基于城市水務(wù)市場(chǎng)化改革：模式、績(jī)效及深化選擇

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基于城市水務(wù)市場(chǎng)化改革：模式、績(jī)效及深化選擇

長(zhǎng)沙水業(yè)集團(tuán)有限公司袁卓異

摘要:水資源既有自然屬性又有社會(huì)屬性，在我國，水問題已經(jīng)成為備受關(guān)注的話題，除了眾所周知的水資源總量稀缺，水資源人均分配量少和水資源南北分布不均衡的基本問題外，加上以水資源為中心衍生出來的城市水務(wù)具有準(zhǔn)公共屬性和城市水務(wù)市場(chǎng)化改革后出現(xiàn)了一系列生態(tài)、經(jīng)濟(jì)和社會(huì)問題，面對(duì)可持續(xù)發(fā)展的時(shí)代要求，當(dāng)前我國城市水務(wù)市場(chǎng)化改革急需要進(jìn)一步深化，改變當(dāng)前水務(wù)市場(chǎng)化模式模糊不清、水務(wù)績(jī)效水平低下和陳舊觀念指導(dǎo)下的水務(wù)市場(chǎng)化路徑選擇的現(xiàn)狀，重新梳理好水務(wù)市場(chǎng)化模式、構(gòu)建城市水務(wù)績(jī)效體系和開辟新的城市水務(wù)市場(chǎng)化改革的路徑選擇。城市水務(wù)市場(chǎng)深化改革的目標(biāo)在于達(dá)到經(jīng)濟(jì)、生態(tài)和社會(huì)的全面發(fā)展。

關(guān)鍵詞:城市水務(wù)市場(chǎng)化深化改革模式績(jī)效路徑選擇

一、我國城市水務(wù)市場(chǎng)化改革起因及歷程

進(jìn)入21世紀(jì)，中國政府為了應(yīng)對(duì)由于城市化進(jìn)程加快和人口增長(zhǎng)帶來的城市取水、供水、污水處理等巨大壓力，借助市場(chǎng)的力量進(jìn)行多渠道市場(chǎng)融資和技術(shù)引進(jìn)。于是政府開始到處尋求市場(chǎng)資金填補(bǔ)缺口，而外國水務(wù)公司也是在這一時(shí)期憑借污水處理技術(shù)開始踏足中國公用事業(yè)領(lǐng)域的城市水務(wù)。接著住建部為了提高市政公用事業(yè)效率，在2002年發(fā)表紅頭文件，開放市政公用行業(yè)市場(chǎng)，建立政府特許經(jīng)營制度。直至2003年，城市水務(wù)市場(chǎng)化改革在十六屆三中全會(huì)得到全面肯定，大會(huì)指出城市水務(wù)要進(jìn)行對(duì)外開放，特別在城市水務(wù)融資方面，要大力引進(jìn)社會(huì)資本，并且要求把價(jià)格機(jī)制和競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制作為城市水務(wù)改革兩大法寶，改變壟斷行業(yè)的“死水”局面。由此城市水務(wù)行業(yè)改變了單獨(dú)依靠財(cái)政投資的羸弱局面，形成了以社會(huì)資本為主導(dǎo)的市場(chǎng)收益性投資模式。

二、我國城市水務(wù)市場(chǎng)化改革現(xiàn)狀

(一)我國城市水務(wù)市場(chǎng)化改革出現(xiàn)的可見性問題

城市水務(wù)市場(chǎng)化改革這一舉措一方面確實(shí)大大提高了城市供水能力和城市供水覆蓋率以及污水處理能力，解決了城市水務(wù)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)資金需求，提高了城市水務(wù)效率，但另一方面又帶來了很多問題。問題主要有三個(gè)方面：生態(tài)、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)。生態(tài)問題主要表現(xiàn)為水務(wù)民營化造成的企業(yè)無法在賺錢的同時(shí)兼顧維護(hù)水資源的可持續(xù)發(fā)展；經(jīng)濟(jì)問題主要表現(xiàn)為：水價(jià)不斷上漲；社會(huì)問題主要表現(xiàn)為：政府沒有履行好監(jiān)管職能，沒有做好水務(wù)企業(yè)和民眾的服務(wù)者和監(jiān)督者。

