市場化條件下質檢機構改革初探

安徽省產品質量監督檢驗研究院 蘇寧英

我國的產品質量檢驗機構都是在計劃經濟體制下建立的，他們隸屬于各級政府質量監督部門，單位負責人由各級質監局任命，人財物歸同級質監局調配。開展業務的范圍是同級質監主管部門管轄的行政區域，工作內容是從事定期計劃的抽檢和委托檢驗，服從和服務于質量監督、執法打假工作，在本行政區域內處于壟斷地位，基本沒有市場競爭能力和市場競爭意識。當前我國的經濟體制已經完成了從計劃經濟到市場經濟的轉型，社會主義市場經濟體制已經建立并得到逐步的完善，西方主要經濟體也都陸續承認了我國的市場經濟地位，但在計劃經濟條件下所建立的龐大的機制仍未調整到位，與市場經濟不相協調、不相適應的機制體制仍然存在，各級質檢機構就是其中突出的一類。這些機構如不完成轉型升級，不僅不能適應市場經濟的發展，不能在市場經濟中發展狀大，自身的生存也會遇到嚴重的危機，遲早會被市場經濟的大潮淘汰出局。

一、我省質檢機構的現狀分析

(一)質檢機構的設置情況

目前，我省質監部門事業單位主要有三大類：即計量檢定機構、產品質量監督檢驗機構和特種設備檢驗檢測機構，共計138個,其中產品質量監督檢驗機構28個、特種設備檢驗檢測機構16個、計量檢定機構27 個、計量檢定和產品質量檢驗綜合性技術機構67 個；按照行政隸屬關系分，省級機構5 個、市級機構66 個、縣級機構67 個。同時，為支持地方經濟的發展，依托這些技術機構建設國家級中心23 家、省級中心64家。這些機構單位性質比較復雜，有參照公務員管理事業單位，有全額撥款事業單位，有差額補助事業單位，也有自收自支事業單位。

(二)質檢機構經費保障狀況

1、行政及財政供給體制沿革

1999年9月15日，省政府印發《安徽省質量技術監督管理體制改革實施方案》（皖政〔1999〕37號），明確質監部門實行省以下垂直管理，并要求在1999 年10 底前完成體制調整，從此質監部門走過了15 年的垂直管理模式；2013年12月25日，省委辦公廳、省政府辦公廳印發《關于調整省級以下工商、質監行政管理體制和改革完善市縣食品藥品監督管理體制的實施意見》（皖政辦〔2013〕24號），明確質監部門不再實行省以下垂直管理，并要求在2014年1月底前完成體制調整，從此質監部門納入各級地方政府管理。據此，我省質檢機構財政供給體制也相應經歷了三個階段。第一階段為1999年10月底以前，其經費按行政隸屬關系由同級財政供給；第二階段為1999年10月起到2014年2月底（2月份是春節期間），其經費由省級財政供給；三是2014年3月份起，其經費按行政隸屬關系由各級財政供給。

2、垂直管理期間基本支出保障情況

省級質檢機構基本支出保障情況。根據國務院辦公廳《關于進一步做好工商行政管理和質量技術監督部門經費保障工作的通知》（國辦發[2002]55號）精神，省財政廳對省級質檢機構比照執行省直單位預算供給政策：一是編制內人員的工資、津貼等經費，按照國家和省有關規定安排，按時足額撥付；二是對質檢機構開展工作所需正常公用經費，分別按照不同的標準予以安排；三是省級質檢機構基本醫療和住房改革經費，按照行政單位標準全額由財政負擔；四是質檢機構組織的行政事業性收費全部上繳省級財政，實行“收支兩條線”管理；五是省財政根據質檢機構單位性質，區分財政撥款事業單位、財政補助事業單位、自收自支事業單位性質，分別按照組織行政事業性收費收入的80%、90%和100%的比例安排經費支出。市縣級質檢機構基本支出保障情況。上劃以來市縣級質檢機構按上劃經費統一編制綜合預算：人員經費和公用經費按1999 年底上劃基數供給；其基礎設施建設，應納入本地區的社會發展計劃，實行統一規劃和管理，逐步改善質檢機構基礎設施條件；其基本醫療和住房改革經費，仍實行屬地管理；其行政事業性收費全部上繳省級財政，實行“收支兩條線”管理；在年度綜合預算中予以全額安排。

