國有企業公司治理結構有效性優化策略的新探討

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國有企業公司治理結構有效性優化策略的新探討

上海浦東新區國有資產監督管理委員會辛利衛

摘要:推行現代企業制度是改革我國市場經濟體制的一項重要舉措，而公司治理結構則顯示了推行現代企業制度改革所體現公司制的監督和制衡的關鍵問題。文章簡要介紹了公司治理的涵義，分析提出了我國國企治理結構存在的困境和缺陷,在簡介國外公司治理經驗特點的基礎上,提出了優化我國國企治理結構的一些探索思路。

關鍵詞:國有企業公司治理困境缺陷國外治理優化新思考

自改革開放以來，我國國有企業經歷了擴大放權、兩權分離和國有經濟布局調整及推行現代企業制度系列性階段性的重大改革，作為國民經濟支柱的國有企業正朝著健全法人治理結構、推進規范公司制的改革方向發展。然而國企公司制改革至今，處于現代企業制度核心地位的公司治理結構的規范運行仍然面臨不少困境和挑戰，問題解決步履維艱。本文在淺析公司治理理論的基礎上，擬通過基于國企改革進程中公司治理問題和困境的分析揭示以及國外治理結構經驗特點的分析基礎上，提出公司治理結構現實解決新探索，以便為推進國企現代企業制度規范改革提供一些參考新思路，對于公司制改革的實踐具有一定思考意義。

一、公司治理內涵簡析

首先公司治理即法人治理結構，從內涵的范圍看，其分為狹義和廣義。狹義是指股東、受托管理者和經營層之間利益分配和監督控制關系，即權、責、利等方面的制度安排，是所有者（主要是股東）對經營者的一種監督與制衡機制。其主要特點是通過所有者、經營管理層及監督者所構成的治理架構來運行的公司上層監督與制衡。廣義是與控制機制、利益分配和組織機制方式有關的所有法律、制度、文化和機構的安排，其根本是對企業事權財權控制方面和剩余利益索取方面的權利安排。其特點是基于設定內外部的規則或機制為基礎來安排利益關聯者的利益協調關系，該利益關聯者包括股東、員工、供應商、債權人、政府、社區等明確的或潛在的利益主體。公司治理結構本質在于明晰或界定權力、責任和利益的劃分，搭建權力制衡、監督與激勵并存的機制框架。優化公司治理就是科學構建一整套多層委托代理、權責明確、互為制約及彼此協調的制度安排。公司治理的層面涉及權利分配和控制權制約規則安排，其并不觸及公司具體經營業務問題。其次從公司治理的基本框架角度看，公司治理一是內部性治理即法人治理，其包括股東、受托經營層和監督機構,以及決策和監督規則、程序；二是外部性治理結構，主要包括控制權市場（資本市場）、經理人市場、銀行監控的制約。由此從經濟學看，公司治理源于所有權分離于經營權，其根本是解決因所有與控制兩權分離而形成的代理問題，減少代理成本和實現企業價值的最大化才是公司治理最終目的。

二、國有企業治理結構運行有效性面臨的困境

推行現代企業制度是我國國企改革的方向,對照公司治理的內涵要求，盡管實踐中不少國有企業已轉為現代公司制企業,但因不健全的治理結構,致使改革未能實現預期目標，距離建立規范科學的激勵和制約并存的公司治理機制尚存在不少差距，國有企業治理結構實踐有效性仍然面臨諸多的問題和困境。

(一)股權結構缺乏多元化問題

國企公司制改革是在原高度的計劃經濟體制之基礎上推進實施的,因未引進多元性質的股權投資者,國有股占比很大,致使國資國企產權制度改革推進緩慢,企業內部治理缺乏多元利益方的制約。大股東在重大決策及在選定董事成員上握有絕對的話語權,由此就把持了企業的經營和財務命脈,中小股東的權益無法得到相應維護,股東會運行及監督制衡職能大為虛化。

