提升財政產業發展資金使用效益的探索和思考

江蘇省南通市財政局 陳麗麗

2015年是“十二五”的收官之年，也是各項改革的落地之年。作為宏觀經濟調控重要手段之一的財政政策在改革的浪潮中何去何從，地方財政特別是支持產業發展的財政資金應該如何進一步調整使用方向、改革使用方式、突出使用重點，筆者結合江蘇省南通市實際，談些個人的思考和認識。

一、產業發展資金執行情況

(一)預算安排情況

“十二五”伊始，江蘇省南通市財政部門圍繞市委市政府重點工作部署和經濟社會發展大局，及時調整支出結構，市財政支持產業發展的資金規模逐年加大，2011年為3.8億元，2015年達到13億元。根據產業類別和資金主體功能，共設工業發展類、服務業引導類、科技進步類、人才引進培育類、開放開發類、財源激勵類等六大類。

(二)產業發展資金使用基本做法

產業發展專項資金全部用于產業政策兌現，堅持“公開、公平、公正”和“政策制定在前，政策充分公開，嚴格按政策兌現”的使用原則。現行的產業政策涉及市委組織部（人才辦）、市發改委、經信委、科技局、人社局等10多個主管部門。

二、產業發展資金使用過程中存在的問題

產業發展資金的設立、使用和產業政策的制定、兌現在一定程度上為經濟發展提供了有力支撐，但同時存在以下幾個方面的問題：

(一)政策不夠聚焦，資金使用相對分散

從政策制定內容看，扶持政策政出多門，重點不明確，有按照企業類型制定的，有按照產業種類制定的，有按照生產要素制定的，存在交叉重復，不便于企業掌握和政策執行，6個產業發展專項資金由近10個部門管理，出臺了50余項政策，囊括了約200個政策點。從政策執行情況看，部分政策兌現平均每個企業不足萬元，點多面廣，這種“撒胡椒面”式的資金使用方式難以對企業發展起到實質性引導作用。

(二)使用方式單一，無法有效撬動社會和金融資本

財政支持產業發展多以補貼（助）、獎勵等無償撥款的方式為主，股份化、資本化等有償使用方式較少，創投、風投等運作平臺還不多，財政政策和金融工具使用配合程度不高，財政引導社會、金融資本集聚產業發展的作用發揮不夠。目前，南通約有備案創投機構10 家，而蘇州現有約150家，占全國的十分之一，管理的資金規模約450億元。從這組數據看，不談財政資金和金融資本，光社會資本，兩地企業獲得支持就有幾百億的差距。而另一個事實是，財政資金往往是以無償方式投入企業的，而創投資金則以股權方式投入企業，企業獲得資金支持的同時還可能獲得創投機構輔導的市場管理及資本優化重組經驗等。

(三)政策出臺時間長，引導作用不明顯

產業發展政策最早的2006為 年出臺，前后跨越8年，有些政策未能根據形勢發展作相應調整；扶持政策往往事后錦上添花的多，事前引導撬動的少，部分政策未充分結合市場發展實際情況，一些企業即使得不到財政補助仍會實施相關市場行為。

(四)市區分工不明確，協同推進產業發展的合力不夠

從各部門的分工來看，各個部門各管一攤，但使用的方式方法卻十分雷同，多數是以項目為依托，看投入和產出；但在項目界定上，有的是按產業分，有的是按要素分，造成了申報項目的反復包裝、重復申報。從市、區兩級的分工來看，盡管市、區財政實行對市產業發展資金按比例共擔的原則，但各區對產業經濟發展的扶持政策及支持力度不平衡，各有側重，市、區合力推進產業經濟發展的格局尚未形成。

三、產業發展資金整合的設想

在對產業發展財政政策進行效果評價的基礎上，結合當前及今后的經濟發展形勢和發展需要，通過撤、并、轉等方式建立統籌協調、重點突出、職責清晰、創新高效、科學合理、公開透明的產業發展政策體系和資金管理機制。遵循的原則有：

一是改革創新，聚焦重點。用創新性思維研究充分發揮政府引導激勵作用和市場導向作用的針對性政策，對政策體系進行系統化改革，突出事前引導撬動明顯、發展可持續的政策要點；改革事后錦上添花、無實際效果的政策內容；探索創新由無償到有償的財政資金使用方式。

二是市區聯動，資源整合。充分發揮區主管部門、財政部門的主管能動作用，梳理市、區兩級支持產業發展的政策內容，合理分工，建立權、責、利對等的合力協作機制。整合市、區資金要素配置，一定數額以下的項目交由區支持、管理和推進。

