某一部門法中，不僅不能有效地實現設置土地發展權的目的，而且會對現有法律體系造成難以吸收的撞擊，實屬得不償失之舉。因此，“拿來主義”的做法難以成為我國土地發展利益調整規范模式的合理選擇。構造土地發展利益的中國法律調整模式，我們必須尋求一個可以當作真的而為現實主義接受的法律概念［2］。

二、土地發展利益調整的本土問題：理論爭議及模式選擇

隨著我國土地管理制度與土地市場流轉機制的不斷完善，法律對不動產權利人的保護不再僅僅限于使用安全與交易安全的領域，對發展利益的調整應當成為其應有之意。事實上，長期以來，強大的行政權力取代了土地發展利益的權效［3］，我國土地發展利益分配極度傾向于以土地所有者身份出現的公權力主體，進而導致土地發展利益分配不均。以農地征收為例，由于行政征收是非市場化的，農村土地流轉機制的真實價格被掩蓋，農民集體及成員并不能充分享受土地增值帶來的收益，大部分收益由國家獨占［4］。多數學者主張通過引進英美法系的土地發展權制度實現土地發展利益的公平分配。由于土地發展權并非我國本土法律概念，因而理論上對于其性質以及在現行法律體系中的定位存在極大的爭議：第一種觀點認為，土地發展權作為一項財產權具有私權性。同時，作為國家對土地利用關系的干預，又具有公權力性質。因而，土地發展權屬于經濟法意義上的權利①參見劉國臻：《論我國土地發展權的法律性質》，載于《法學雜志》2011年第3期，第4-5頁。。第二種觀點認為，土地發展權是一種與所有權相獨立的財產權［5］。第三種觀點認為，土地發展權是從土地所有權中分離出來的一種物權，是所有權人將自己擁有的土地變更現有用途而獲利的權利②參見楊明洪、劉永湘：《壓抑與抗爭：一個關于農村土地發展權的理論分析框架》，載于《財經科學》2004年第6期，第24頁；王海鴻、杜莖深：《論土地發展權及其對我國土地征收制度的創新》，載于《中州學刊》2007年第5期，第80頁。。毫無疑問，三種觀點均具有值得商榷之處。首先，“國家對土地利用關系的干預”作為認定土地發展權是一種經濟法權利的理由不夠充分。國家干預與管制經濟法規范之獨有現象，以民法為代表的私法中國家強制處處可見。在這一過程中，國家角色從單純的經濟秩序維護者、仲裁者，演變為結果取向的干預者［6］。單純地以是否具有國家干預作為劃定土地發展權性質的標準欠缺說服力。其次，將土地發展權歸入財產權的作法不具有實際操作性。我國現有的法律體系中并無財產法這一部門法，因此，土地發展權的財產權定位并非最終厘清其性質，土地發展權的性質依然模糊。再次，由于我國現行《物權法》并沒有將土地發展權作為一項獨立的物權，加之物權法定原則的限制，將土地發展權直接定性為獨立的物權亦難謂合理。

事實上，英美法系中的土地發展權與土地發展利益的調整是形式結構與實質內容的關系。土地發展權是調整土地發展利益的一種方式，但是并不對土地發展利益調整目標起決定性的指向作用。通過對土地發展權功能的解構，按照功能等值思路，將其與我國現行法律體系中固有的制度資源相結合，便可以有效地建立起本土化的土地發展利益規范機制：