(二)當(dāng)前我國城市水務(wù)市場(chǎng)化模式及缺陷

城市水務(wù)市場(chǎng)化改革關(guān)鍵在于市場(chǎng)化模式的選擇與操作方式，我國經(jīng)歷了從一開始的小心翼翼地借鑒國外經(jīng)驗(yàn)從政府特許經(jīng)營模式到國有與民營合資模式再到民營全資或獨(dú)資模式，到現(xiàn)在的各種運(yùn)營模式（民營非專業(yè)公司全資或合資、民營專業(yè)公司全資或合資、國有供水企業(yè)職工持股國有獨(dú)資、國資控股或參股、外國資本合資）并存的局面。在縣以及縣以下的人口規(guī)模小的小城鎮(zhèn)主要是民營全資或合資，而在經(jīng)濟(jì)較發(fā)達(dá)的大城市主要是國有獨(dú)資、國資控股或參股、外國資本合資四種模式。

當(dāng)前，我國城市水業(yè)市場(chǎng)化改革模式多種并存，呈現(xiàn)出市場(chǎng)化實(shí)施層面上的混亂：BOT和TOT項(xiàng)目類型大量涉足水廠項(xiàng)目，特別是污水處理這一塊；有些地區(qū)把城市水務(wù)管理權(quán)進(jìn)行轉(zhuǎn)讓；有些地區(qū)把整個(gè)城市水務(wù)都進(jìn)行特許經(jīng)營；個(gè)別城市的自來水企業(yè)進(jìn)行了全面私有化；城市水務(wù)主體企業(yè)的企業(yè)化受阻，政府過多行政干預(yù)的問題仍存在。因此在我國部分城市的水業(yè)市場(chǎng)化改革取得一定的成效的同時(shí)，也埋下了許多禍根。就我國城市水務(wù)市場(chǎng)化眾多模式來看，有些模式是直接抄襲，有些模式是東拼西湊，還有些模式是換湯不換藥，這些模式存在著缺乏專業(yè)人員的科學(xué)性、系統(tǒng)性的梳理，操作過程中人為因素的干擾和因地制宜的適用性等問題。如果這些問題不能好好地得到解決，我國城市水業(yè)市場(chǎng)化改革將會(huì)陷入迷茫中。

(三)當(dāng)前我國城市水務(wù)績(jī)效體系及缺陷

當(dāng)前中國城市水務(wù)行業(yè)績(jī)效主要根據(jù)2010年中國住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部公布的《城鎮(zhèn)污水處理工作考核暫行辦法》來進(jìn)行管理，根據(jù)規(guī)定的五大定量指標(biāo)進(jìn)行考核且主要針對(duì)城市污水處理行業(yè)的建設(shè)、運(yùn)行和管理環(huán)節(jié)，五大定量指標(biāo)分別為城鎮(zhèn)污水處理設(shè)施覆蓋率、污水處理率、處理設(shè)施利用效率、污染物削減率及監(jiān)督管理指標(biāo)。而另外五大定性指標(biāo)（城鎮(zhèn)污水處理規(guī)劃編制和執(zhí)行、城鎮(zhèn)污水處理監(jiān)管制度和落實(shí)、污水處理收費(fèi)、污水處理水質(zhì)監(jiān)測(cè)及重大安全事故）。五大定量指標(biāo)內(nèi)容范圍比較小，加上自查的五大定性指標(biāo)數(shù)據(jù)的真實(shí)性難以辨認(rèn)，所以城市水務(wù)績(jī)效水平較低。其實(shí)城市水務(wù)績(jī)效水平的高低對(duì)城市水務(wù)市場(chǎng)化改革具有重大意義，首先要明確降低供水成本是城市水務(wù)市場(chǎng)化改革的目標(biāo)之一，而中國水價(jià)最重要的制定原則就是成本核算，城市水務(wù)服務(wù)成本的把握對(duì)推進(jìn)城市水務(wù)改革具有關(guān)鍵作用。而掌握真實(shí)的水務(wù)服務(wù)成本的主要途徑是城市水務(wù)績(jī)效評(píng)估，優(yōu)秀的城市水務(wù)市場(chǎng)績(jī)效評(píng)估體系一方面能夠評(píng)價(jià)改革效果，另一方面能夠?yàn)槌鞘兴畡?wù)市場(chǎng)化改革指明正確發(fā)展方向。但是根據(jù)世界銀行對(duì)世界各國國家城市水業(yè)企業(yè)的績(jī)效對(duì)比數(shù)據(jù)看到中國城市水務(wù)的整體績(jī)效水平在排在世界后面，因此中國的城市水務(wù)績(jī)效評(píng)估體系還有待完善。