三是職責清晰，透明高效。明確項目管理的歸口歸類，明晰資金管理的各方職責，建立統一協作、扎口管理、集中兌現、公開透明、及時高效的政策執行機制，避免項目和資金管理的重復分散，提高科學化、規范化、精細化水平。

四、提升產業發展資金使用效益的相關建議

產業發展資金使用方向向新興產業加速培育和傳統產業轉型升級轉變，使用方式向股份化、資本化投入為主轉變，使用重點向事前引導性要素轉變。

(一)實施政策“撤、并、轉”改革，聚集扶持重點

一是“撤”（取消）。取消事后認定資格獎勵類財政補助項目，僅對國家、省級獎勵予以配套；取消小而散、引導性不強、效用不明顯的項目；取消本身應通過市場調節無政府引導必要的項目；取消政策執行背景已發生重大變化，扶持導向已發生變化項目。

二是“并”（合并）。針對現行產業發展各類政策中均涉及載體建設項目的現狀，研究、出臺統一的載體建設扶持政策，避免政策間的不平衡及包裝多頭申報；對各政策間內容雷同、交叉重復、存在多頭申報現象的項目明確牽頭部門予以合并執行。

三是“轉”（調整）。完善不易操作、執行成本高，出臺時間較長、需要調整扶持方式和扶持力度以及在操作過程中界定不清、判斷不準的政策內容。

(二)實施資金“資本化”改革，轉變扶持方式

一是加大股份化、資本化運作資金規模。南通市通過資本化運作的財政資金規模超過3 億元，直接撬動科技創業投資、科技擔保、新興產業創業投資引導資金、國家高端裝備創業投資基金等金融和社會資本約10 億元。下一步，建議從原專項資金中統籌設立產業發展基金，并推動創業投資基金和產業發展基金融合發展。產業發展基金采用資本化股權投入方式，實行“項目公司化”運作，項目完成后通過資本市場向項目所在企業、國有控股公司、其他經濟組織或個人轉讓股權，規范有序地退出。

二是整合現有資本化運作平臺。整合現有相關平臺，統一由國有平臺公司牽頭運作，相關部門指導，通過提供支持目錄、參與投資審核、業績考核考評的方式，引導、加強對南通實體項目的投入，不斷探索總結資本化運作管理經驗。

三是完善資本化運作管理模式。建立產業發展基金管理委員會，由市政府分管領導任主任，市人才辦、發改委、經信委、國資委、科技局、財政局等部門負責人為成員，主要研究基金投資方向，審批對基金公司的考核管理辦法。基金公司負責大力招引投資專業人才，培育本地化的管理團隊。

(三)實施市區“分工共擔”改革，強化扶持合力

按照事權和財權匹配的原則，根據扶持項目的規模和性質，對現行產業發展資金市區共擔方式進行改革。市級重點扶持重大項目，區級主要承擔一般項目，賦予區級選擇項目、安排資金等自主權，調動市、區共同推進發展的積極性和創造性。對確需市級扶持的一般項目，由市級將項目專項資金切塊到區，明確支持對象、內容、標準等要求，區結合區級專項資金統籌使用，負責項目立項、資金申報、審核、撥付等工作，并按要求及時報送資金使用情況，年終由市相關部門進行檢查和考評。

(四)實施“流程再造”改革，提高扶持效率

一是明確職責，理順機制。建立產業發展政策領導小組，由各主管部門和財政部門組成，根據部門職能明確各主管部門的政策職責分工。根據歸口歸類管理、扎口集中兌現的原則，非本部門職責的政策內容，會同政策主管部門初審后提交財政部門審核兌現；各主管部門的政策兌現由統一的部門扎口管理，分次集中兌現。

二是依托信息化管理手段。各主管部門根據各自職責，充分利用南通市財政局在市政府網站的“財政支持產業發展項目管理系統”，進行政策發布、項目申報、項目審核、結果公示，實現平臺、共享和信息共享，有效避免項目的重復多頭申報，公開透明、科學規范地審核兌現財政資金。

三是強化績效管理。以績效目標為導向分配產業發展資金，每年年初，制定資金管理績效目標，年終形成評價意見。對專項資金達不到主要績效目標以及管理、使用存在問題的，調整或取消該專項資金政策，專項資金的安排使用接受人大、審計和社會公眾監督。