首先，從土地發展權的功能指向來看，英美法系的土地發展權始終以土地利用的自由與限制所產生的法律關系為場域，并以土地用途的法定化為存在基礎。這與大陸法系物權法中規范物的利用關系的調整范圍完全對應。近代以來，隨著人口急速膨脹，土地資源的稀缺現象日漸明顯。為了使有限的資源發揮最大的效用，兼顧各方利益，土地權利的絕對化的觀念日趨式微，土地權利的社會化思潮為各國所認可③土地權利的絕對化向社會化轉變是對個人法益思想向社會法益思想轉變的有力回應。這一轉變打破了自由資本主義時代土地利益劃分為的所有利益與資本利益的二分結構，進而形成為所有利益、資本利益與生存利益三足鼎立的局面。法律的主要任務是實現三種利益的協調與平衡。具體論述參見劉得寬：《民法諸問題與新展望》，中國政法大學出版社2002年版，第68-71頁。。這種法律思想的轉變具體表現為各國法律對土地使用予以明確限制，土地所有人或利用人必須在法定用途范圍內利用土地。同時，土地之上的房屋所有權與建筑物權區分所有權亦同樣適用此原則［7］。在大陸法系國家，物權法作為調整不動產歸屬及利用關系的基礎性法律規范，以不動產所有權的法定限制以及用益物權法定化為手段④《德國民法典》第903條規定：“物的所有人，以不違反法律或第三人的權利為限，可以隨意處分物，并排除他人的任何干涉。動物的所有人在行使其權限時，應遵從關于動物保護的特別規定。”《日本民法典》第206條規定：“所有人在法令限制內對所有物享有自由使用、收益及處分的權利。”盡管《法國民法典》第544條規定了所有權絕對原則，但是該法典第545條還是規定了征收移轉所有權的情形。事實上亦承認了所有權受公共利益的限制。《日本民法典》第175條規定：“物權，除本法或其他法律規定者外，不得創設。”盡管《德國民法典》對物權法定原則沒有明文規定，但是該原則為理論及實務界所承認。對于《法國民法典》是否承認了物權法定原則存在爭論，不過肯定說更具說服力。有關德國與法國物權法定原則的論述，參見［德］鮑爾、施蒂爾納：《德國物權法》，張雙根譯，法律出版社2004年版，第7頁；尹田：《物權法理論評析與思考》，中國人民大學出版社2008年版，第115頁。，同樣實現了土地用途法定化的目標。

其次，從土地發展權的功能價值來看，英美法系中的土地發展權實質上是對改變土地用途而產生的土地增值利益的分配平衡機制。土地權利人變更土地的法定用途，獨自享有所獲得的土地發展利益，對于其他由此行為遭受損害或未獲增值收益的不動產權利人來說有失公允。因此，改變土地的法定利用限度所獲得的不動產增加價值的收益不應當歸屬于該不動產的權利人，而是應當通過法律手段將其予以再分配。如何實現這種利益分配，英國與美國采取了不同措施。在英國，國家成為該利益的受償主體，政府通過公共財政手段把土地增價部分吸收回來充當土地減價部分的補償，這樣宏觀調控以后，土地利用的控制引起的增價和減價將處于均衡狀態［8］。而美國法律規定，超越土地的法定利用限度的不動產權利人必須向其他在合法范圍內利用不動產的權利人購買發展權，從而以市場交易的方式實現了補償與受償主體的具體化及不動產價值增加和減損利益平衡的目的。法律的主要作用之一就是調整及調和種種相互沖突的利益，無論是個人利益還是社會利益［9］。實現平等主體之間利益的均衡是實現私法適用效果的重要目標。物權法作為私法規制平等主體之間財產關系的重要組成部分，同樣遵循利益平衡原則的指引①《物權法》第7條規定了物權的取得和行使過程中的公序良俗原則，權利人在取得和行使物權過程中“不得損害公共利益和他人合法權益”的要求體現了利益平衡的思想。一方面，權利人在法定的范圍之內具有行使權利的自由，享有物權利益；另一方面，這一權利行使不能對社會和他人合法權益造成損害。以此方法明確權利的界限，保障權利主體的法定自由。如果物權人超越自身權利行使的范圍，對其他物權人造成損害，其他物權人可以依據《物權法》第三章規定的物權保護方法維護合法權益。可以說，物權的保護是實現《物權法》利益平衡理念的具體技術手段。。可以說，英美法系的土地發展權在實現利益平衡的制度理念上與具有私法屬性的物權法具有一致性。

再次，從土地發展權的功能效果來看，來自英美法系的土地發展權事實上可以對應于大陸法系不動產所有權與用益物權中使用權能。具體表現為：其一，不動產所有權人或用益物權人應當按照法定用途利用不動產，超越法定用途使用土地屬于權利濫用行為，應當對受損害人予以賠償。英美國家的土地權利人超越土地法定用途利用土地必須向國家或其他土地權利人購買發展權，對此可以視為該不動產權利人濫用不動產使用權利，對他人不動產造成損害的妨礙而引發的補償關系。其二，他人強制或者利用其它方式致使不動產所有人或用益物權人超出法定用途利用該不動產，不動產所有人或用益物權人有權請求該第三人予以賠償或補償。英美法系國家政府變更私人不動產的法定用途而向不動產權利人購買發展權，法律效果等同于政府對于其妨礙土地權利人正當使用土地權利而進行的損害補償，該部分規范功能完全可等同于物權使用權能對排除他人干涉的效力范圍。基于土地發展權交易行為而實現的發展權流轉，相當于不動產權利人之間以協議約定一方支付給另一方對價，后者容忍前者獲取超越土地法定利用限度利益的合意關系，可以歸類于一種以意定方式設立的用益物權。

