公眾參與城市防災減災立法的思考

趙 俊

（上海政法學院，上海201701）

公眾參與城市防災減災立法的思考

趙 俊

（上海政法學院，上海201701）

近年，我國城市突發性災害呈上升趨勢，在突發性的災害面前，公眾的人身財產安全面臨著巨大威脅。本文從我國城市防災減災法律制度存在的問題出發，分析了公眾參與城市防災減災立法的必要性，以城市防災減災法律制度的特點、立法法及相關法律的要求和公眾參與的功能等為切入點，設計公眾參與城市防災減災立法的具體原則和形式。

城市防災減災；公眾參與；立法參與的原則和形式

城市是一個國家和地區政治、經濟、文化、科技和交通的中心，是人口和社會財富的集中地。城市發生的各類災害，造成的人員傷害和財產損失比其他區域要大得多。因此，城市是一個國家災害預防體系的中心和重點，增強城市災害防治能力是國家現代化建設的一項戰略性任務。然而，在我國城市化建設過程中，由于受畸形的城市發展觀——“重規模和速度，輕品質和安全”——的影響，我國城市防災減災設施的建設被嚴重忽視，城市防災減災能力不足引起的損失十分驚人。以上海“11·15”特大火災和“菲特”臺風為例，2010年11月15日，上海市靜安區膠州路728號公寓大樓發生特別重大火災事故，造成58人死亡，71人受傷，直接經濟損失1.58億元①參見人民網：http：／／politics.people.com.cn／GB／14562／14865075.html，2014年3月20日訪問。。2013年10月份，上海遭遇52年來全市最大降雨，這場暴雨導致上海50多條道路長期積水，2人觸電死亡②參見中國上海：http：／／www.shanghai.gov.cn／shanghai／n de2314／node2315／node4411／u21ai791242.html，2014年3月20日。。

一、我國城市防災減災法制建設存在的問題

城市災害有社會性和自然性兩大特點。以上海“11·15”特大火災為例，其主要是由于工作人員的違規操作行為及監督、管理不到位引起的。這種社會性的突發事故雖是不可預見的，但是可以通過日常的操作規范和既定的科學救災制度予以避免。另外，具有自然屬性的城市極端暴雨天氣雖難以避免，但其災害損害是可以控制在一定的范圍之內的，前提是有成熟的各方（政府、市場及公眾）參與機制。然而，考察我國的相關立法以及實踐經驗可知，我國的城市防災減災立法及相關活動，基本上沒有設置公眾參與機制，也正是由于缺乏公眾參與機制，城市在面對日益多發的突發性自然災害和事故災難時，不僅無法發揮公眾有效抗災的積極作用，而且還可能由于公眾的無序參與造成災害損失的擴大。

我國城市防災減災法制建設主要存在以下幾個方面的問題。

（一）城市防災減災立法缺位

自20世紀80年代開始，我國雖然相繼頒布了一系列的有關防災減災的法律法規和部門規章，初步形成了“一案三制”①“一案”是指制訂修訂應急預案；“三制”是指建立健全應急的體制、機制和法制。的突發性災害應對體制。但從總體看，由于我國缺乏專門的城市防災減災立法，盡管各類規劃中安排了城市綜合減災體系建設的內容，但具體落實或無人問津或流于形式；《城市規劃法》的主要條款基本上未涉及城市綜合減災規劃及預案等內容［1］（P65）。另外，我國雖然已經頒布了《突發事件應對法》《突發事件應急預案管理辦法》等多部應急法律預案，但對一些突發事件的處置多為原則性規定，沒有關于城市防災減災具體處置辦法的規定，也沒有公眾事前參與政府防災減災預案的制度設計；其中有關公眾參與的表述也多為原則性，如最新頒布的《環境保護法》第53條規定，“公民、法人和其他組織依法享有獲取環境信息、參與和監督環境保護的權利。各級人民政府環境保護主管部門和其他負有環境保護監督管理職責的部門，應當依法公開環境信息、完善公眾參與程序，為公民、法人和其他組織參與和監督環境保護提供便利。”從中可以看出，就算是最新制定的《環境保護法》也沒有涉及公眾參與具體制度的設計。