3、垂直管理期間項目經費保障情況

上劃15 年來，省級財政在財力有限的情況下，不斷加大了對質檢機構項目經費投入。按照省、市、縣三級質檢機構的職能定位，加大對檢驗檢測能力提升的經費投入，累計投入檢驗檢測能力提升經費4.50億元，其中投入國家和省級質檢中心的項目經費2.28億元，基本解決了監管工作中存在的“檢不了、檢不出、檢不準、檢得慢”等突出問題。至2013年底，全省共有檢驗檢測技術在職人員3064人，資產總量18.79億元，設備價值6.97 億元,人均資產61.33 萬元；2013 年度，累計取得可支配收入11.22億元，人均可支配收入36.61萬元；開展檢驗檢測業務實現收入8.27億元，人均業務收入26.99萬元。

(三)質檢機構職工收入分配情況

近年來，各級質檢機構為充分調動職工工作積極性，均不同程度地實行“百元包干制”等多形式的職工收入激勵分配制度，通過單位績效工資總量控制、各創收中心承包百元產值等形式，加大改革力度，拉開收入分配檔次，已初步建立起質檢機構新的分配競爭激勵機制。據了解，全國絕大部分質檢機構均以有差別的績效工資分配機制，推動分配制度改革，形成了以收入分配為抓手的競爭激勵機制，對推動檢驗檢測行業長足發展起到了十分突出的作用。

(四)質檢機構人事管理情況

近年來，質檢機構已基本普及在編職工聘用合同制管理，新進在編職工已基本通過公開招考的形式擇優錄用，中層干部通過雙向選擇、競爭上崗形式予以聘任。這些新型用人機制的推行，涌現出一批懂經營、善管理、高技術的優秀人才，基本形成了符合事業發展需要、適應市場經濟發展形勢的專業技術人才+經營管理人才+市場營銷人才的隊伍結構。

同時，隨著質檢機構業務的發展，在編人員已遠遠滿足不了單位的發展，各單位都通過各種形式擇優錄用的一部分聘用人員，這些人員普遍年富力強，勇于創新，敢于拼搏，給單位注入了新鮮的血液，在一定程度上也促進了人才的流動。

二、我省質檢機構存在的問題

從我省質檢機構的現狀來看，當前，我省質檢機構存在問題主要可分三類：機構自身存在的問題；來自市場化方面的問題；與國家宏觀政策的新定位的差距。

(一)質檢機構自身存在的問題

從適應當前市場經濟發展和檢驗檢測日趨市場化的新挑戰來看，質檢機構能力與經濟社會快速發展的形勢和需求不相適應。

1、結構性矛盾突出

一是機構規模偏小，人員分布不均衡，省級機構人員較多，縣級機構人員較少，檢驗檢測項目交叉重復，難以形成與民營、外資同類檢測機構競爭的水平和規模；二是機構數量偏多，布局不合理，中小機構多分布于縣(市)一級，致使任務不足，設備使用率不高，造成了檢測資源浪費；三是人員年齡偏大、知識老化，縣級檢驗檢測機構難以吸引和留住高層次人才；四是高水平的專業人才和技術帶頭人嚴重匱乏，制約了質檢機構能力的提升。

2、管理體制僵化

一是普遍存在政事不分、定位不清問題，政府既在監管又在舉辦,質檢機構過多依附于政府部門，市場化意識不強；二是社會保障機制不健全，普遍經費保障不足，大部分質檢機構人員沒有辦理養老保險，為市場化改革留下操作難題；三是質檢機構人員是事業單位性質、事業身份的人員，但從事的檢驗檢測工作主要是面向社會開展的經營性業務；四是沒有建立合理的薪酬制度，制度不合理、分配不均現象依然存在，一定程度上阻礙了工作的積極性。

3、經費供給體制欠合理

目前，質檢機構作為事業單位實行年度綜合預算，其取得的檢驗檢測收入全部上繳財政，支出由預算安排，實行國庫集中支付?；氐礁骷壍胤降馁|檢機構受制于地方經濟狀況，生存與發展面臨諸多問題，一是對財政的依賴性較大，尤其是經濟不發達，檢驗檢測業務收入不多的地方；二是檢驗檢測能力提升投入不足，市級質檢機構只配備了一般項目的常規檢測儀器設備，縣級質檢機構設備數量少、檔次不高，儀器設備總值僅達到標準配置的48%。從經費供給和結余方式看，以運轉為目的，沒有考慮發展的因素。

