國(guó)庫(kù)集中支付與會(huì)計(jì)集中核算的實(shí)踐和探索

張家港市財(cái)政局 楊平

隨著我國(guó)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的建立和完善，實(shí)現(xiàn)國(guó)庫(kù)集中收付、建立國(guó)庫(kù)單一賬戶(hù)體系已成為我國(guó)各級(jí)財(cái)政國(guó)庫(kù)管理體制改革的必然要求。實(shí)行國(guó)庫(kù)集中收付制度，可以提高財(cái)政資金的使用效益，增強(qiáng)財(cái)政支出的透明度，實(shí)時(shí)掌握財(cái)政資金的實(shí)際使用情況，保證財(cái)政資金的安全有效運(yùn)行，符合國(guó)際慣例，是建立公共財(cái)政框架的基本要求。

江蘇省張家港市在2002年成立了會(huì)計(jì)核算中心，將二百六十八家市級(jí)行政事業(yè)單位納入了集中核算。在此基礎(chǔ)上，于2004年實(shí)行了國(guó)庫(kù)集中支付的改革，建立了財(cái)政國(guó)庫(kù)單一賬戶(hù)體系，實(shí)行單位用款計(jì)劃管理制度，改變了資金撥付方式，順利完成會(huì)計(jì)集中核算與國(guó)庫(kù)集中支付的銜接。

一、國(guó)庫(kù)集中支付改革前存在的問(wèn)題

(一)單位支出與預(yù)算執(zhí)行相分離，財(cái)政支出信息反饋遲緩、失真

財(cái)務(wù)數(shù)據(jù)難以為預(yù)算編制、執(zhí)行分析等提供依據(jù)。預(yù)算單位自行支配已撥財(cái)政資金，項(xiàng)目資金混用、超規(guī)定超范圍使用現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生，單位實(shí)際支出與預(yù)算執(zhí)行偏差較大。

(二)撥款環(huán)節(jié)多，大量財(cái)政資金滯留在各級(jí)主管部門(mén)，資金使用效率低

按照年度預(yù)算，財(cái)政部門(mén)按月、按季或按進(jìn)度向主管部門(mén)撥款，這些資金經(jīng)過(guò)層層轉(zhuǎn)撥，環(huán)節(jié)多，時(shí)間長(zhǎng)，一些部門(mén)對(duì)財(cái)政資金的擠占、挪用和克扣現(xiàn)象屢有發(fā)生。同時(shí)預(yù)算單位沉淀大量財(cái)政性資金，存在制度性的閑置和浪費(fèi)。

(三)重復(fù)和分散設(shè)立賬戶(hù)，財(cái)政資金使用透明度不高，容易產(chǎn)生腐敗現(xiàn)象

一是即使會(huì)計(jì)集中核算清理規(guī)范了單位賬戶(hù)，但原財(cái)政撥付款模式下的諸多弊端未能消除；二是財(cái)政資金撥付各個(gè)預(yù)算單位賬戶(hù)，脫離了財(cái)政直接管理；三是財(cái)政部門(mén)只能事后監(jiān)管為主，對(duì)資金使用約束力不夠，項(xiàng)目資金被克扣、挪用的制度風(fēng)險(xiǎn)未消除。

二、國(guó)庫(kù)集中支付改革的具體內(nèi)容及特點(diǎn)

張家港市作為當(dāng)?shù)刎?cái)政國(guó)庫(kù)管理改革的先行城市，在調(diào)研和借鑒了其他地區(qū)成功經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，結(jié)合實(shí)際情況，成立了張家港市國(guó)庫(kù)收付中心，建立國(guó)庫(kù)單一賬戶(hù)體系。于2004 年初正式掛牌運(yùn)作，與會(huì)計(jì)核算中心分掛二塊牌子，人員一套班子。

(一)采用從會(huì)計(jì)集中核算與國(guó)庫(kù)集中支付融合的改革模式

會(huì)計(jì)集中核算為國(guó)庫(kù)集中支付的改革創(chuàng)造了較好的平臺(tái)。會(huì)計(jì)集中核算在賬戶(hù)清理、財(cái)務(wù)管理、會(huì)計(jì)培訓(xùn)等方面做了大量基礎(chǔ)工作，為改革創(chuàng)造了條件，減少了阻力。將各單位分散管理的資金集中了起來(lái)，在人員、場(chǎng)地、網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)等硬件方面建立了完整的工作平臺(tái)。

1、國(guó)庫(kù)集中支付與會(huì)計(jì)集中核算的共同點(diǎn)

組織者都是財(cái)政部門(mén)；目的都是強(qiáng)化預(yù)算資金的執(zhí)行管理，提高財(cái)政資金使用效率和效益，強(qiáng)化監(jiān)督；二者不同程度解決預(yù)算單位多重、分散開(kāi)設(shè)賬戶(hù)問(wèn)題，銀行賬戶(hù)劃歸財(cái)政管理；二者主要在用款環(huán)節(jié)發(fā)揮作用；都未改變單位資金使用權(quán)、審批權(quán)和財(cái)務(wù)自主權(quán)。