（二）已有防災減災法律制度并未實現災害應對管理的常規化［2］（P43）

正如上文提到城市災害具有社會性和自然性的特點，發生了突發性災害不能總是以“臨時決定或方案”來倉促應對，城市防災減災法律制度設計應當使城市災害預防成為常態化的制度。國務院綜合防災減災規劃（2011—2015年）指出，“推進防災減災法律法規體系建設，各地區要依據國家法律法規制定或修訂防災減災的地方性規定。加強各級各類防災減災救災預案的制（修）訂工作，完善防災減災救災預案體系，不斷提高預案的科學性、可行性和操作性。加強災害管理、救災物資、救災裝備、災害信息產品等政策研究和標準制（修）訂工作，提高防災減災工作的規范化和標準化水平。”如果有一個制度設計使得公眾能事前參與預案制定的過程，這對于提高城市防災減災預案的科學性、可行性和操作性具有十分重要的意義。

（三）缺乏公眾參與城市災害立法的制度環境

我國目前是“一元兩極多層次”［3］（P211）的立法體制，在立法中過度強調的是立法機關和政府對立法的決定權，而忽視公眾對立法過程的參與權，城市災害立法也不例外。雖然我國《立法法》《行政法規制定程序條例》《規章制定程序條例》以及最近頒布的《環境保護法》都有公眾參與立法過程的相關規定，但在目前“一元兩極多層次”的立法體制下，社會公眾往往被排除在城市災害立法活動之外；在現實中，公眾不但沒有參與城市防災減災立法的機會和平臺，甚至對于新制定了哪些防災減災法律規范都不清楚。正是由于政府和公眾缺少事前溝通，在突發性災害來臨時，公眾往往驚慌失措、盲目應對，以致將自己置于危險之境。

二、公眾參與防災減災立法的必要性

公眾事前參與防災減災法律制度的設計是由城市防災減災法律制度的特點、立法法及相關法律的要求和公眾參與的功能所決定的。

（一）城市防災減災法律制度的特點

城市防災減災法律規范是技術性和社會性的結合。所謂技術性是指防災減災法律規范應受到相關行業技術標準的制約，法律規范必須符合災害預防管理的客觀規律。由于城市防災減災所面臨的情況很復雜，危險源多、分布廣，而立法機關和決策者知識又具有局限性，不可能完全具備各行業的技術準則和操作規范，所以更應該吸收各行業的專業人員參與立法。這樣不僅能降低立法的成本，也能提高立法的科學性和實效性。我們這里說的社會性，主要是指城市防災減災立法應當體現公眾意志，防災減災法律規定的內容應當具有可介入性，讓公眾能參與災害的預防、救助和災后的恢復建設工作。為提高公眾參與城市防災救災工作的科學性與可行性，最有效的方式就是讓公眾提前參與到城市防災減災立法的過程中去。

（二）立法法及相關法律的要求

公眾參與城市防災減災立法是《立法法》的要求，《立法法》第5條規定，“立法應當體現人民的意志，發揚社會主義民主，保障人民通過多種途徑參與立法活動”；《立法法》第35條第1款規定，“列入常務委員會會議議程的法律案，法律委員會、有關的專門委員會和常務委員會工作機構應當聽取各方面的意見。聽取意見可以采取座談會、論證會、聽證會等多種形式”。《立法法》的這些規定從法律層面明確了公眾對相關立法的參與權，這也為公眾參與城市防災減災立法提供了有力的法律支撐。為配合《立法法》的實施，國務院相繼修訂了《行政法規制定程序條例》《規章制定程序條例》。《行政法規制定程序條例》第12條規定，“起草行政法規，應當深入調查研究，總結實踐經驗，廣泛聽取有關機關、組織和公民的意見。聽取意見可以采取召開座談會、論證會、聽證會等多種形式”；《規章制定程序條例》第14條規定，“起草規章，應當深入調查研究，總結實踐經驗，廣泛聽取有關機關、組織和公民的意見。聽取意見可以采取書面征求意見、座談會、論證會、聽證會等多種形式。”這些規定為公眾對城市防災減災立法享有參與權提供了直接的法律依據，同時也是《立法法》及相關法律對城市防災減災法律規范制定程序提出的要求。