(二)質檢機構來自市場化方面的問題

我省質檢機構的發展相比于國內發達地區及國外檢測機構還存在一定的差距，根據目前國內檢測行業的發展趨勢，大致可概括出如下幾項特點：

1、檢測資源缺乏有效整合

目前我省尚未開展測試檢驗服務業資源整合，機構現狀尚未得到根本改變，專業測試服務機構的能力仍未充分發揮，彼此之間協作效率低，科技資源的真正有效利用需要有足夠整合能力的組織參與。

2、以市場服務為導向的職能定位缺失

相比成熟的市場運作機制而言，目前我省質檢機構組織體系大多以職能而不是以市場服務對象來劃分，面向客戶時往往充當技術專家角色而不是服務行家角色。大部分機構未設市場部門，市場開拓推廣能力較弱。應面向市場認真研究服務對象，建立直接面向用戶的行業檢測實驗室，促進市場完善和成熟。

3、檢驗檢測技術服務能力不高

市場化很高的測試機構不僅能測試客戶樣品和出具測試報告，而且還可提供定制增值服務，為客戶找出問題并提供全方位解決方案。而這正是我省很多質檢機構普遍缺乏的，高新技術檢測的需求方很難找到能解決問題的服務機構。

4、復合型人才及精良設備缺乏

服務效率需要提高，全能型檢測人才少和精良檢測設備缺乏已成為目前我省質檢機構服務效率難以保證的主要因素。如何能培育出綜合能力強的檢測行家、留住更多更好的檢驗人員，是目前質檢機構面臨的突出問題。

5、品牌缺乏及各自為政現象突出

目前我省檢測市場比較分散，條塊分割，國有事業單位僵化的體制缺乏整合市場的動力，也缺乏統一的具有廣泛知名度的品牌，這給深圳華測等這樣民營的行業后起之秀做大做強、樹立中國品牌乃至世界性品牌提供機會。

(三)質檢機構與國家政策要求的差距

近年來一系列改革政策的頒布意味著國家宏觀層面已明確提出檢驗檢測機構改革的意見。2011年3月中共中央、國務院《關于分類推進事業單位改革的指導意見》（中發[2011]5號）明確要求：堅持政事分開、事企分開，以社會功能為依據，合理劃分現有事業單位類別；堅持分類指導，對不同類別事業單位實施不同的改革和管理辦法。這標志著檢驗檢測機構改革拉開了帷幕。

2011年12月12日，國務院辦公廳《關于加快發展高技術服務業的指導意見》（國辦發〔2011〕58號）中第一次將檢驗檢測服務業作為我國重點推進的八個領域高技術服務業之一，要求推進檢驗檢測機構市場化運營，提高專業化服務水平。

2014年2月，國務院辦公廳轉發中編辦質檢總局《關于整合檢驗檢測認證機構的實施意見》（國辦發〔2014〕8號），提出“到2015年，基本完成事業單位性質的機構整合，轉企改制工作基本到位，市場競爭格局初步形成，相關政策法規比較完善，進一步做強做大檢驗檢測認證機構。到2020年，建立起定位明晰、治理完善、監管有力的管理體制和運行機制，形成布局合理、實力雄厚、公正可信的檢驗檢測認證服務體系，培育一批技術能力強、服務水平高、規模效益好、具有一定國際影響力的檢驗檢測認證集團”。

2014年7月，國務院在《關于加快發展生產性服務業促進產業結構調整升級的指導意見》（國發〔2014〕26號）中進一步將檢驗檢測認證納入生產性服務業，要求加快發展第三方檢驗檢測認證服務，鼓勵不同所有制檢驗檢測認證機構平等參與市場競爭，不斷增強權威性和公信力，為提高產品質量提供有力的支持保障服務。

2015 年3 月國家質檢總局發布《全國質檢系統檢驗檢測認證機構整合指導意見》（國質檢科〔2015〕86號）一文，指出：結合事業單位分類改革，按照職能定位，把檢驗檢測認證機構分為公益類檢驗檢測認證機構和經營類檢驗檢測認證機構兩類，進行分類整合。在此基礎上，推進經營類檢驗檢測認證機構轉企改制。檢驗檢測認證機構轉企改制后逐步與政府主管部門脫鉤。產品質量檢驗檢測機構原則上整合為經營類檢驗檢測機構。確有需要的，可在省級(計劃單列市、副省級市)設立公益類檢驗檢測機構。