三、土地發展利益調整的基本架構：歸屬、類型化及實現路徑

（一）土地發展利益的歸屬

關于土地發展利益的歸屬問題，理論界主要有國家所有、土地所有人所有兩種觀點。有學者主張應當將土地發展利益確定為國家所有。其主要的理由在于，分配土地發展利益的主要功能在于土地自身價值增加的分配問題。根據土地價值增加的原因，大致可以分為兩種類型：一是因土體權利人投入資本，土地使用條件得以改良使土地價值增加；二是公共投資（例如修建公路）使土地價值增加。目前我國土地增加值主要來源于政府的公共投資，因而土地增加值應當歸國家所有，土地發展利益歸屬國家較為合理［10］。有學者則反對土地發展利益一律國有化的觀點，而認為農村土地發展利益應當歸集體所有。其理由在于“土地漲價歸公”和“土地發展利益國有”是被征農地增值收益歸國家所有的主要經濟依據。但根據產權經濟學的相關理論，“土地漲價歸公”實際上只能表明政府有權利“分享”被征農地的增值收益，而不表示被征農地增值收益歸國家所有［11］。事實上，兩種觀點都存在商榷之處：首先，發展利益單純的國有化不能解決中國土地利益分配的現實矛盾。農業用地與建設用地是目前我國土地用途的兩大類型。隨著城市化進程的加快，城市的對外擴張不斷蠶食其周邊的農業用地，但是農業用地轉變為城市建設用地的法定途徑僅僅限于政府征收。隨著集體所有權轉變為國家所有權，土地價值的利益亦會猛然增加，但是由于法律沒有將贖買、價格協商等方式作為征收的前置程序①在西方國家，政府取得私人土地并非依靠單一的征收途徑，而是往往將自愿性的協商作為征收土地的前置程序。例如，2004年英國政府頒布的征地守則第24段做出了以下建議，在申請征地授權以及整個申請過程中，征收機構應當在任何可行的情況下爭取通過協議獲得土地。強制收購或征地應當被視作無法達成協議時才需要訴諸的最后手段。參見張千帆主編：《土地管理制度比較研究》，中國民主法制出版社2013年版，第17頁。，集體土地所有權人與用益物權人只能獲得相當于實際損失數額的補償，根本沒有參與分配土地發展利益的機會，最終的土地增值價值實際上由政府所壟斷。可以說，在國家管制權的作用下，我國法律雖未言明土地發展權，卻近乎采取了土地發展權國有模式［12］。這種壟斷事實上剝奪了農地所有權人及用益物權人對土地應當享有的合法利益，違反了《物權法》規定的所有權平等保護原則②所謂物權法上的平等保護原則，是指物權的主體在法律地位上是平等的，其享有的所有權和其他物權在受到侵害以后，應當受到物權法的平等保護。平等保護是對所有民事主體的一體保護。但以單一且具有強制性的征收作為集體土地所有權轉變為國家所有權唯一法定途徑，本身就意味著兩種所有權法律地位的不平等。有關物權平等保護原則的具體論述，參見王利明：《民商法研究（第8輯）》，法律出版社2009年版，第280-192頁。相同觀點的論述，參見田春雷：《論我國征地制度改革中土地發展權的配置》，載于《河南省政法管理干部學院學報》2009年第5期，第149頁。，同時也導致大量社會問題的產生。其次，由于我國土地所有權只有國家所有與集體所有兩種形態，因此，發展利益究竟是歸國家所有還是歸土地所有人所有的區別意義僅僅在于，是否承認農村集體經濟組織享有土地發展利益，而國有土地發展利益引發的問題不能得到有效解決。同時，在我國取消農業稅后，村集體的行政職能已經在很大程度上消解，但村集體作為私權利之集體土地所有權主體的功能依然未能得以充分發揮，甚至因集體財產的來源基本上已經枯竭，村民委員會成員的補貼也一般由政府財政轉移支付，致使集體土地所有權主體缺位和集體土地所有權行使主體錯位的情形并未得到根本的轉變［13］。在集體土地所有權主體——集體經濟組織自身存在模糊性與虛位化的狀況下，由于該組織內部缺乏有效的意思形成與決策機制，如果將土地發展利益賦予其所有，很難保障利益惠及全體集體經濟組織成員。因此，土地發展利益歸屬于土地所有權人的觀點，在當下中國土地所有制背景下亦存在不妥之處。

