公路養護小修工程內部控制和資金使用情況的調查報告

青島市公路管理局 尹丹

一、公路養護小修工程內部控制管理現狀

青島市公路管理局下屬八個公路分局、一個公路管理處，共九個公路養護管理單位（以下簡稱公路分局（處）），目前管養普通國省干線等公路總里程近2100公里，作為公路養護工作的重要組成部分和重中之重，小修工程的內部控制管理顯得極為重要。

(一)范圍界定

公路養護小修工程是指根據《公路養護技術規范》（JTGH10-2009）所界定的規模較小的公路養護工程項目，且資金是從日常小修保養費中“公路維修工程費”列支的項目，其資金主要來源為成品油價稅費轉移支付收入。日常小修養護工程的主要內容是瀝青路面修補、橋涵維修加固工程、密封膠灌縫、病蟲害防治、邊坡養護、排水設施養護、綠化補植及其他專項工程等。其目的和任務是對管養公路及其設施進行預防性保養和修補其輕微損壞部位，使之經常保持完好狀態、保障行車安全、舒適、暢通。

(二)資金基本內控程序

公路養護小修工程實行項目法人負責制，公路分局（處）作為項目法人，對項目的質量進度、安全、費用等負法人責任，公路分局（處）養護科負責小修保養具體工作，在工程管理中，小修工程根據項目預算金額不同，實行分級審批制度，工程實行招投標管理、合同管理、質量管理、設計變更管理、交竣工驗收管理等，驗收后進行工程審計，完工后公路分局（處）負責編制竣工文件、圖表、資料，并裝訂成冊，按照規定移交檔案室。

(三)資金撥付程序

目前，我市公路小修管養體制實行的是在市級交通部門行業管理、監督和指導下，市公路局總體負責、公路分局（處）全面負責公路養護管理職能的模式。即市交通運輸委對養護資金的收支進行統一管理，市公路局匯總制定支出預算，各分局（處）編報支出預算并根據養護支出預算使用養護資金，養護資金的收入由市交通運輸委統一管理，市公路局編報養護資金的支出預算并對當季度實施的公路養護小修工程按批復預算的60%預撥資金，余款待工程項目交竣工驗收合格后，根據審計值進行結算撥付；養護資金的使用權在公路分局（處），其根據預算使用養護資金。即條塊結合、以塊為主。

二、調查的基本情況：

本次調查范圍為我局2014 年公路養護小修工程內控管理狀況。在綜合考慮了區域性特點及各區市（縣）公路分局（處）自身的管理情況后，重點選取及延伸了有代表性、資金量較大的工程項目。

我局公路養護小修工程管養基本按照分級管理的原則，從2005年起，我市公路養護資金全部納入市級財政預算管理，按公路管養里程和費用定額編制年度預算，由市財政、市交通運輸委下達到市公路局，資金由市公路局據預算明細下達各單位。養護經費由市公路局按季度申請，并撥付到各單位。

三、存在的問題

近幾年，隨著公路建設的蓬勃發展，公路里程的增長與養護管理滯后的矛盾也越來越突出，管理與養護存在的權責劃分，資金匱乏問題制約著公路行業的發展，主要表現在：

(一)重建輕養依然突出

養護工作量大、機械化程度低，養護機械少，以人工養護為主，人工費較大，養路工綜合素質參差不齊。

(二)工程項目管理需進一步規范

1、招投標方面

材料采購指定材料供貨方向依據不充分；材料采購未進行招投標和詢價等程序；對于不需要招投標、需進行集體研究決策的項目，集體研究決策的證明材料（如會議紀要等）普遍沒有整理納入項目資料檔案。

2、合同簽訂方面

工程合同內容不完善，項目實施具體范圍、工程款支付方式，質量缺陷責任期等合同要件不齊全；合同存在描述不清晰的現象，對工程質量標準描述不嚴謹，無法量化、文不對題填寫錯誤、對于支付方式缺少約定，計量支付的節點、支付比例不準確等。合同執行的取費標準不統一，費率不明確。有執行2002 年建設部《工程勘察設計收費標準》的，有執行《山東省公路養護工程預算編制方法》的。

監理合同范本格式由監理單位提供，抽查中發現對監理方約束的條款少，合同中的監理不盡責造成的損失如何進行處罰雙方的約定不明確等。

(三)財務管理需進一步規范

會計核算方面，列支不嚴謹，存在專款不專用現象，部分單位年底將尚未發生的公路養護資金進行預提列支；

有關單位收取的“公路國有資源有償使用費”收費標準和使用用途尚不明確，仍將其視為路產賠償使用費，將返還資金繼續分配使用。

預算執行、資金撥付與使用：未嚴格執行計量支付，工程計量和工程進度資料缺乏；在工程未交工驗收情況下仍繼續支付工程款等。

四、建議與對策

調查發現，市公路局在市交通運輸委的領導下，認真貫徹和執行國家公路養護政策，結合自身實際，制定了一系列公路養護管理制度，加強公路養護資金的管理，規范養護資金的使用，按照市交通運輸委下達計劃，資金及時分解撥付下屬單位，使得全市的公路養護小修工作得以順利進行。各公路分局（處）在市公路局的領導、支持下，切實履行自身職責，制定了相關公路養護管理制度，努力抓好公路養護管理，較好地執行上級下達的養護計劃，認真完成公路養護目標任務，保證了公路暢通，公路養護質量得到較大提升。