這些政策的出臺加速推動了質監部門的質檢機構改革，同時倒逼質檢機構改變過去的思想觀念，打破固化的利益藩籬。檢驗檢測機構實行事業單位體制、由國家包辦的模式將逐步被打破，檢驗檢測服務將主要交給市場解決，通過市場機制調節，引領其朝著市場化、專業化、規模化、國際化方向發展，做大做強檢驗檢測產業。從國家政策要求方面來看，我省還有很大的差距，也就是說改革還有很長的路要走。

三、我省質檢機構改革的建議

結合上述我省質檢機構存在的問題及國家宏觀的導向，擬建議：

(一)建立兩大類質檢機構，分別承擔不同的職能，實現分類管理。

1、組建省級公益類質檢機構

該機構由政府舉辦、經費由財政予以保障或補助，以公益服務為目的。主要為政府制定政策法規和風險管理提供技術支撐、為政府監管提供技術支持、為重大國計民生項目提供技術服務，以及提供其它不宜由市場機制提供的檢驗檢測認證服務。該機構不得從事營利性的檢驗檢測認證業務。

結合我省實際，可從省質檢院剝離上述部分職能，組建省級公益類檢驗檢測機構。

2、組建經營類質檢機構

該機構是指由市場配置資源，以獨立企業法人形式存在，自主經營、自負盈虧的檢驗檢測認證機構。經營類檢驗檢測認證機構面向社會提供社會化、商業性檢驗檢測認證服務，包括政府購買的檢驗檢測認證服務，走第三方中介之路。

結合我省實際，可組建質檢行業聯盟。由剝離公益性檢驗檢測職能的省質檢院牽頭，整合全省質檢資源，制定行業規范，實行行業自律，有效遏制惡性競爭，建立松散型行業聯盟體制。規劃全省國家級及省級質檢中心建設，探索和推進省質檢院與市級中心所建設，以項目和資源為紐帶，實行“強強聯合”，打造質檢的航空母艦，整合社會資源，結合重點實驗室建設，積極主動地吸納社會和各方面資金，以多種方式進行低成本擴張；對質檢機構實行分級管理，縣級質檢機構的設置、整合、建設等，要考慮一些量大面廣和為地方優勢產業配套的檢驗項目需要，作為省級技術中心或省、市所的外設實驗室。

(二)建立健全相關改革配套政策，完善政策保障措施

任何一項機構改革離不開各方政策的支持，我省質檢機構改革也不例外，相關財政配套政策的支持方能穩妥推進改革的進程。

1、保障公益類質檢機構經費需要

作為公益類檢驗檢測機構不以盈利為目的，經費供給主要來源于財政撥款，按照不低于當地公務員水平標準安排基本支出，保障事業發展項目經費需要，將正常供給經費和經過批準項目經費納入年度預算安排；加大對國家實驗室基礎設施建設和科研經費投入，保障國家實驗室發展的資金需要；社會公益類機構少量的收費收入可統籌安排，重點用于保障事業發展所需的投入。

2、做好經營性檢驗檢測機構轉企過程中的財政支持

關于分類推進事業單位改革的指導意見中，對事業單位轉企在財稅、人事、收入分配、社會保險等方面政策已作了明確規定，為做強做大檢驗檢測認證機構提供政策支撐。在檢驗檢測機構轉企過程中，要保證財政政策的連續性。

3、強化財政資金的引導作用

利用創業投資引導基金、科技型中小企業創新基金等資金渠道加大對檢驗檢測機構的支持力度，引導社會資金投入。

4、促進檢驗檢測機構享受高新技術企業政策

積極支持檢驗檢測機構參與高新技術企業認定，在增值稅、企業所得稅等方面享受相關優惠政策。

5、改變檢驗檢測收費管理方式

進一步放開檢驗檢測收費標準，實行檢驗檢測收費市場化，不再實行價格主管部門定價，收費收入不再納入政府非稅收入管理，落實檢驗檢測服務價格定價自主權。

6、加大政府購買服務的力度

政府在開展市場監督管理過程，通過政府購買服務方式，將產品質量監督抽查、紡織品服裝產品檢驗等業務，委托給經營性檢驗檢測機構開展。

以上是本人一些不成熟的建議和想法，以期拋磚引玉，更穩妥地推進我省質檢機構改革。

[1]任潔華.質量技術監督事業單位體制改革研究[J].中小企業管理與科技(下旬刊),2010,(02)