PPP融資模式在我國高速公路項目中的應用分析

中國社會科學院研究生院 馬連發

我國高速公路作為交通基礎性建設之一，經過了十幾年的飛速發展，為公共服務體系做出了巨大的貢獻，2011年我國新增高速公路1.10萬公里。截至2011年底我國高速公路總里程達8.5萬公里，2012年我國高速公路總里程達9.62萬公里，2013年底我國高速公路總里程達104468公里。我國政府為了不斷提升高速公路建設的速度和質量，加大了財政資金的投入，為了緩解高速公路建設給政府帶來的財政壓力，就需要采用一種新型的融資方式參與到其中，PPP融資模式可以使政府在不丟失控制權的情況下引入私營資本，越來越被廣泛的應用。

一、PPP融資模式概述

(一)PPP融資模式概念

PPP融資模式是指政府部門與私營資本相互合作的模式，是公共聯合供給方式之一，它的實質是為了滿足社會公共項目的需求，首先由政府部門或者是公共部門提出具體建設某項項目的建議，然后通過競標或者是招標的方式來選擇私營資本進行合作，私營資本主要負責項目的設計、建設、生產、營運和維修等工作，最后私營資本從公共部門獲相應的收益作為回報，例如收取公路通行費、公路相關服務設施等取得的收益。

(二)PPP融資模式的特點

運用PPP融資模式可以有以下特點：

1、融資以項目為主體

PPP融資模式以項目為融資主體，安排融資的主要依據是項目預期的收益和政府的支持力度，因為當項目的到期需償還貸款時，其主要的資金來源是項目帶來的收益和可以獲取政府支持的政策，例如政府的稅收優惠政策、公路沿線土地優先開發權、貸款擔保等。

2、私營資本參與到項目的建設中去

PPP融資模式中私營資本在項目一開始就與政府簽署了協議，私營企業參與了從項目的論證、融資、建設以及到特許權期滿的全過程。

3、國家政策扶持的體現

采用PPP融資模式私營企業投入是有利可圖的，政府為了調動私營企業的積極性會給予一定的政策扶持，例如稅收優惠政策、貸款擔保等，這都體現了在PPP模式中國家在政策上是有一些扶持政策的。

(三)PPP融資模式的優勢分析

1、PPP融資模式給政府部門帶來的好處

PPP融資模式可以給政府部門帶來很大的好處，例如可以通過較低的成本來為公眾提供高質量的服務，具體表現在以下幾點上：

首先，PPP融資模式下，私營資本在項目的前期開發中就參與了進來，可以將自身先進的技術和管理經驗引入到項目的開發建設當中去，降低了項目開發的風險，使得公共產品的風險責任由公共部門和私營資本共同承擔。

其次，PPP融資模式下，由于私營投資者在采購等方面可以不受政府部門的制約，在運作等方面可以靈活的操作，因此可以大大的縮短項目的建設時間，更好的為公眾服務。

再次，可以緩解政府的財政壓力。在項目委托給私營資本的過程中，政府部門可以推遲支付項目的建設款項，或者在項目建設中實施分期付款，并不需要在項目建設一開始就支付，因為私營資本大多數都會從銀行貸款來獲取項目建設的資金。

2、PPP融資模式給私營資本帶來的好處

對于私營資本來說，PPP融資模式可以為其帶來兩方面的好處：

一方面，擴大了私營資本的市場。在PPP模式下，私營部門在政府特許協議授權下建設公共設施，政府允許私營部門通過收費來獲取利潤，這就擴大了私營部門的市場，拓寬了私營部門的投資領域。

另一發面，有利于促進其技術革新，提升競爭力。政府部門將公共設施的設計、建設、維護通過招標或者競標的方式授權給私營部門，可以鼓勵他們進行技術革新，PPP模式下私營部門可以不受政府部門的干預，根據自身條件進行技術革新，提升自身競爭力。

二、高速公路融資模式的現狀

(一)傳統融資模式和新型融資模式

我國公路建設在改革開放以前從設計、建造、營運、維護等方面都是委托給國有企業來完成的，這種方式是最傳統的公共服務方式。隨著一系列的制度改革從1978年到20世紀末，我國的公路建設逐漸被政府委托給私人企業，主要是通過招標的形式，也被我們稱作DBB和DB。

從20世紀末以來，我國交通運輸業的飛速發展，也促進了高速公路建設的規模，這也給政府財政帶來了很大的壓力，因此也出現了兩種新型的公共服務供給方式：BOT和TOT。BOT是指由我國政府發起建設高速公路項目，由中央政府審批建設，項目獲得批準后，由政府通過招標的方式轉給私營企業，并賦予他們30年的特許經營權，以及收費權，在特許經營權到期時政府收回經營權；TOT通常被運用于正在建設當中的項目，一般不被人所采用。

(二)高速公路運用PPP融資模式的可行性

在高速公路中運用PPP融資模式是有其可行性的，主要體現在以下幾點上：

1、有利于政府職能的轉化，彌補財政不足

由于高速公路在建設上需要投入大量資金，這筆資金如果全部由政府承擔，政府可以說是不堪重負。運用PPP融資模式，通過對特許經營權將私營資本引入進來，使其成為公共項目的建設者，政府的職能從公共項目的提供者轉換成了監管者，可以提高公共項目的質量。

2、可以分擔高速公路的建設風險

由于高速公路項目建設投資數額大、周期長、不確定因素較多，在建設過程中有著一定的風險，因此采用PPP融資模式可以將風險分配給適合的承擔者，與政府部門實現風險共擔的目的。