(二)所有者制衡行政化問題

當前部分按現代公司制新設國企仍存在所有者制衡機制的缺位問題。從法律視角來看，國企產權是由國家(包括各級政府)行使所有權。然而其中問題是，一些全資（單一控股）現代公司制國企僅設黨政聯席領導班子會（或領導班子會），未組建董事會，應由股東會決策的事項均由國有資產出資監管機構（現為國有資產監督管理委員會）所承擔，或雖設董事會但國企經營各項事務仍報國資出資監管機構審批，國資委此時已然承擔著部分國企股東會或部分董事會的角色，實踐中，國資委仍以行政審批或批復的形式對公司提交的重大經營事項給予決策，此種行政審批方式是將公司制股東會決策形式轉化成了政府行政審批模式，并非是以規范化股東會的運行進行決策，造成“影子股東會”即“外部人監控”現象的出現，作為監管者的國資出資監管機構也陷入國企經營行為的泥潭中，對國企監管也處于尷尬之境。這種現代公司制決策機構運行的行政化形式本質上消弱了公司治理結構中股東會或董事會的制約監督作用和董事會的決策職能。

(三)董事、高管選聘政府行政化問題

這里存在兩個問題，一是在國家股絕對控制結構下,改制國企的董事會高管人選（如董事長、總經理）基本都未依法定程序產生,二是在政府主管部門的干預下或直接由政府任命、確定。此類行政干部人事制度融合于國企高管選定首先違背了規范公司制的治理規則,破壞了公司制體現的民主、公正、和規范的選拔程序,此種任命機制下，所任國企董事及高管人員潛移默化中仍然秉持行政化的色彩實施公司經營管理，未能真正以競爭化市場行為履行現代公司制企業的經營活動，由此勢必存在公司經營決策脫離經營效益的重大風險，最終損害的是國有出資人、小股東及相關利益方的利益。

(四)監事會監督缺位問題

首先監事會行使監督缺乏法規制度保障，我國《公司法》只是寬泛地賦予監事會對董事及高管人員的監督權，然而該法中對監事會具體監督實施中擁有怎樣的權利、如何以制度來維護行使監督的權威性等未作明確具體界定，對違法董事高管《公司法》中明確監事會有權提出罷免建議，但罷免的最終決定權仍然握于股東之手，由此造成監事會監督權對董事高管無震懾力，致使監督流于形式；其次部分監事會成員受制于公司，除股東委派監事外，公司法規定監事會中由公司職工代表大會選舉產生的職工監事比例不得低于三分之一，迫于其薪酬待遇、勞動關系、職位級別等均由公司掌控，占較大比例的職工監事極可能喪失獨立性，存在“違心”表決或表態的現象，職工監事實施監督時縮手縮腳，不敢直面問題，此種監事成員組成機制肢解了監事會的監督效能和效率，大大弱化了監督效果。再次監事會監督信息不對稱亦是消弱監事會履行監督效果的重大障礙和通病：一是實踐中，國企向監事會提供監督信息缺乏具體的法律法規的維護和保障；二是經濟活動信息全盤掌握于公司經理層之手，監督信息完全處于不對等狀態，國企提供監督信息未形成一種明確的內部規則機制和內部制度安排。現實中不少國企對于監事會監督所依賴的經營信息的提供敷衍了事，缺乏主動向監事會通報各項信息的理念，監督信息嚴重不對稱弊病已經極大消弱了監事會監督實效。

(五)董事長與總經理兼任問題

現實中不少國有企業董事會和總經理兩職權責關系模糊,往往出現兩個極端相反的局面，極端一是董事長與總經理一人包的較普遍。此一人兼兩職的設置,表面看消除了內部矛盾和低效率于企業領導班子內的形成,但事實上董事長與總經理間互為制衡機制被摒棄,治理結構的監督制約作用無法體現。而另一極端是總經理與董事長之間的權責界定不清亦成為通常的困惑。在董事長與總經理同時設置的企業,兩者管理權限范圍存在要么重合交叉、要么只傾向董事長或總經理某一職位，出現董事長或總經理被架空的局面，這種兩職權責模糊直接導致法人治理結構運行監督質量下降,提高代理成本，增加經營風險，甚至會嚴重影響企業發展目標的實現。

三、國外公司治理結構的特征和經驗

伴隨全球經濟發展，公司治理結構模式如何完善正受到世界各國普遍關注。由于國情、法制及國有資產管理體制的不同，各國所采取的公司治理結構模式和特點亦有差異。目前全球范圍內以其治理結構影響力和關注度為視角，選取以美國和德國為代表的單極與雙極治理結構模式作為主要經驗學習，予以特點淺析。