（三）公眾參與的功能

城市防災減災立法是一門專業性和綜合性很強的工作，政府部門不可能擁有立法所需要的所有專業知識和應對災害的技能以及防災設施建造的技術標準。而社會中有從事不同職業的個人，他們擁有不同的專業知識背景，充分調動公眾參與城市防災減災立法的積極性，具有十分重要的現實意義。第一，能有效的提高政府決策和立法的科學性、民主性。城市防災減災法律規范具有專業性和社會性的特征，如果僅僅是政府一方來自導自演，決策者和立法者不了解公眾的社會需求，也不了解實際情況，只是閉門造車，最后立法的科學性和法律的可執行性將會大大折扣。公眾通過事前參與防災減災法律案的討論和審議，表達自己的利益訴求和實際需要，提出自己在面臨突發性災害來臨時應對的困惑以及一些建設性的意見，這樣能有效的提高政府決策和立法的科學性和民主性，使得民智競相涌現。第二，有利于公眾配合政府的防災救災工作，以及政府各部門之間防災救災減災工作的銜接。公眾在參與政策制定的過程中，能全面地了解管理者的政策意圖，在突發性災害來臨時，公眾可以從自身做起，從自己的家庭出發，自覺自發地配合政府相關政策的實施，從而有效的避免了政府的防災救災政策的實施和公眾之間的配合不到位的情況，也有效的保障了公眾的參與權和知情權。

三、公眾參與城市防災減災立法原則和形式

有學者認為，應當讓更多的人參與到與這個決定中國未來發展方向的決策中來，如果大部分認為“我不能影響未來的發展，我何必參與，或者官員和商人決定未來，我只管自己的事情”，那么中國就很難看到一個有效的發展規劃和解決問題的一攬子措施，促進更多的人民參與將是我國應對危機的最有效的辦法［4］（P69）。社會治理需要公眾參與，城市災害管理更是如此。本文認為公眾參與城市防災減災立法的原則和形式包括以下內容：

（一）公眾參與城市防災減災立法的原則

第一，公開化原則。城市防災減災立法信息的全過程要公開透明。具體來說有以下幾個方面：1.公開城市防災減災的立法計劃，讓公眾事前參與到立法工作中來，公眾可以提出立法項目建議，也可以對擬列入立法計劃的項目提出必要性、可行性意見。2.公開城市防災減災法律草案，包括起草說明、草案文本、制定依據等向公眾公開，聽取公眾的意見和建議。3.公開征求意見的結果和政府對公眾意見的反饋。4.公開采納意見情況和不予采納意見情況，特別是采納或不采納意見的理由要公開，對公眾要有所交待［5］（P74）。

第二，充分表達原則。法律是公眾意志的體現。由于城市災害的受災對象廣，其防災減災法律規范又具有很強的技術性，政府和立法機關應當給公眾事前參與防災減災法律制度提供一個充分表達意見的平臺或設置一套公眾意見的表達機制，讓擁有不同專業技術背景的公民在這個平臺上充分表達自己的意見，并在充分討論交流的基礎上，將形成共識的建議寫進有約束力的法律規范，鞏固公眾參與的成果，提高了公眾參與的積極性。

第三，有序參與原則。城市防災減災法律制度的關系到每個公民的切身利益，公眾參與的熱情可能很大，其事前參與防災減災法律案的討論也會很激烈，但不能七嘴八舌，雜亂無章，應當遵循一定的秩序和規則，應當更加有序。公眾對防災減災法律案的意見應當理性、合理，不能濫用這個平臺發泄自己的私憤，公眾發表的意見也不能只局限于自己一人、一群人或某部門的私利。公眾參與城市防災減災的立法，應當有序參與、理性表達意見。這需要政府和立法機關提供一個有序的、規則的參與平臺和制度設計。

第四，經濟、效率原則。立法部門在征求公眾意見時應當嚴格把握資源投入和效能產出之間的比例關系，不能高投入低產出，要防止只搭臺子不唱戲或者搭臺子唱假戲的事情發生。立法者在防災減災法律案的形成過程中應當充分利用現代互聯網技術，可以通過網絡平臺廣泛的征詢意見，這樣既方便快捷，也能以最小投入得到最大的產出，從而減少公眾事前參與防災減災法律案的成本，把節約的資金投入到城市防災減災基礎設施建設中去。