3、提高了高速公路建設的效率

由于私營資本擁有較強的資金實力和先進的技術，他們的管理理念和風險防控能力也較強，這樣就有利于提高公路建設的效率和降低管理成本，同時，政府也可以在私營資本那獲取建設資金，私營資本也可以從政府手中獲取利潤，兩者進行合作也可以實現共贏。

三、高速公路采用PPP融資模式存在的問題

(一)法律法規不健全

目前，PPP融資模式在我國高速公路特許經營領域好沒有一套統一的綱領性法規，由于PPP模式是一個比較復雜、風險大、涉及面較廣的模式，需要健全的法律法規進行規范。雖然一些地方政府規定了關于PPP融資模式在高速公路建設中的法律法規，但是內容上還不夠完整，導致了私營資本對特許權的合法性還不是很清晰，法規中并沒有對項目中如何分擔風險、如何保障雙方的合法權益等問題進行詳細說明，這說明了PPP融資模式在高速公路建設中的法律法規還有待于完善。

(二)缺乏嚴格的監督機制

由于我國高速公路項目在建設過程中周期較長等因素的影響，導致了對項目的監管不能適應市場的需要，在監管的過程中并不能將國家政策落實到實處，政府對項目的監管也是流于形式，導致了項目運營混亂，嚴重阻礙了PPP融資模式的廣泛運用。

(三)融資過程存在一定風險

PPP融資模式在高速公路建設中是存在著一定的風險的，具體的表現項目特定風險、行業風險、市場風險、和資本市場風險。

1、項目風險包括了建造風險和項目運營風險

建造風險指項目無法按期完工或者是成本超支，原因主要可能是由于技術和管理水平不高或者是缺少相應的資質證書；項目營運風險主要包括了營運成本超支和產品需求風險，其原因可能是對項目工程、施工地形不熟悉等原因。

2、行業風險是指由于國家政策變化帶來的風險

一個項目的盈利好壞是直接與政府的制度有著直接的關系的，政策的變化可以導致合同的終止，例如國家提高對項目收入的征稅稅率、制定收費上限等政策，都會影響到私營企業的收益。

3、市場風險可能是由于國家整體經濟環境和通貨膨脹所導致

由于國家整體經濟下降和通貨膨脹就會使項目貨幣收入貶值，降低了私營企業的收入，例如1998年的金融危機對于私營資本來說是一個不小的沖擊。

4、資本市場風險的來源主要是貨幣利率和匯率的變化

由于在PPP融資模式下政府的一部分的融資資金是要來源于國外的，PPP項目就會面臨著一定的貨幣兌換風險，

四、完善高速公路PPP融資模式的對策

(一)不斷完善PPP融資模式的法律法規

完善的PPP融資模式的法律法規是保證PPP融資模式廣泛運用的保證，因此要從法律的角度出發，明確政府部門和私營企業之間的責任、義務和風險承擔的問題，進一步保護雙方的合法權益。政府部門可以從公路建設的融資、建設、運營等方面制定關于PPP融資模式的法規，以便于減少政府與私營資本進入公路建設過程中的糾紛，方便高速公路建設中的管理。同時我們也要認識到參與PPP模式投資的私營資本大多數是國際上的財團，政府部門與他們簽訂協議的時候既要遵循國內的法律法規，也要遵循國際的法律法規。

(二)建立嚴格的監管機制

PPP融資模式在高速公路建設應用中也會有缺陷，例如在政府與私營企業在合作的過程中，有時會出于利益最大化的目的，進行一些違反法律法規的交易行為，侵害了國家的利益，這時就需要政府發揮其監督職能，執行監管的權利。政府部門可以建立起社會監督組織，因為這類組織與項目建設沒有利益關系，并對PPP融資模式有一定的了解，可以參與到融資方案當中去，正確的評價營運決策等問題。

(三)強化融資的風險管理

針對PPP融資模式的風險問題，政府應該建立起正確的風險評價，通過分析各種風險的影響程度，對高速公路PPP項目融資的現狀和未來發展的目標進行考慮，并制定相應的風險防控和管理的措施，結合風險評價的結果和風險成本，擬定出處理風險的方案。

(四)做好高速公路項目前期和儲備工作

高速公路建設中應用PPP融資模式的前提是做好前期和儲備工作，首先，在進行投資建設前，要研究項目實施的可行性，分析項目實施的風險性，分析其獲得收益的能力，并做出可行性報告，這樣才能使項目獲得審批；其次，為了解決高速公路建設中邊建設邊設計、邊籌款的問題，必須在項目開工前確定好項目的投資者、項目設計等，保證施工的順利進行。

(五)提高政府扶持政策的可行性

PPP融資模式的一個特點是私營企業可以通過政府的扶持政策提高收益，為了更好的調動起民營資本對我國高速公路投資的積極性，政府可以通過出臺相應的扶持政策來實現，例如在政府特許權期限內，不在公路建設附近建設其他競爭性的公路，這樣可以避免過度競爭給私營企業帶來的影響，保證投資者可以獲取穩定的收入；也可以給予私營資本一定期限的特許經營權，時間可以在二十年到三十年之間，期限屆滿時再收回經營權等。

[1]劉娟;PPP模式在我國基礎設施建設中應用的分析[J].商業文化(上半月);2011年04期

[2]李海歐;西部山區高速公路建設管理模式與科技績效評價研究[D].吉林大學;2013

[3]王治;劉苾蘭;我國高速公路投融資風險防范與體制改革思考[N].長沙理工大學學報(社會科學版);2013年03期