調查同時發現，在成品油價費稅改革后，一些養護責任單位仍存在資金監管流于形式的狀況，在計劃管理、項目招投標、工程款項支付方面存在一些普遍問題，需要在今后的工作中引起高度重視，市局應積極制定有針對性的內部管理措施，積極推進單位內部管理水平的提升、增強自身拒腐防變的能力。

(一)轉變傳統養護方式，推進規范化管養

公路養護的核心是提高路況質量，保證公路的通達及通暢能力，發揮公路的經濟效益和社會效益。必須按照市場化運作方向，積極探索符合我市實際的公路養護運行機制和管理模式。一是積極推進公路養護市場化。建立競爭機制，降低公路養護成本，提升養護質量，提高養護資金的使用效益。公路日常養護項目應抓緊時間制定道路小修保養的相關技術規范，特別是工程質量驗收標準，完善小修保養定額制度，有計劃、分步驟地推向市場。二是加快公路的養護機械化進程。大力推廣公路養護機械化。三是提高公路養護標準。要加大公路安保工程建設，進一步完善標志、標牌、標線，完善相應的安全防護和排水配套設施。發揮責任主體作用，使公路養護管理由單純的部門行為、行業行為變政府行為。

(二)完善項目過程管理

對于達到招投標要求的施工、監理及材料采購項目，應及時組織招投標或邀請招標等程序。工程合同內容嚴密，工程變更應做到依據充分，工程項目款應嚴格進行計量支付，且避免重復計量，并完善相應內業資料，工程內業資料整理人員盡量相對固定，注重業務人員新老交接。項目完工應及時進行交（竣）工驗收。工程項目未經審計，不得付清工程尾款。

對合同范本進一步優化，保留必要的基本要素，便于各單位操作，統一明確設計合同、監理合同的取費依據和費率標準、違約條款、訂立合同的范本，避免由設計和監理單位提供合同。

(三)完善財務管理，保障養護資金安全有效使用

建議各單位按青島市公路管理局財務管理相關規定進行賬務管理，嚴格科目核算。規范項目資金的列支和核算分類，正確核算項目資金。避免職工個人大額借款現象，杜絕現金支付材料款及工程款現象。加強項目施工管理費的開支，堅決遏止非項目人員列支項目支出。

“公路國有資源有償使用費”支出方面：有關單位將該費全部用于恢復路產支出，不能將其繼續分配使用，市局應著手研究制定路產賠償資金使用管理辦法，規范資金使用范圍、流程，保障資金使用安全。

加大養護計劃執行力度，合理配置優化養護人員結構，嚴格控制管理成本。根據我市公路運輸發展需要逐步加大日常養護的資金投入。整合目前不同來源渠道、不同管理部門的公路養護資金，統籌規劃，集中管理，促進財政性資金在公路養護方面發揮更大效益；根據公路養護的特點，適當增加一定的靈活性，提高資金使用效率；簡化審批環節，縮短審批時間，確保資金使用計劃的可操作性和指導性，市局應在市交通運輸委領導下，加強與發改、財政等部門間的溝通協調，簡化養護工程項目尤其是一些不影響公路建設整體規劃的路面修理、道路設施修整、應急搶修等類型項目的立項審批手續，提高養護工作的效率。加強預算執行結果的監督檢查，完善工程預算結算審計制度，加強節余資金的管理，避免被占用或挪作他用，把公路養護資金納入規范化、法制化的軌道并接受財政審計等部門的監督。從而逐步建立“預算編制有目標、預算執行有監督、預算完成有評價、評價結果有反饋、反饋結果有應用”的全過程預算績效管理機制。

(四)加大內部審計力度

三分建七分養，建設花大錢，養護保效益，針對公路養護部門點多、線長、面廣、資金分散的特點，單靠公路養護部門、財務部門自我監督與自我約束難以全面把握資金監管和養護的進展情況，需要內審部門履行經常性的能對小修工程的預算執行及其各項內控制度的落實情況實施有效的監督檢查。

不斷提高財會人員和內部審計人員的政治素質和業務素養，有計劃地吸收年輕的有會計或審計專業學歷懂業務的人員充實到財會審計崗位上來，不斷加強財務審計力量，強化人員培訓，更新知識結構，提高業務和政策水平。

公路養護是關系到人民群眾生產、生活和社會經濟發展，以及建設小康社會的重要基礎，也是一項地方性、政策性很強的工作。只有把國家和省、市有關公路管養體制改革法律法規和政策貫徹落實到位，地方政策完善配套保障到位，不斷完善和提升內部控制管理，才能真正建立起全市公路管養的長效機制，也只有這樣才能真正將公路管理好、養護好，為社會經濟社會發展提供強有力的公路交通支撐和保障。

[1]《深化農村公路管理養護體制改革，努力提高農村公路服務水平》

[2]《交通行業內部審計工作規定》

[3]中華人民共和國公路管理條例（2008）

[4]公路養護工程施工招標投標管理暫行規定（2003）

[5]青島市公路管理局《關于加強小型公路養護工程和專項工程管理的有關意見》