從土地發展利益的物權規范模式出發，其內容可以加載于土地物權的使用權能。不動產的使用權能是土地發展利益產生與存在的基礎載體，土地發展利益歸屬于用益物權人具有邏輯上的正當性。同時，土地發展利益歸屬用益物權人具有一定的實效上的合理性，具體表現為：其一，能夠使土地發展利益真正為個體權利人所享有，打破土地征收過程中國家壟斷發展利益的局面。國家和集體組織雖然是國有土地和集體所有土地的所有權人，依據物權法的一般理論，所有權具有使用權能，但是國有土地和集體農業用地之上幾乎全部存在相應的建設用地使用權和承包經營權。假定用益物權存在的場合，所有權人將用益權能讓渡于用益物權人。因此，土地發展利益事實上歸屬于用益物權人，征收過程中農地轉變為國有建設用地而產生的土地增值利益必然歸屬于承包經營權人，而并非屬于國家和集體經濟組織。如此以來，缺乏利益驅使的政府的征地行為將更加慎重與理性，土地利益的分配將更加公平與均衡。土地發展利益歸屬于用益物權人，并不等于徹底排除國家參與土地增值利益分配的權利。因公共投入致使土地價值增加的部分，國家可以通過行使稅收權力獲得補償③20世紀九十年代我國頒布了《土地增值稅暫行條例》，這是政府參與土地增值利益分配的稅法依據。但是該稅種征收的對象僅僅限于國有土地，未將集體土地納入規制范圍，沒有明確政府獲得集體土地增值利益的法定范圍，進而導致政府壟斷集體土地增值利益權力的異化。因此，有學者主張修訂現行《土地增值稅暫行條例》，將其適用范圍擴大至集體土地，設計合理稅率，才能徹底劃清政府參與集體土地增值利益分配的權力邊界。具體論述參見：汪輝、陶然：《中國土地制度改革-難點、突破與政策組合》，商務印書館2013年版，第66頁、第81頁。。其二，使土地發展利益落實到用益權人個體，有利于防止權利主體不明確問題的發生。國家所有與集體所有制權利主體不明確的問題一直為人所垢病。“人人所有亦為人人沒有。”這一問題產生的根源在于對個體所有權與國家所有權、集體所有權之間的關系存在認識上的偏差。由于政治意識形態與計劃經濟模式的影響，個體所有權長期受到國家所有權與集體所有權的長期壓制甚至被完全取消，“國家所有權與集體所有權高于個人所有權”觀念的根深蒂固，導致公有制下人們對個體財產所有權毫無歸屬感。但事實上，正是由于財產權是屬于每個公民的權利，所以它也可以呈現一種集體的形態，從而賦予公共警察力量以正當性［14］。個體與集體是一組相對概念，個體所有權是國家所有權與集體所有權的基礎，不承認個體所有權存在的國家所有權與集體所有權必然只是形式化與空洞化的所有權。從我國目前土地權利體系的框架來看，國家所有權與集體所有權主要的表現形式與實現方式便是，以法律個體所有為基礎的建設用地使用權與農村土地承包經營權的設立與行使①參見張千帆、黨國英、高新軍、曲相霏、楊世建、田飛龍：《城市化進程中的農民土地權利保障》，中國民主法制出版社2013年版，第7頁。。抽象的國家所有權主體與集體所有權主體的爭論已經毫無實際意義。可以說，確定土地發展利益歸屬于用益物權人更加符合現實制度理念的要求。但需要注意的是，除了土地以外，不動產另一種重要的類型為房屋及其他建筑物。由于我國《物權法》中用益物權的類型只限于土地上的用益物權，依據物權法定原則，房屋不可能成為用益物權的客體。空間性的土地發展利益不可能歸屬于用益物權人，而只能歸所有權人所有。因此，單純的以土地為客體的土地發展利益應當歸屬于用益物權人，而以房屋為客體的空間性土地發展利益只能歸屬于房屋所有權人。