第五，互動原則。有學者也把它稱作“公眾意見的回應原則”［6］（P77）。城市防災減災法律制度設計和實施直接關系到公眾的人身和財產安全，政府應當給公眾提供一個暢所欲言的平臺，并對公眾的意見和一些防災的技術設計方案進行分類匯總、公開討論，然后就其中具有代表性的意見或建設性的方案進行及時的回應。對于合理的意見進行解釋，并及時對提意見者進行物質上者精神上的肯定；對于不合理的意見闡述不予采納理由。

（二）公眾參與城市防災減災立法的形式

1.公眾聽證制度。

城市生活設施齊全，社會功能多樣，是人口和資源最為集中的地方，也是一個地區的政治、經濟和文化的中心。城市災害危險源多，分布廣，具有連發性和損失巨大的特點。災害發生時，公眾往往是最早的知悉者和受害者，讓公眾參與城市災害預防和制度設計也是情理之中的事情。而公眾聽證制度是公眾參與城市防災減災立法最理想的模式。公眾聽證制度是一個很新的法律概念。2012年，國務院前總理溫家寶在《政府工作報告》中提出“聽證制度”概念后，實際上在我國行政法治中形成了一個新的有關聽證的概念和制度。關保英教授認為，所謂公眾聽證制度是指政府行政系統在作出有關重大行政決定或者行政決策時舉行聽證會，而該聽證會是在社會公眾的廣泛參與下進行的，并通過整個聽證活動最終作出行政決定或者行政決策。公眾以聽證的形式參與政府和有關立法部門的防災減災法律案的前提是必須賦予公眾聽證結果對于防災減災法律案最終的拘束力，即聽證的效力。所謂聽證的效力是指聽證所產生的相應的法律后果，也就是聽證中已經明確的權利義務關系究竟有多大的拘束力［7］（P73）。

關于公眾聽證制度的模式，關保英教授認為，有以下幾種：第一，“行政主體主導主義”，即公眾聽證的程序進行由行政主體進行主導，甚至如何做出最后選擇也由行政主體來主導。第二，“行政相對人主導主義”，即在公眾聽證中起主導作用的應當是行政相對人而不是行政主體。第三，“多方博弈模式”，即在公眾聽證中不以各方當事人的人數多寡和其他方面的實力為判定標準，而是以各方當事人所提供的素材和相關的論證技術和論證結果為主導。關保英教授認為，當某一公共決策涉及較大的技術含量時，就應當選擇第三種模式；而當某一決策不涉及技術含量、但與社會公眾的權益較為密切時，就可以選擇第二種模式。但如前文說述，防災減災法律制度的構建不但具有綜合性、專業性和技術性的特點，而且又與公眾的人身和財產安全密切相關，這種情況下該選用何種公眾聽證制度的模式？本文認為可以進行分類討論：第一，對于城市防災減災法律案中的技術性規范可以采用第三種模式，即由各行業的專業技術人員對自己發表的意見并提出相關的佐證材料，給予相關領域的專業人員充分的辯論的機會，最終讓專家來對以上意見進行總結，形成幾種具有代表性的方案并對此進行評析；對城市防災減災法律案中的與公眾人身財產安全利益密切相關的法律規范，可以采用第二種模式，即社會公眾在政府提供的平臺上充分發表自己的利益訴求，讓專家來對以上意見進行分類，形成幾種具有代表性的意見，最后由公眾對這幾種代表性的意見進行投票。以上兩種模式的運行都必須在互聯網上進行全程的公開，才能達到預期的目的。

2.專家意見制度。

防災減災法律規范包含很多的標準的設計，這些標準具有很強的技術性和專業性，政府和立法部門不可能完全掌握所有領域的專業技術，這就需要一些領域的專家參與到法律案的討論中，對某些技術性的法律規范發表專業意見，對一些防災減災規范和方案以專業的視角作出評價。