2、國(guó)庫(kù)集中支付與會(huì)計(jì)集中核算的不同點(diǎn)

會(huì)計(jì)集中核算是會(huì)計(jì)委派制的一種改進(jìn)，國(guó)庫(kù)集中支付則是從預(yù)算執(zhí)行角度的資金管理，更具主動(dòng)性、合法性、系統(tǒng)性的優(yōu)點(diǎn)；會(huì)計(jì)集中核算僅清理或是規(guī)范了單位賬戶(hù)，而國(guó)庫(kù)集中支付建立了單一賬戶(hù)體系，從根本上解決了預(yù)算單位重復(fù)、分散開(kāi)設(shè)賬戶(hù)的情況；集中核算僅在會(huì)計(jì)層面上的監(jiān)督，而國(guó)庫(kù)集中支付是在預(yù)算執(zhí)行環(huán)節(jié)發(fā)揮監(jiān)督作用。

(二)國(guó)庫(kù)集中支付改革的特點(diǎn)

一是實(shí)行“四統(tǒng)一”，即統(tǒng)一辦理政府資金的支付、統(tǒng)一專(zhuān)項(xiàng)經(jīng)費(fèi)支付、統(tǒng)一其他性質(zhì)資金的支付、統(tǒng)一往來(lái)性資金的支付；二是實(shí)行“三不變”的原則，即單位的資金所有權(quán)不變，經(jīng)費(fèi)審批權(quán)不變，會(huì)計(jì)財(cái)務(wù)管理職能不變；三是積極穩(wěn)妥、循序漸進(jìn)的原則，做到考慮周全、分步實(shí)施、先易后難、平穩(wěn)過(guò)渡。

三、國(guó)庫(kù)集中支付改革所取得的成效

(一)改變財(cái)政資金的撥付方式，對(duì)財(cái)政資金做到全程監(jiān)管

1、提高了財(cái)政資金使用的透明度

改革后，無(wú)論是通過(guò)支付中心的直接支付，還是授權(quán)支付，財(cái)政資金都可以在最短的時(shí)間內(nèi)支付給商品或勞務(wù)供應(yīng)者，財(cái)政資金使用透明度高。

2、解決了財(cái)政資金層層撥付、環(huán)節(jié)過(guò)多的歷史難題

從制度上徹底解決了以往資金逐級(jí)撥付過(guò)程中被截留、擠占、挪用等問(wèn)題。改革后，財(cái)政部門(mén)全過(guò)程監(jiān)管資金運(yùn)作，保障了財(cái)政資金支付的安全和數(shù)據(jù)的真實(shí)，也為及時(shí)準(zhǔn)確地進(jìn)行預(yù)算執(zhí)行分析打下基礎(chǔ)。

3、促進(jìn)財(cái)政收入的穩(wěn)步增長(zhǎng)

實(shí)行集中支付改革后，嚴(yán)格執(zhí)行收支兩條線管理，預(yù)算內(nèi)外收入直達(dá)國(guó)庫(kù)，做到顆粒歸倉(cāng)，促進(jìn)了財(cái)政收入的穩(wěn)步增長(zhǎng)。

(二)嚴(yán)肅了財(cái)經(jīng)紀(jì)律，預(yù)算單位財(cái)務(wù)管理水平提高到了一個(gè)新的高度

1、規(guī)范了支出管理，強(qiáng)化了單位的自律意識(shí)

實(shí)行國(guó)庫(kù)集中支付后，各部門(mén)、各單位支出的合法性、合規(guī)性都由收付中心進(jìn)行監(jiān)督，各單位自律意識(shí)明顯增強(qiáng)，杜絕了超標(biāo)準(zhǔn)、不合理及明顯違反〝八項(xiàng)規(guī)定〞的支出。

2、強(qiáng)化了會(huì)計(jì)基礎(chǔ)工作，提高了會(huì)計(jì)信息質(zhì)量

統(tǒng)一了會(huì)計(jì)賬套、核算模式、會(huì)計(jì)科目，規(guī)范了會(huì)計(jì)基礎(chǔ)工作，一些單位超支結(jié)余或收入掛往來(lái)的問(wèn)題得到了有效解決，為財(cái)政部門(mén)提供了可靠的財(cái)務(wù)信息。預(yù)算單位能網(wǎng)上查詢(xún)國(guó)庫(kù)實(shí)時(shí)可用指標(biāo)及會(huì)計(jì)信息，大大提高了工作效率。

3、利用集中支付和會(huì)計(jì)核算管理平臺(tái)，加強(qiáng)了對(duì)個(gè)人收入分配的監(jiān)控

各部門(mén)、各單位人員的收入由中心發(fā)放，增加個(gè)人分配的透明度。按規(guī)定發(fā)放獎(jiǎng)金及津貼和各種福利，嚴(yán)格限定職工福利的資金來(lái)源，杜絕了占用公用經(jīng)費(fèi)或項(xiàng)目資金發(fā)放個(gè)人福利的現(xiàn)象，有效地遏制了少部份單位亂發(fā)錢(qián)物的行為，也為逐步解決單位之間苦樂(lè)不均、分配不公的問(wèn)題創(chuàng)造了條件。