（二）土地發展利益的類型與實現路徑

土地發展利益基于土地用途變更的事實而產生。廣義的土地用途變更可以劃分為兩種類型：一種是土地利用功能的徹底變更，如農業用地轉變為建設用地。另一種是土地利用功能的非徹底變更，如農業養殖用地變更為耕地。兩種土地用途變更所產生土地發展利益應當對應不同的法律調整模式。由于我國實行嚴格的土地用途管制制度，土地利用功能的徹底變更主要表現為農地變更為建設用地。實現這一變更過程的唯一的法律途徑為行政征收。因此，土地發展利益表現為一部分征收補償費用。由于物權法恒涉及國家、社會及第三人利益，與社會公益有重大關系，故物權法中通常有不少關于公益之規定［15］。《物權法》第42條、第121條有關征收的規定體現了物權法的公益性特征。土地用途徹底變更而產生的土地發展利益依據上述規范加以調整。與之相反，土地利用功能的非徹底變更而產生的土地發展利益的平衡不具有公共性，可以依據純粹私法規范加以調整。利益是法律命令的原因，立法對需要調整的生活關系和利益沖突所進行規范化的、具有約束力的利益評價［16］。私法的調整方式可分為意定主義與法定主義兩類［17］。這種利益調整機制反映到物權類型中便形成了法定物權與意定物權。法定物權是指不問當事人的意思如何，經由法律規定而發生。意定物權是指基于當事人的意思而成立的物權。這種分類的法律意義在于，物權成立的要件和適用的法律不同［18］。因此，土地用途非徹底變更而產生的土地發展利益，借助于物權法的調整模式，亦再次劃分為法定的土地發展利益與約定的土地發展利益。法定的土地發展利益的調整可以加載于不動產相鄰權關系。約定發展利益的調整則加載于地役權機制。

土地權利人改變土地用途獲得不動產增值利的情況下，相鄰不動產權利人可以依據不動產相鄰關系主張自身享有的土地發展利益。按照《物權法》第48條的規定，相鄰關系規范“利用不動產所產生的權利義務關系”是以不動產的使用權能的存在為前提。在規范基礎的形成方面，土地發展利益的分配與相鄰關系存在一致性。此外，《物權法》第48條中的“不動產的相鄰權利人”亦包括用益物權人，土地發展利益的歸屬者為用益物權人，兩者在法律關系主體范圍方面又形成包含關系。相鄰關系的規范功能在于調和不動產相鄰權利人的利益沖突，以謀共同之利益［19］。由于不動產所有人和用益物權人在利用不動產過程中對其享有直接的支配權利和使用自由，因此相鄰的不動產權利人之間不免產生糾紛。為了排除此類糾紛的產生，提高不動產的利用效率，法律為相鄰關系雙方配置一定的權利義務從而使雙方的利益得以平衡。概括起來，相鄰關系的權利內容主要是指合理使用不動產，在必要限度內使用鄰地的權利以及對于相鄰關系對方造成其不動產損害的求償權。相鄰關系的義務內容主要包括合理使用不動產并對鄰地權利人在合法限度內使用其不動產的容忍義務以及造成鄰地損害的賠償或補償義務。依據《物權法》第86條至92條的規定，我國相鄰關系主要分為五種類型：（1）用水與排水的相鄰關系；（2）通行的相鄰關系；（3）建造、修繕建筑物以及鋪設管線的相鄰關系；（4）采光、通風以及日照的相鄰關系；（5）不動產妨害的相鄰關系，其中包括不可量物侵入以及不動產安全維護及合理使用他人不動產避免損害的相鄰關系。按照法定的利用限度使用土地雖然并不屬于上述相鄰關系之法定具體類型，但是基于權利行使必須符合公益原則之相鄰關系建構理念［20］，按照法定使用限度利用不動產必然屬于土地相鄰關系的應有之意。對于超越不動產使用限度所產生的土地發展利益的分配與調整可以通過維護不動產相鄰關系的救濟方式加以實現。可以說，從規范主體、內容及功能角度分析，相鄰關系完全可以將法定土地發展利益納入其規范范圍。

