天津圍海造地的社會效應與政策建議

■邢欣圖

近年來，隨著人口的不斷增長和經濟快速發展導致的土地供應約束增強，通過大規模圍海造地拓展天津濱海經濟發展的土地空間，成為天津經濟發展的一項重要選擇。然而，人類經濟社會發展的實踐則表明：圍海造地在有效緩解經濟發展的土地供應壓力，促進就業和經濟發展的同時，也會對海洋生態環境產生各種消極影響，并進而可能轉化為對經濟社會發展的長期制約。因此，能否客觀評價天津圍海造地的經濟社會效應，實施合理的政策選擇，對于實現圍海造地與天津經濟社會發展的良性互動，也就具有特殊重要的意義。

天津市圍海造地的現狀

歷史地看，圍海造地在天津雖早已有之，但成規模的圍海造地活動，則是從20世紀80年代中期，隨著天津經濟技術開發區的建立和天津港的快速發展開始的。2006年以后，隨著濱海新區納入國家發展戰略和 《天津濱海新區城市總體規劃 （2009-2020）》的實施，天津圍海造地的速度進一步加快，規模成倍擴大。根據相關方面提供的資料，至2012年，天津市圍海造地已批準的工程項目為121宗，面積109平方公里。其中，國家批準7宗，面積70.3平方公里；天津市批準114宗，面積約39平方公里。

從總體上看，天津市圍海造地活動及其演變過程呈現如下特點：第一，速度快。特別是2006年以后，隨著天津經濟發展速度加快和濱海新區納入國家發展戰略帶來的土地供應約束趨緊，天津市圍海造地的速度不斷加快，規模迅速擴大。第二，海域、岸線占用率高。根據衛星遙感信息分析，2010年天津圍填海面積累計為312.78平方公里，已占天津所轄海域面積3000平方公里的10.04%。而按照天津市海洋局提供的資料，2012年天津圍海造地規模為109平方公里，也已占所轄海域面積的3.6%。另外，根據遙感信息分析，2010年，天津海域岸線長度為262.91公里，主要由于圍海造地形成的人工岸線為194.41公里，岸線占用率約為74%。第三，以港口為中心，沿岸線向外和向兩側推移拓展。從衛星遙感圖像中可以清楚地看到，天津圍海造地活動表現為以天津港為中心向兩側和向外推延的圍海造地變動態勢。第四，沿岸線向外推移。由于天津所轄海域主要由淺海和灘涂構成，因此，天津圍海造地也主要是在沿海灘涂或近岸淺水區進行，并采取淤泥直接吹填的圍填方式。

天津市圍海造地的效應評價

對圍海造地的經濟社會效應評價，是一個極其復雜的問題。在此，將其視為一種典型的外部性活動，并根據可獲取的信息，通過比較其引致的經濟社會損益，判斷天津市圍海造地效應的性質及其程度，并將其作為天津圍海造地政策選擇的依據。

第一，評價模型設計及評價標準。在將圍海造地界定為一種典型外部性經濟活動的基礎上，圍海造地效應主要表現為其引致的經濟社會發展損益。因此，天津圍海造地效應的評價模型可以設計為：

式中，L表示圍海造地所引致的經濟社會損益值或外部性凈值；S表示圍海造地所引致的經濟社會收益增加值；C表示圍海造地引致的經濟社會收益減損值或成本增加值；N表示選取的與圍海造地具有較強相關性的產業或經濟活動監測對象個數。因此，圍海造地的效應評價表現為如下3種基本情況：L大于0，即圍海造地所造成的經濟社會收益增量大于收益減損量，效應為正；L等于0，即圍海造地所造成的海洋經濟收益增量與其收益減損量大體相抵，效應為0；L小于0，即圍海造地所造成的海洋經濟收益增量小于收益減損量，效應為負。

第二，效應分析與監測指標。在外部性理論視野內，圍海造地對經濟社會發展的效應可以被區分為正、負兩種類型，見表1。

其中，正效應意味著經濟社會發展收益的增加，負效應意味著經濟社會發展收益減損或成本增加。另外，根據天津市圍海造地與經濟社會活動聯系的特點及數據、信息獲取的可能性，選擇與圍海造地相關性較強的圍海造地天津海洋經濟預期收益增加值，圍海造地導致的生態系統服務價值減損值，圍海造地導致的港口、制鹽、旅游、海洋漁業等產業的收益損益值，圍海造地導致的海域污染和海洋災害損失值等，作為評價圍海造地社會效應的主要指標。

第三，評價結論。在上述分析基礎上，根據相關的資料，對2012年天津圍海造地的經濟社會效應進行評價，見表2。評價的基本結論為：第一，2012年天津市圍海造地的經濟社會效應為正。第二，圍海造地的外部負效應呈快速增長趨勢。特別是考慮到由于統計和財務數據缺乏造成的對海洋經濟產業收益減損、海域水污染治理成本難于準確評估，及天津濱海產業主要以重化工業為主的產業結構特點，特別是天津海域作為內海自生能力低，海洋生境惡化一旦形成就可能具有不可逆的傾向等因素，對天津圍海造地負效應快速增長的趨勢更需要高度重視。第三，天津市圍海造地的負效應，主要體現在由于沿海濕地、灘涂及淺海面積大規模減少，而造成的生態服務功能價值下降和水質污染治理成本增加上。

幾點政策建議

為實現天津市圍海造地與經濟社會發展的良性互動，特提出如下建議：

第一，推動經濟發展方式轉變，降低經濟發展對圍海造地的依賴程度。人口增長和經濟發展導致的不斷增加的對土地需求，是圍海造地規模不斷擴大的根本原因。因此，加快經濟增長方式轉變，優化產業結構，改變攤大餅式的城市建設思路，降低經濟社會發展對圍海造地的過強依賴性，是實現圍海造地與經濟社會發展良性互動的首要選擇。

第二，充分論證、切實降低已有圍海造地項目對海洋生物境系統的影響。圍海造地的規模與其對海洋生境所產生的影響并不完全成正比。圍海造地的位置、工程方式及其承載的經濟活動類型等，都是決定其對海洋生境影響程度的重要因素。因此，對已經立項和規劃中的圍海造地項目進行必要的補充性論證，對原方案進行必要的修補，盡量降低其對海洋生境系統的侵擾，亦顯得十分必要。

表1 圍海造地的效應分析

表2 天津市圍海造地效應評價

第三，加大投入力度，修補和恢復被破壞的海洋生態系統。不可否認，由于圍海造地規模的不斷擴大，天津海域原本脆弱的海洋生態系統實際上已經受到一定程度的侵擾和破壞。濕地、灘涂、淺海面積減少導致的生態系統服務功能下降，海域納潮量減少、水動力條件的改變使海水自身凈化能力減弱，加重了海域污染的程度，海洋生物種類和發布密度的下降，造成的對海洋漁業、海鹽業、旅游業發展的影響。因此，通過有效途徑，特別是制度建設和增加投入，阻止海洋生境的進一步惡化，加大對海洋生境保護和被破壞生境系統的修復力度，已經刻不容緩。

第四，理順職能關系，切實加強對圍海造地活動的監管。現行管理體制下對圍海造地活動中規劃、審批、實施、管理中的權責交叉，職能關系不順，是造成過度圍海造地及對海洋生境破壞的重要原因。因此，如何在《海洋法》及其他法律制度和政策的基礎上，進一步理順圍海造地管理中的權責關系，創新監管機制，提高管理效率，則是降低圍海造地的經濟社會發展負效應，實現天津圍海造地與經濟社會發展良性互動的根本舉措。