(一)美國單極模式

美國公司治理結構特征:一是公司治理結構基于股東會和董事會組成，監事會未設立，董事會負責決策和監督職權；二是董事會由股東大會選出，其對公司資產擁有實際控制權，具有核心地位；三是董事會與經理人員雖有分權，但經理人員獨立性和自主經營性較弱；四是通常控股者兼任董事長和總經理兩職位；五是高度分散的股權結構,其正呈現由個人股東占大多數向由機構投資者占主導轉變的趨勢；六是強調以外部市場充分競爭及信息披露制度約束為主導的外部性治理；七是公司激勵經理人員的重要手段是推行股票期權制度。

(二)德國兩極模式

德國公司治理結構特征:一是主要由股東大會、監事會和執委會組成其結構，公司權力機構是股東大會，監事會與執委會的相互制衡是其治理結構的主要特色。二是股東、職工代表、銀行代表和外企持股代表組成監事會成員，監事會的職能為監督權、批準權和人事任免權。批準權是對公司重大決策的批準權，而非動議權；人事任免權是任命和罷免執委會成員的決策權；三是執委會對監事會負責,其職責是負責公司經營管理,并向股東提供有關信息，公司法人代表由執委會人選擔任,公司經營由執委會自主性開展。四是執委會成員由監事會選定,監事會法律地位高于執委會，而執委會在享有決策動議權的前提下,亦享有極大的實際權力，此設置目的是實現治理結構內的相互制衡；五是員工共同決策制，即職工享有參與決策,共同決策制安排可以有助于增強執委會（經理人員）的地位和企業法人產權；六是股權高度集中,銀行參與公司治理。

(三)國外公司治理結構的基本經驗總結

在經濟全球化的推動下,各國公司治理模式的形成顯示出某種趨同之勢,鑒于美德公司治理結構模式的特征，本文認為應認真提煉與總結其中有價值的經驗，為我國國企治理結構改進提供學習和借鑒之思路。

1、股權結構合理性對公司治理結構有效性影響

美德兩國公司治理結構實踐顯示,過于分或合的股權結構均不利于形成有效治理機制。一方面集中的股權會使大股東“合法”利用規則獲取決策權的絕對控制,同時通過投票權選定董事和聘任經理實現對決策人的把控，甚至大股東直接進入董事，并兼任公司一把手，可以隨心所欲地將利于大股東的意志和企圖強加于其他股東，存在大股東侵蝕中小股東利益的風險。另一方面過去分散股權亦消弱公司治理機制建立的有效性。過于分散的股權會使股東享有的決策力和控制力弱化，導致公司的受托管理者掌控企業的法人產權地位和企業所有重大決策權,隱含管理者為謀私欲，會濫用職權，損害投資者利益，致使企業行為目標傾向于經營者利益最大化而非企業價值最大化的風險。

2、增強監督制衡有效性

為規避賦有監督職責的監事會依附于董事會,監督者履職的獨立性已為各國普遍關注。在德國，進入監事會的銀行代表、外部企業持股代表就是監事會獨立性履職的體現。在美國,對公司治理起積極作用的是相對完善的證券市場,因股權高度分散,股東實施股票買賣,采用“用腳投票”方式對公司股票市場價值施加影響壓力，進而對管理層經營行為形成制約；在經理人才市場,經理人員以往經營企業的績效是衡量其人才市場價值的標準,為此經理人員為不讓企業價值在市場貶值,會盡責工作,同樣形成外部壓力和制衡；美國嚴格的信息披露制度,促使企業快速地通過資本市場反映股票價格,進而給予經營管理層以壓力約束。

3、公司治理機構中銀行監督角色的體現

在德國，公司經營與銀行利益緊密相關,其有實力有意愿參與公司治理。握有公司監督、批準和人事任免權的監事會成員包含銀行派駐代表，其通過對治理結構中擁有實際制衡權力的監事會職權施加影響，來維護債權人及股權委托人（小股東）的利益，在治理結構中發揮了重要的獨立制衡作用。