不動產使用人擅自超越法定限度使用該不動產，給相鄰關系人造成損害的，可以行使排除妨害、妨害預防權及損害賠償請求權。相鄰關系人可以要求違法使用不動產的權利人恢復不動產的法定使用限度；在不動產違法使用過程中請求使用權人停止違法變更行為。不動產使用人違反法律規定限度利用不動產，由此而獲得的土地市場價值增值收益即屬于違法所得，無論該行為是否對于鄰地造成實際損失，此項增值收益視為對相鄰關系人造成的損失，當屬賠償范圍。如果該行為客觀上致使鄰地價值增加，則增加部分應當在賠償范圍內予以扣除，適用損益相抵原則。如果土地使用權人擅自超越法定的土地使用限度致相鄰土地價值下降，非法利用土地的使用權人應當對減損的價值予以賠償。如此以來，以土地相鄰關系為基礎的土地發展利益規范機制得以建立。從立法論的角度出發，現行《物權法》對于相鄰關系的規范僅僅圍繞不動產使用價值的利用與限制而展開，而忽略了對于相鄰關系中不動產動態交換價值關系的規制與調整。未來《物權法》修訂過程中，將土地發展利益列入相鄰關系的規制范圍實屬必要。具體措施內容包括：其一，將《物權法》第90條“不動產權利人不得違反國家規定棄置固體廢物，排放大氣污染物、水污染物、噪聲、光、電磁波輻射等有害物質。”修改為“不動產權利人不得違反國家規定棄置固體廢物，排放大氣污染物、水污染物、噪聲、光、電磁波輻射等有害物質。不動產權利人擅自變更土地用途不當獲利或造成他人損害的，應當向相鄰不動產權利人承擔補償或賠償責任。”增加“不動產權利人擅自變更土地用途不當獲利或造成他人損害的，應當向相鄰不動產權利人承擔補償或賠償責任。”的內容，實現以相鄰關系為基礎的土地發展利益保護的法定化。其二，將《物權法》92條中“不動產權利人因用水、排水、通行、鋪設管線等利用相鄰不動產的，應當盡量避免對相鄰的不動產權利人造成損害；造成損害的，應當給予賠償。”中的“因用水、排水、通行、鋪設管線等”內容刪除，從而為土地發展利益的實現預留出規范解釋空間。

基于行政征收行為而產生的土地發展利益的法律配置，則需要以《物權法》中規定的征收補償關系為基礎。征收是政府依據公共利益需要，以行政職權強制變更土地所有權的行為，被征收的土地絕大多變更了使用用途。因此，在土地變更用途的過程中產生的土地市場價值的增值與土地市場價值的下降便屬于土地發展利益的內容范疇。從法律關系的主體角度分析，公共利益的需要成為政府征收行為的違法阻卻事由，但是其行為畢竟突破了法律關于土地用途的限制性規定，損害了被征收人的利益，因而征收人需要對其進行補償。在征收過程中，征收人作為土地發展利益的補償主體當無疑問，而《物權法》第121條的規定，用益物權人可以成為土地征收、征用過程中的求償主體。因此，《物權法》第121條成為用益物權人作為享有發展利益主體的法律依據，但是發展利益的最終實現需要對《物權法》第42條第3款規定的征收補償范圍進行進一步解釋。

從立法狀況來看，目前我國征收補償標準的規則體系過于復雜，標準不一，且內部結構不合理，對土地發展利益的法律保護處于空白狀態。具體表現為：首先，國有建設用地上的房屋補償標準按照國務院制定的《國有土地上房屋征收與補償條例》執行，《國有土地上房屋征收與補償條例》第19條規定，國有土地房屋征收補償標準為“不得低于房屋征收公告之日被征收房屋類似房地產的市場價格。”農業耕地的補償標準依據《土地管理法》執行，《土地管理法》第47條第2款規定：“征收耕地的補償費用包括土地補償費、安置補助費以及地上附著物和青苗的補償費。征收耕地的土地補償費，為該耕地被征收前三年平均年產值的六至十倍。征收耕地的安置補助費，按照需要安置的農業人口數計算。需要安置的農業人口數，按照被征收的耕地數量除以征地前被征收單位平均每人占有耕地的數量計算。每一個需要安置的農業人口的安置補助費標準，為該耕地被征收前三年平均年產值的四至六倍。但是，每公頃被征收耕地的安置補助費，最高不得超過被征收前三年平均年產值的十五倍。”這是一種凝固的、停滯的、毫無前瞻性的靜態標準。其既不考慮土地生產能力的動態發展性，又不考慮土地用途的發展變化性，一刀切地將收益價值的基點確立為“征收前”“原用途”“產值的”“固定倍數”［21］。顯然，國有建設用地上的房屋補償標準高于耕地征收的補償標準，其顯失公平的負效影響甚為明顯。對于土地發展利益，《國有土地上房屋征收與補償條例》第19條以及《土地管理法》第47條第2款亦未予以明確承認。其次，對于國有建設用地使用權、宅基地使用權、農村居民的房屋所有權的征收補償標準沒有統一的法律及行政法規加以規定，土地發展利益的法律保護更是無從談起。