專家意見制度是對公眾聽證制度的補充和延伸，這是由城市防災減災法律規范的技術性決定的。公眾通過聽證機制對防災減災法律案發表意見，面對林林總總的意見，怎樣去分類，怎樣取舍，哪些是合法合理的，哪些可以采納，怎樣把這些合理的意見形成法律條文，最終的法律文本怎樣體現公眾的意志，怎樣體現人民群眾利益等等，這些問題都需要的解決，意見的分類取舍以及最終形成法律草案的過程都需要專家的參與，相關領域的專家通過自己的研究和專業知識對有關問題發表意見，事前參與到防災減災法律案中來，并將相關的意見遞交立法者和決策者，供其立法和行政決策參考。

專家意見的效力，即對立法者和決策者的拘束力，是一個很關鍵的問題。如果一個方案或法律案僅僅只寫明“經過專家論證”或者“經征求專家意見”等類似的形式語言，那么專家意見制度將僅停留在紙面，最終將導致“專家意見”這個本來的壓軸把關的制度形同虛設。我們認為，專家意見制度的具體操作應當分為以下幾個步驟：（1）在專業技術人員對有關的城市防災設施的技術標準的設計發表意見并提供佐證材料后（即選用上文提到的第三種模式），公開選聘相關領域的專家。（2）專家審閱公眾參與城市防災設施的技術標準和防災減災法律制度設計的意見，并進行分類匯總，對相關的意見進行專業的評析。（3）將專家在（2）階段的意見在互聯網上進行公開，并要求專家署名，允許公眾對專家評析再發表意見，使得專家意見接受公眾監督。（4）將公眾的監督意見和專家意見反饋給立法者或決策者，讓立法者或決策者通過投票方式表決。（5）將最終的法律案進行公布。以上五個步驟從專家的選聘到確保專家公正的發表專業意見，再到公眾監督專家，確保專家不違心的、不諂媚的發表意見以及立法者或決策者最終的決策都進行了程序上的設計。這樣做有兩點好處：第一，專家意見實名制。在互聯網上公開，確保專家意見體現了公眾的意志和專業水平，接受社會監督；第二，保證了專家意見具有實質的拘束力。專家意見和法律案均在互聯網上公開，確保了決策者或立法者能真正的依據專家意見來決策或立法。

總的來說，將公眾參與制度引入城市防災減災立法就是讓關系到公眾切身利益的城市防災減災決策方案和法律制度設計過程從幕后走到臺前，讓公眾參與，接受公眾監督，防止拍拍腦袋或拍拍巴掌就決策或立法的事情發生。

［1］尚春明、翟寶輝.城市綜合防災理論與實踐［M］.北京：中國建筑工業出版社，2006.

［2］栗燕杰.我國防災減災法制建設問題與發展方向探討［J］.中國減災，2013，（7）.

［3］張文顯.法理學［M］.北京：法律出版社，2007.

［4］丁元竹.中國2010年：風險與規避［M］.北京：中國大百科出版社，2005.

［5］朱海文、金成波.論我國公眾參與立法［J］.文山學院學報，2010，（4）.

［6］付宇程.論行政決策中的公眾參與形式［J］.法治研究，2011，（10）.

［7］關保英.論公眾聽證制度的程序構建［J］.學習與探索，2013，（9）.

Legislative Thoughts on Public Participation in Urban Disaster Prevention and Mitigation

Zhao Jun
（Shanghai University of Political Science and Law，Shanghao 201701）

In recent years，the urban sudden disasters in our country have been on the rise.When facing with the sudden disaster，the public’s personal and property safety confront with a huge threat.This dissertation is based on the existing problems in legal system of urban disaster prevention and mitigation.Furthermore，the author analyzed the necessity of public participation in public participation in urban disaster prevention legislation.The characteristics of urban disaster prevention and mitigation legal system，legislation law，the requirements of the relevant laws and functions of public participation is taken as a starting point in this dissertation. Accordingly，the author designed the specific principles and forms of public participation in urban disaster prevention and mitigation legislation.

urban disaster prevention and mitigation；public participation；principles and forms of legislation participation

D923.9

A

2095-3275（2015）03-0123-06

2015-01-17

本文系上海市教委創新課題（重點項目）“城市防災減災法律問題研究——以上海為范例的研究”的階段性研究成果（項目編號：13ZS143）。

趙俊（1973— ），女，湖南邵東人，上海政法學院副教授，碩士生導師，法學博士，從事環境法基礎理論、污染防治法、環境執法研究。