三、我國城市水務(wù)市場(chǎng)化改革深化的建議

(一)城市水務(wù)市場(chǎng)化模式的整合建議

1、西方國家城市水務(wù)市場(chǎng)化改革模式的啟示

英國、美國、法國、澳大利亞等國家很早就開始進(jìn)行城市水業(yè)市場(chǎng)化改革，積累很多先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)。其中在城市水務(wù)市場(chǎng)化模式的選擇上十分慎重，都是通過認(rèn)真研究好本國的政治經(jīng)濟(jì)體制、國情和城市水務(wù)的特殊性而選擇適合本國城市水務(wù)市場(chǎng)化改革的模式。例如英國城市水務(wù)模式是特許經(jīng)營和統(tǒng)一管理。它把城市水務(wù)國有企業(yè)轉(zhuǎn)變?yōu)樗接谢髽I(yè)，同時(shí)又設(shè)立了水務(wù)辦公室進(jìn)行統(tǒng)一管理。水務(wù)辦公室的主要職責(zé)有三個(gè)方面，一要為城市水務(wù)融資使其有效地運(yùn)營；二要在提高經(jīng)濟(jì)效率的同時(shí)切實(shí)維護(hù)好民眾的利益；三要保護(hù)好水資源，節(jié)約水資源，控制制水污染等。除以上兩方面，英國政府還積極履行管理職能，通過建立價(jià)格調(diào)整制度和定期的價(jià)格調(diào)整審核和制定最高限價(jià)來實(shí)現(xiàn)宏觀調(diào)控。而美國則是保留國有城市水務(wù)行業(yè)資產(chǎn)，只將經(jīng)營權(quán)出讓私人企業(yè)，經(jīng)過多年的磨合，這種模式推動(dòng)了美國城市水務(wù)發(fā)展。其實(shí)美國在最初進(jìn)行城市水務(wù)市場(chǎng)化改革時(shí)所面臨的問題與我國差不多，只是在城市規(guī)模和人口規(guī)模有很大區(qū)別。

2、整合我國城市水務(wù)市場(chǎng)化模式一些具體對(duì)策

首先對(duì)政府職能進(jìn)行重新定位。改革之前，政府是城市水務(wù)的生產(chǎn)者、提供者和安排者，改革之后，政府職能變?yōu)閷?duì)生產(chǎn)者的選擇和對(duì)生產(chǎn)者的生產(chǎn)服務(wù)進(jìn)行監(jiān)管。政府除了要減少行政干預(yù)，尤其要做好市場(chǎng)監(jiān)管者的角色，認(rèn)真負(fù)責(zé)做好在城市水務(wù)行業(yè)的私企進(jìn)入的、企業(yè)經(jīng)營過程的和企業(yè)退出的監(jiān)管工作；更要記住自己的最終職責(zé)：保證公眾獲得安全可靠、高效、價(jià)格合理的公共服務(wù)，因?yàn)闊o論是否進(jìn)行水務(wù)的市場(chǎng)化改革，城市政府都是城市水務(wù)服務(wù)的最終責(zé)任承擔(dān)者。其中針對(duì)中國現(xiàn)存的“九龍治水”的現(xiàn)象，政府監(jiān)管體制還要進(jìn)一步完善，要整合監(jiān)管部門，保證城市水務(wù)監(jiān)管機(jī)構(gòu)的獨(dú)立性和提高監(jiān)管水平，形成一體化監(jiān)制，實(shí)現(xiàn)了水務(wù)一體化管理。