支付審核或會(huì)計(jì)核算與預(yù)算單位脫鉤，避免了單位會(huì)計(jì)行使監(jiān)督權(quán)的各種制約，較好解決了會(huì)計(jì)“頂?shù)米〉淖蛔。米〉捻敳蛔　钡膯?wèn)題。

(三)建造了財(cái)政資金的“蓄水池”，增強(qiáng)財(cái)政部門(mén)的調(diào)控能力和地方政府的抗風(fēng)險(xiǎn)能力

改革前沉淀各單位的賬戶(hù)沉淀資金近十億元。改革后，在未增加預(yù)算支出的情況下，增加了政府可用資金，增強(qiáng)宏觀調(diào)控能力，提高了財(cái)政資金的使用效益，實(shí)現(xiàn)以相同的錢(qián)辦更多的事。

(四)結(jié)合政府采購(gòu)制度改革，完善了財(cái)政項(xiàng)目資金的管理

政府采購(gòu)項(xiàng)目實(shí)行財(cái)政直接支付，一些項(xiàng)目在資金上由財(cái)政部門(mén)直接監(jiān)督管理，確保政府重大事項(xiàng)和重點(diǎn)工程資金足額到位。

四、國(guó)庫(kù)集中支付改革后存在問(wèn)題及挑戰(zhàn)

國(guó)庫(kù)支付制度的改革僅是財(cái)政體制改革的一部分，其優(yōu)越性已逐步體現(xiàn)。由于改革的時(shí)間較短，仍存在一些矛盾及問(wèn)題急待解決，主要表現(xiàn)為：一是預(yù)算編制不科學(xué)，調(diào)整多，隨意變動(dòng)較大；二是財(cái)政資金的管理存在風(fēng)險(xiǎn)隱患；三是部分單位存在體外循環(huán)、游離于財(cái)政監(jiān)管外的資產(chǎn)或資金。

五、完善國(guó)庫(kù)集中支付改革的應(yīng)對(duì)措施

(一)加強(qiáng)預(yù)算編制的科學(xué)管理，嚴(yán)格部門(mén)預(yù)算的執(zhí)行

國(guó)庫(kù)集中支付工作需在部門(mén)預(yù)算總框架下運(yùn)作，而科學(xué)地編制預(yù)算是做好國(guó)庫(kù)是集中支付工作的基礎(chǔ)。一是促進(jìn)部門(mén)預(yù)算的科學(xué)性、精準(zhǔn)性、透明化，落實(shí)預(yù)、決算的公開(kāi)，接受社會(huì)監(jiān)督；二是加強(qiáng)預(yù)算的嚴(yán)肅性和執(zhí)行力，單位支出應(yīng)以批準(zhǔn)的預(yù)算為依據(jù)，樹(shù)立沒(méi)有預(yù)算不得支出的觀念。

(二)推進(jìn)非稅收入的改革，嚴(yán)格執(zhí)行收支兩條線管理

一是清理單位的各類(lèi)資產(chǎn)，如加強(qiáng)對(duì)非自用的房產(chǎn)、設(shè)施等的管理，截?cái)噘~外違規(guī)資金的來(lái)源；二是清理銀行賬戶(hù)，將所有銀行賬戶(hù)納入財(cái)政監(jiān)督的范圍，取消過(guò)渡型賬戶(hù)。

(三)從制度上確保資金的安全

落實(shí)《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范（試行）》，從制度上確保資金的安全。一是落實(shí)內(nèi)部控制規(guī)范，明確各部門(mén)、崗位的職責(zé)和權(quán)限；二是建立有效的內(nèi)控評(píng)價(jià)機(jī)制；三是引入外部審計(jì)監(jiān)督，確保監(jiān)督工作獨(dú)立性、有效性。

(四)提高資金使用效率和效益，科學(xué)用財(cái)理財(cái)，做到國(guó)庫(kù)資金的保值增值

一是不斷完善政府采購(gòu)程序，擴(kuò)大政府采購(gòu)范圍，提高支出的公開(kāi)性和透明度；二盤(pán)活各類(lèi)資產(chǎn)，包括清理各種應(yīng)收賬款及閑置物資，減少無(wú)效益的資金占用；三是探索科學(xué)的理財(cái)方式，在保證資金正常使用的同時(shí)實(shí)現(xiàn)收益最大化。

(五)通過(guò)〝金財(cái)工程〞平臺(tái)升級(jí)，建立大數(shù)據(jù)的共享平臺(tái),減少行政運(yùn)行成本

一是系統(tǒng)覆蓋范圍要廣，要涵蓋財(cái)政各業(yè)務(wù)部門(mén)、人行國(guó)庫(kù)、支付機(jī)構(gòu)、政府采購(gòu)、預(yù)算單位及清算銀行等；二是要功能齊全，包括部門(mén)預(yù)算、用款計(jì)劃、支付管理、銀行清算、會(huì)計(jì)核算、業(yè)務(wù)審計(jì)、內(nèi)控管理等環(huán)節(jié)。