制定新的法律，實現對行政征收中土地發展利益的保護固然具有必要性和長遠性，但是這一過程必然耗費大量的時間和人力成本，難以滿足實現土地發展利益保護的迫切性需求。與此相反，對《物權法》征收補償的范圍作目的擴張性解釋，將以征收補償為基礎的土地發展利益納入法律保護的范圍，不僅能夠維護現有法律體系穩定，而且具有現實可操作性。主要表現為：其一，《國有土地上房屋征收與補償條例》屬于國務院制定的行政法規，其效力位階低于《物權法》。如果《物權法》第42條的補償范圍包括以征收補償為基礎的土地發展利益，那么根據上位法優于下位法的原則，對于國有土地上房屋征收補償過程中土地發展利益的保護應當優先適用《物權法》第42條的規定。其二，與《土地管理法》相比較，《物權法》屬于后制定的法律。根據新法優于舊法的原則，對于耕地發展利益的保護同樣優先適用《物權法》第42條的規定，排除《土地管理法》第47條的適用。其三，因政府的征收行為而消滅的國有建設用地使用權、宅基地使用權、農村土地承包經營權以及農村居民的房屋所有權，權利人獲得補償的請求權基礎為《物權法》第121條和《物權法》第42條第3款。上述用益物權及所有權的征收補償標準沒有單行的法律或行政法規加以規定，因此其征收補償標準應當直接適用《物權法》第42條第3款的規定，補償范圍當然包括土地發展利益。此外，雖然征收補償范圍是否包括土地發展利益并沒有法律的明文規定，但是實踐中被征收人的部分土地發展利益已經得到政府的認可，并以不同的表現形式得到補償①例如，實踐中“城中村改造”的城市房屋拆遷模式政府將村組建制撤銷后的剩余集體土地直接收歸國有，并依照城市房屋拆遷程序實施拆遷和補償，實際上是將宅基地從集體土地性質變更為國有性質的土地發展利益歸于被拆遷人，并在拆遷時將村民集體土地上的房屋作為國有土地上房屋的補償，以此方式向其分配土地發展權益。此外，還有廣州市政府采取的舊城改造中被拆遷房屋市場評估價外的“溢價補償”模式；北京市政府采取的農村房屋拆遷中產權置換的“雙控模式”及農村房屋拆遷時的宅基地“區位價”補償模式；廈門市政府采取的“金包銀”模式；重慶市政府采取的“地票”交易模式。具體論述參見顧大松：《論我國房屋征收土地發展權益補償制度的構建》，載于《法學評論》2012年第6期，第21-24頁。。可以說，《物權法》第42條第3款的征收補償范圍包括土地發展利益的法律解釋方法已經具備了一定的實踐基礎。