其次是對(duì)企業(yè)參與城市水務(wù)行業(yè)的嚴(yán)格篩選。城市水務(wù)行業(yè)是一個(gè)具有公共服務(wù)屬性的行業(yè)，在當(dāng)前市場(chǎng)化過程中，除了要考慮經(jīng)濟(jì)效益外，更重要的還有生態(tài)環(huán)境、社會(huì)效益的可持續(xù)性。這就要求政府在選擇服務(wù)企業(yè)時(shí)應(yīng)該建立嚴(yán)格的考核體系。十八屆三中全會(huì)以來，政府工作報(bào)告多次提出，推動(dòng)城市水務(wù)建設(shè)要發(fā)展公私合營PPP模式，主要也是因?yàn)檫@種模式能夠清晰發(fā)揮政府和企業(yè)各自優(yōu)勢(shì)，對(duì)政府和企業(yè)職能進(jìn)行清晰定位，促進(jìn)產(chǎn)權(quán)和經(jīng)營權(quán)分離。

最后，公眾是另外一個(gè)突破口，以往，城市水務(wù)市場(chǎng)化改革大多是政府與企業(yè)之間互動(dòng)，民眾的呼聲受到忽視，近年來民眾對(duì)城市水務(wù)市場(chǎng)化改革的影響越來越大，所以建立多元主體參與的制度平臺(tái)，保證公眾知情權(quán)尤為重要。從理論上分析政府、企業(yè)和公眾的關(guān)系，政府與企業(yè)是契約、監(jiān)管的關(guān)系，政府是公眾的委托代理人，而公眾才是與企業(yè)真正的契約關(guān)系；再次，城市水務(wù)具有公用屬性，公眾有權(quán)利有義務(wù)參與到城市水務(wù)市場(chǎng)化改革當(dāng)中來。這個(gè)一方面要優(yōu)化信息發(fā)布平臺(tái)保證公眾知情權(quán)，另一方面優(yōu)化參與渠道保證公眾參與權(quán)。

(二)城市水務(wù)績(jī)效體系的改善建議

從上述我們分析得出我國城市績(jī)效評(píng)估體系中績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)量只局限于污水處理方面，隨著社會(huì)的發(fā)展，民眾對(duì)城市水務(wù)的需求不僅只局限于供水排水，還在城市水務(wù)的管理提出需求。隨著我國經(jīng)濟(jì)社會(huì)的快速發(fā)展，人與資源與環(huán)境的矛盾更加尖銳，水資源的合理開采、合理使用和排水行業(yè)的可持續(xù)發(fā)展是未來城市水務(wù)行業(yè)市場(chǎng)化改革的重點(diǎn)。在可持續(xù)發(fā)展的時(shí)代要求下，我國可以除了借鑒英國采用標(biāo)桿管理的方式對(duì)供排水企業(yè)進(jìn)行監(jiān)管；還可以借鑒美國將供水行業(yè)中的組織發(fā)展和客戶關(guān)系納入績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)中來，同時(shí)要把對(duì)污水處理行業(yè)的定量定性指標(biāo)數(shù)據(jù)的注意力分配到用戶評(píng)價(jià)、內(nèi)部建設(shè)、投資效率、科學(xué)技術(shù)發(fā)展類指標(biāo)以及可持續(xù)性指標(biāo)上來。由于我國是社會(huì)主義國家，政府要為人民服務(wù)，對(duì)人民負(fù)責(zé)，政府作為企業(yè)和民眾的代理人，要用長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展的眼光看待中國城市水務(wù)績(jī)效管理，尋城市求水務(wù)行業(yè)的可持續(xù)發(fā)展。

(三)我國城市水務(wù)市場(chǎng)化的路徑選擇

國外水務(wù)行業(yè)能夠取得巨大成功，并不在于其選擇了何種模式，任何模式在特定時(shí)期特定環(huán)境都有其合理性。我國水務(wù)市場(chǎng)化改革的方向更應(yīng)該綜合考慮改革、監(jiān)管制度、競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制、一體化流域經(jīng)營等一系列共同因素。這對(duì)于我國水務(wù)市場(chǎng)化改革具有重大借鑒意義。不管是引入外資還是公私合營，最重要的是必須做好制度設(shè)計(jì)、法律法規(guī)等一系列配套措施的設(shè)計(jì)與安排。

