淺析地方政府性債務管理存在的問題及對策

重慶市銅梁區財政局 王華超

一、地方政府性債務問題的相關概念

(一)我國地方政府性債務問題背景分析

地方政府性債務，是指由地方政府向債權人直接借入，需要地方政府直接承擔償還債務的責任，是相對中央債務而言的。上世紀90年代初，我國開始實施分稅制改革，在改革過程中，由于中央政府的財政權力過度集中，導致了地方政府的財政權力以及事務處理權利不匹配。近年來，我國的城鎮化進程不斷深入，在地方政府財力不足的情況下，為了滿足建設需要，地方政府不得不通過借債融資等其他手段來實現發展，用負債的方式籌集資金進行基礎設施建設以及實現其他經濟發展項目，在推動經濟發展的同時也為地方政府積累了沉重的債務負擔，逐漸成為我國經濟發展的阻礙。

(二)地方政府性債務的分類

地方政府性債務按照其性質主要有兩種分類方法，本文介紹審計口徑角度以及國發〔2014〕43號的最新分類。審計口徑分為三類：一類是政府負有直接償還責任的債務、二類是政府負有擔保責任的債務、三類是政府可能承擔一定救助責任的債務。政府負有直接償還責任的債務是指政府部門和機構、全額撥款事業單位、經費補助事業單位、公用事業單位、政府投融資平臺和其他有關單位舉借，確定由財政性資金償還的債務。政府負有擔保責任的債務是指因政府提供直接或間接擔保，當債務人無法償還債務時，政府負有連帶償債責任的債務。政府可能承擔一定救助責任的債務是指為公益項目舉借，由非財政性資金償還，且政府未提供擔保，但當債務人出現債務危機時，政府可能需要承擔救助責任的債務。不包括完全按照市場化方式運營的公益項目形成的債務。國發〔2014〕43號的最新分類為一般債務和專項債務。一般債務是指項目沒有收益、計劃償債來源主要依靠一般公共預算收入的債務（如義務教育債務）。專項債務是指項目有一定收益、計劃償債來源依靠項目收益對應的政府性基金收入或專項收入、能夠實現風險內部化的債務（如土地儲備債務）。

二、我國地方政府性債務現狀及問題

(一)債務總量大，增長速度快

隨著社會主義市場經濟的發展以及城鎮化進程的推進，我國地方政府對于基礎設施建設的支持力度不斷加大，資金投入量也不斷上升。但是，在實際建設過程中，地方政府的財力并不能滿足建設需求，為了滿足需要地方政府不得不采取向外借債的方式維持建設投資。統計數據顯示，我國的縣級平臺公司數量不斷增多，地方政府債務規模也不斷增大，審計署2014年6月24日報告，2013年6月底至2014年3月底，9個省仍有8.21億元逾期未還，2014年8月初，《中國經濟周刊》專訪全國人大常委尹中卿，他坦言，目前地方債的實際規模很可能超過30萬億元。如此巨大的債務規模以及高速的增長速率，為地方政府以及中央政府的發展形成了巨大的財政風險，會影響到國家經濟穩定。

(二)地方融資平臺公司管理不善

地方政府向外借貸融資的最主要渠道是地方融資平臺，雖然，地方融資平臺在推動基礎設施建設、提高城市化水平等方面都起到了很大作用，但是，在其數量及規模的不斷擴大的形勢下，地方融資平臺公司的管理不善為經濟發展帶來了很大隱患。首先，地方融資平臺的管理機制并不完善，在治理結構、責任落實以及具體操作方面都存在著問題。其次，地方政府對于這些公司的監管力度不夠，在進行債務借入時并不完全了解平臺公司的實際狀況，債務管理上存在缺失，在地方政府承擔全部債務責任的情況下，一旦出現債務違約的情況，我國的整體經濟將會受到巨大沖擊。

(三)地方政府借債融資不規范

目前，我國地方政府在借債融資方面的規范性存在著較大不足，主觀隨意性較強，主要表現在相應規章制度不健全、地方政府債務收支計劃不完善、尚未形成相應的管理機構對債務實現統一管理等幾個方面，政府違規擔保以及融資平臺公司違規債券發行量大，即使在國家下達了規范文件之后，仍然有很大一部分違規融資現象存在，有的地方甚至將資金投入其他高風險項目中。

三、強化地方政府性債務管理的對策

(一)優化地方政府財權事權分配

地方政府財權事權不匹配是造成地方政府債務積壓的重要原因，地方政府在進行基礎設施建設過程中，需要大量資金投入，在財權不夠的情況下地方政府不得不舉債。要解決這一問題，可以從以下方面進行：首先，要擴大地方政府資金來源，將稅收收入向地方政府傾斜，強化中央政府的責任，提高中央政府投入比例，通過財政體制改革減輕地方政府負擔。其次，可以賦予地方政府發行債券的權利。國家要完善相關法律法規，明確地方政府發行公債的條件及要求，通過發行公債擴大地方政府收入。

(二)強化對地方性融資平臺公司的監管

在強化對地方性融資平臺公司監管的過程中，應該實現區別對待，對未償清債務以及后續債務實現分開處理。首先，可以按照融資平臺公司性質，對其業務進行劃分，制定相應的管理制度。其次，要建立相應的投資責任機制，使得融資平臺公司轉移到償債能力好的項目上去。再次，應該推進市場化改革，促使融資平臺公司逐步脫離對政府的依賴，向市場化轉變。最后，要完善融資平臺公司的內控制度以及風險管理制度，實現信息化管理，從而提高融資平臺公司管理的科學性。

(三)實現歸口管理，編制政府性債務收支計劃

要落實財政部門在地方政府性債務管理的責任主體地位，將以往多頭管理、責權不清的問題解決。編制政府性債務收支計劃，對存量債務進行清理甄別，鎖定政府一般債務、專項債務余額，及時分類納入預算管理，實現統一管理及統一約束，強化債務的動態監控。此外，在將債務管理納入預算時，還應該建立相匹配的配套政策，實現債務預警、債務清查、債務問責、激勵機制的統一。

[1]關于全省地方政府性債務管理情況報告的審議意見[J].浙江人大(公報版).2010(05)

[2]蔡蓉.地方政府性債務管理之我見[J].會計師.2014(10)