除了以法定物權調整土地發展利益，不動產利用人可以通過協議的方式獲得土地發展利益。與法定的發展利益不同的是，意定的土地發展利益基于的土地限制利用的強度高于法定的土地發展利益。義務相對人不僅不能超越土地的法定使用限度，而且其對土地的利用不能超過與權利人約定的范圍。首先，從法律關系的主體角度來看，地役權關系的主體不僅包括土地所有權人，亦包括土地用益物權人②對于用益物權人是否能夠成為地役權法律關系的主體存在爭議。肯定說認為，地役權是以調整土地利用關系為目的，用益物權人在利用土地過程中肯定具有參與到這一關系中的可能性，如果否認其成為地役權主體的可能性，必然對用益物權人對土地的利用產生損害。否定說認為，地役權的客體在于供役地本身，而非建立在用益物權之上。因此，用益物權人并不當然享有設定地役權的權利。用益物權人設定地役權必須得到土地所有人的許可或授權。筆者贊成肯定說，理由在于否定說固然有道理，但是在實踐中難以具有操作性。例如，國有建設有地使用權人為將自己享有用益權的建設用地為他人設定地役權，依據否定說需要政府部門的同意，此時原本屬于私法性質的約定行為轉變為行政審批行為，此時的地役權的設定不在屬于物權法調整范疇，違背了地役權的私法本質屬性，不具合理性。肯定說的觀點參見王利明、尹飛、程嘯：《中國物權法教程》，人民法院出版社2007年版，第401頁；［日］田山輝明：《物權法（增訂版）》，陸慶勝譯，法律出版社2001年版，第208頁。否定說的觀點參見崔建遠：《物權：規范與學說-以中國物權法的解釋論為中心》（下冊），清華大學出版社2011年版，第416頁。。用益物權人即可以成為享有地役權的法律關系主體。可以說，土地發展利益關系主體與地役權的法律關系主體存在重合之處。其次，約定的土地發展利益產生的原因是他人為其不動產合法利益之實現而利用他人之不動產。土地發展利益享有人的主要的行為模式是消極地限制義務人對于土地的利用，利益相對人應當在雙方約定的范圍內利用其不動產①物權法中的地役權其實質在于為自己土地便利使用而用他人土地的權利。這種便利使用的范圍要超過相鄰關系中對他人土地的利用程度，而且地役權的設立亦不為供役地與需役地相鄰為必要。參見陳華彬《物權法原理》，國家行政學院出版社1998年版，第539頁。。作為不作為的對價，利益享有人應當對相對人予以一定的補償。再次，地役權與約定土地發展利益均基于當事人的合意而產生。因此，約定的土地發展利益完全可以通過設定地役權的方式加以實現。例如，對于私人所有的具有歷史價值的建筑物的保護，文物保護部門可以與建筑物所有人約定以設定地役權的形式限制建筑物所有人改變建筑物原貌及變更用途。同時，文物保護部門應當對所有人因此所受損失和所失利益予以補償。這里地役權約定的補償針對的就是建筑物所有人的發展利益。值得注意的是，對土地發展利益加以調整的地役權與傳統的地役權類型有所不同。該類地役權并不完全以需役地的存在以及從屬性為必要條件。近代以來地役權的涵射范圍不斷擴張，增加了人役權的相關內容。可以說，需役地與從屬性不再構成地役權的絕對必要條件②具體論述參見蔡立東、楊曄、劉國棟：《歷史建筑保護的物權法進路》，載于《山東社會科學》2014年第3期，第67、69頁。。例如，為了維護公共通行之目的，在我國臺灣地區司法實踐中明確承認公用地役權。“公用地役權關系之對象，系不特定之公眾，且亦不以有供役與需役地之存在為必要。”［22］從屬性更是無從談起。

四、結論

英美法系的土地發展權的制度可以歸類于大陸法系不動產所有權使用權能的內容。雖然土地發展權不屬于現行《物權法》中獨立的權利類型，但是土地發展利益依然可以借助《物權法》的規范體系予以合理分配。具體措施包括：其一，將土地發展利益類型化，劃分為法定的土地發展利益與約定的土地發展利益。其二，法定的土地發展利益通過對不動產相鄰關系的修正以及不動產征收補償的解釋從而融入《物權法》規制范疇；約定的土地發展利益則可以通過地役權制度的機制得以完全實現。《物權法》規制下的土地發展利益調整機制是以不動產利用過程中發展利益的確認歸屬為核心，包括增值利益的分配及損害利益的補償。這種規范模式不僅僅限于法律強制的分配機制，還可以通過平等主體之間的意思自治來完成。

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The Adjustment Mode of Land Development Interests of the Property Law

Jiang Nan1Cai Lidong2
（Law School Jinlin University，Changchun Jinlin 100312）

Common law countries realize the legal adjustment through the establishment of land development rights system，and its core function is to realize the real legal use limit of valueadded benefits generated by rational distribution and fair burden on the other value loss.Referring to the idea，this system will help to accelerate the legalized and normalized process of the development of our country land interest adjustment mechanism.But because of the gap between the two big law legal systems，land development rights concept is difficult to directly acknowledged under China’s current legal system.In fact，through the analysis of the concept of land development rights of Anglo-American law system，the function of the land development right can be loaded in the ownership of the property law under continental law system and the access to usufructuary right. Constrained by the principle of statutory real right limits，although land development rights cannot become an independent property rights，but land development interests can rely on the rules of law to adjust，the two types of land development of the legal interests and agreed by the land developments.The former can be realized by real estate neighboring relations correction and compensation scope on the property law through the interpretation，the latter can be built into the category of easement system.

land development interests；The land development rights；The property law

D923.9

A

2095-3275（2015）03-0096-10

2015-01-25

1.姜楠（1983— ）男，吉林長春人，吉林大學法學院民商法專業博士研究生，研究方向：土地法；2.蔡立東（1969— ），男，吉林長春人，法學博士、吉林大學教授，長春理工大學教授，博士生導師，研究方向：合同法、公司法。