四、優化我國國企治理結構有效性對策的新思考

多年來我國國企改革不斷深入探索和完善公司治理機制,既要汲取和借鑒一些發達國家的部分成熟有益實踐經驗,又要探尋符合我國自身國情特點的、行之有效的公司治理結構。

(一)構建合理的股權架構

建立科學的國企公司治理結構的重要前提條件是合理的股權架構。科學的股權比例架構,可促進公司內相互制衡的監督機制內部的形成，其應體現于兩個方面:一是合理多元性質的投資人,除國家授權經營實體法人外，應積極探索嘗試混合所有制，吸收社會機構和自然人投資者,如基金公司、保險、有實力的民企等不同性質的機構法人進入國企股權結構，利用引入不同行業、不同性質機構法人和自然人的監督理念促使形成一種相對獨立、互為制約的公司治理結構，按公司制要求規范運行治理機制，消除行政干預因素。二是股權比例要合理恰當,根據國企自身發展定位，設計一個多層次、促進制衡監督局面的科學的股權比例，既不過于集中也不過于分散,以此防止一股獨大或股東監督制約權弱化即“內部人控制”現象的出現，促進提升國有企業治理結構運行的有效性。

(二)增強董事會決策和制衡機制建設

促使國有企業董事會決策地位落實到位。董事會在公司治理結構中處于關鍵地位，其職能的運行有效性問題直接涉及現代企業制度改革的成敗。依照《公司法》，國有企業應從自身出發，將創新理念有機結合于董事會規范建設中，增強董事會的職能建設。首先是必須明確定位董事會的職能，設立明晰的董事會議事規則和工作制度，界定決策權限范圍，為其行使職權提供基礎性保障；其次是構建決策責任追究長效機制，建設集體及個人決策可追溯責任辦法，用健全的責任追究制度防止“一言堂”決策或集體討論通過卻無人負責的尷尬局面；再次是須切實推進國有企業董事長與總經理兩職分離，徹底切分決策層與執行層職能，消除破壞制衡機制的現象，落實董事會決策的獨立性；三是探索建立科學合理化的董事會結構，將引入獨立董事與專職董事相結合，促使董事會成員構成更加多元化、獨立化；四是配套建立科學的董事任職考核評價評估制度。通過上述四方面的董事會體系建設，真正構建和規范運行一個切實有效的董事會機制，發揮董事會的核心作用，以完善公司治理結構運作之有效性。

(三)科學重塑有效的監督機制

一是梳理重塑董事會的職權界定，借鑒外國運行有效的經驗并結合國企特點，可選取部分試點國企積極探索嘗試合理分拆董事會職權，使董事會保留重大經營決策權，將董事會成員的解聘權而非罷免建議權賦予監事會；二是梳理監事會架構建設，增強其職權功能，這主要是一方面擴大和強化監事會的監督權，包括將由股東會對董事會成員的罷免權及重大決策的“一票否決權”賦予監事會行使，使監事會切實形成對公司董事會的威懾力，真實有效發揮股東賦予監事會的對決策層監督職責；另一方面科學構建多元化的監事會成員，除了國有出資機構派出監事代表、職工代表外，借鑒西方有效經驗積極探索引入獨立監事制度，獨立監事可以包括債權代表、第三方獨立專業人士代表，在增強監事會權限的基礎上，以體現監事會多元性、專業性和獨立性的監督的地位。三是須切實強化國企向監事會提供監督信息的保障性，一方面

借鑒證監會對上市公司的信息監管經驗，由國資監管機構（國資委）層面盡快強化出臺國有企業信息披露的強制制度規定，以制度規則作保障；另一方面將國企面向監事會公開所有信息的行為與國企管理經營者業績薪酬考核掛鉤，以考核評價作保障。本文認為，前述監事會職權、成員組成的科學重塑以及監督信息對稱提供的強制性的制度與考核保障的體系安排，能夠有效消除國有企業現有監事會監督職能弱化的一系列弊端和頑疾，使公司治理結構監督制衡作用切實有效顯現。

(四)規范董事、高管選拔聘用機制

董事成員是公司重大經營決策參與者，從戰略視角看，其決策水平質量直接影響公司發展方向，甚至關乎公司的生存；而高級經營管理人員則是落實執行董事會的決策方案，其經營管理的水平也直接影響決策執行的效果。因此國有企業實施現代企業制度改革，應擯棄對國企外部獨立董事成員及高管人員的行政化任命形式，尤其要放棄董事長和總經理人選的行政指定任命方式，應采取市場化公開化的人員選拔機制確定外部獨立董事與高管人選，再由相關出資人履行規范化的董事高管人員聘用決議，以專業性、綜合性和職業素養均較優秀的外部獨立董事和高管充實董事會和經營層，增強治理結構中高級人員的決策能力、經營能力和綜合管理素養，從而推進公司治理結構運作水平實效性提升的實現。

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