一是建立科學(xué)完善的監(jiān)管制度體系。應(yīng)從立法的高度建立起一套區(qū)別于傳統(tǒng)行政管理體系的水務(wù)監(jiān)管體系。明確水務(wù)監(jiān)管的目的、原則和內(nèi)容。形成從中央到地方的一套完備的水務(wù)監(jiān)管系統(tǒng)，監(jiān)管水務(wù)企業(yè)的服務(wù)質(zhì)量、水質(zhì)、水壓、水價(jià)等核心指標(biāo)。建立水務(wù)行業(yè)違法查處機(jī)制，做到違法必究，讓全社會(huì)來監(jiān)督水務(wù)管理機(jī)構(gòu)和水務(wù)企業(yè)。

二是遵循依法治水、法律先行的原則。目前，國家關(guān)于環(huán)保方面最嚴(yán)的環(huán)保法已經(jīng)實(shí)施，而對(duì)于水行業(yè)治理，“水十條”也即將出臺(tái)，史上最嚴(yán)的水資源保護(hù)條例即將實(shí)施。這都表明任何改革離不開法律層面的制度設(shè)計(jì)。對(duì)于城市水務(wù)來說，應(yīng)建立從中央到地方的協(xié)調(diào)機(jī)制和溝通機(jī)制，將水務(wù)的地域性帶來的利益沖突在法律層面上進(jìn)行化解。

三是建立科學(xué)的水價(jià)調(diào)價(jià)機(jī)制。我國目前基本采取成本補(bǔ)償模式進(jìn)行定價(jià)。這種價(jià)格機(jī)制是計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代的產(chǎn)物，在市場(chǎng)化時(shí)代，不能正確反映需求關(guān)系，也不能體現(xiàn)水資源的稀缺性，明顯不能適應(yīng)改革的需要，價(jià)格是調(diào)節(jié)市場(chǎng)供求關(guān)系和資源配置的最重要手段，在水價(jià)的形成過程中應(yīng)該更多地讓市場(chǎng)發(fā)揮作用，不斷完善水價(jià)計(jì)價(jià)方式，推行居民生活用水階梯式水價(jià)和非居民用水超定額加價(jià)制度，合理確定不同級(jí)別的水量基數(shù)及其比價(jià)關(guān)系，發(fā)揮價(jià)格杠桿引導(dǎo)資源節(jié)約的作用。除此之外，還要提高價(jià)格調(diào)控監(jiān)管的科學(xué)性、有效性和透明度，確保價(jià)格制定過程中兼顧效率與公平。

四是深化城市水務(wù)投融資機(jī)制改革。城市水務(wù)涵蓋水源保護(hù)、供水、排水、污水處理等諸多領(lǐng)域，對(duì)于不同性質(zhì)的細(xì)分領(lǐng)域，如上游水源保護(hù)等，必須由政府作為公共利益的代表者，承擔(dān)起建設(shè)、運(yùn)行維護(hù)以及更新改造的責(zé)任，逐步探索并實(shí)行政府投資、企業(yè)化運(yùn)行的新路，而不是“泛市場(chǎng)化”，政府不管完全推給市場(chǎng)。而對(duì)于城市供水等經(jīng)營性項(xiàng)目，資金來源應(yīng)該市場(chǎng)化，主要通過股權(quán)融資籌集，拓展多樣化融資渠道，建立健全社會(huì)投融資體制，走市場(chǎng)化開發(fā)、社會(huì)化投資、企業(yè)化管理、產(chǎn)業(yè)化發(fā)展的道路。

總之，城市水務(wù)市場(chǎng)化改革關(guān)乎國計(jì)民生，不可以一味追逐經(jīng)濟(jì)利益而忽視社會(huì)利益和生態(tài)利益，在深化改革過程中要多多借鑒國外先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，同時(shí)根據(jù)本國國情從模式、績(jī)效和路徑選擇三個(gè)方面推進(jìn)城市水務(wù)一體化、可持續(xù)化發(fā)展；再者政府要充分履行好職能，協(xié)調(diào)好經(jīng)濟(jì)、生態(tài)和社會(huì)三者利益關(guān)系。

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