未病先防 既病防變——淺談行政事業單位內部控制存在的問題

廣東省文學藝術界聯合會（廣東省文聯）張蕓

隨著社會主義市場經濟體制改革的深入發展，我國行政事業單位內部管理如內控制度薄弱、會計信息失真、監管職能缺失等問題突顯，財政部于2012 年11 月正式發布了《行政事業單位內部控制規范（試行）》，將行政事業單位內部控制提上日程。實現內部控制規范，保障制度的執行，促進行政事業單位科學規范化發展刻不容緩。

一、內部控制的定義

內控制度是指單位為實現控制目標，通過制定制度、實施措施和執行程序，對經濟活動的風險進行防范和管控。靜態上講，內部控制是單位為了防范和管控經濟活動風險而建立的內部管理系統，該系統由內部控制環境、風險評估、控制活動、信息與溝通和內部監督等要素組成，具體體現為各項內部管理制度以及落實制度所需的控制措施和程序。動態上講，內部控制是通過制定制度、實施措施和執行過程，為實現控制目標的自我約束和規范的過程。

二、內部控制存在的問題

(一)內部控制意識薄弱

行政事業單位多為全額或部分財政撥款，單位領導多重業務輕管理，缺乏對內控重要性的了解。財政部雖發布了《行政事業單位內部控制規范（試行）》，但改規范推行力度不強，對行政事業單位的強制執行力度不夠，有些單位即便建立內控制度，也只是當文件擺設，或度當做檢查的點綴品，未能發揮其內控職能。另外，一些單位誤認為內控執行只是財務部門的事，在內控執行上出現財務部門與其他部門嚴重脫節的現象，財務部門閉門造車，其他部門無法執行，內控制度失效。

(二)缺乏科學的、系統的內部控制體系

由于內控意識薄弱，很少有單位結合自身情況設計一套系統、可行的內控體系。雖財政部發布的《行政事業單位內部管理規范（試行）》為行政事業單位內部管理體系的設計提供了基本的理念、原則及方法，但是不同單位具有不同的業務特點及實際情況，若沒有詳盡的細則，很難真正適用；其次，崗位設置不盡合理，很多單位由于編制有限或人手不足，出現不相容崗位由一人負責，如出納兼任記賬、出納負責檔案管理、記賬兼任復核等等；再者，部分單位即便制訂一些內控制度，但涉及范圍不具備全面性，對所有人員及業務環節涉及較少，更多是局限于財務制度的制訂上，且流程控制存在習慣性，許多做法都是約定俗成，對內部控制的設計、運行及監督等問題缺乏全面性和深層次的思考。很多內控制度形同虛設。

(三)缺乏有效的監督機制

內部審計是內控的重要環節，但是很多行政事業單位并未設置內審部門，即便有內審機構也多于財務部門同班人馬，內審也只是走形式走過場，很難發揮內審應有的監督職能。而在外部監督上，財政部門和審計部門在檢查過程中，常將資金的使用成效和規范放在重點，單位內控制度是否執行也僅憑借制度文件參考，執行力度的強弱很難實施檢查。

三、加強行政事業單位內部控制的對策

(一)強化單位內部控制意識

內部控制規范的實施涉及到單位的每一個細節，包括預算、收支、政府采購、資產管理、項目建設、合同等各個經濟事項。需要單位全體員工的參與。因此做好內控規范的宣傳至關重要。同時，領導的重視是單位內控建設和有效實施的重要保障。只有領導重視了，才能組織各部門各崗位人員的溝通和協調，形成聯動機制。而領導的重視，最重要的傳統管理意識的轉變，而宣貫工作便是有效途徑。如財政部門對行政事業單位的內控規范宣貫會議最好讓單位“一把手”參加，而非財務人員，讓單位領導真正意識內控的重要性，且對本單位內部控制的建立健全和有效實施負責。

(二)加強會計基礎工作建設

針對行政事業單位基礎會計基礎工作薄弱的問題：首先，需明確財務崗位職責，堅決依照“不相容崗位不兼崗”的原則，設置崗位說明書，做到分工明確、權責清晰；其次，制訂適合本單位的財務管理制度及配套細則，理順財務流程，保證如憑證報銷、政府采購、固定資產管理等經濟事項有章可循；再者，重視會計的監督職能，將防范“關口前移”；另外，應加強財務部門與業務部門的溝通和合作，編制真實、合理的預算，強化單位預算分析與編制管理，加大預算的執行及考核力度，制定合理的預算指標體系，并嚴格按照預算執行，杜絕資金挪用現象。

(三)健全單位內部控制體系

行政事業單位內部控制體系是保障機制和協同機制，主要包括組織架構、管控模式、內控組織體系。需通過組織相關人員包括邀請外部專家對單位的預算業務、收支業務、資產管理、政府采購業務、建設項目管理、合同管理等構成經濟活動的各項業務進行調研，制定風險矩陣，最大可能的顯示單位經濟活動的風險點，并對各個風險點進行評估，結合不相容崗位相互分離、內部授權審批控制、預算控制、歸口管理、會計控制、財產保護控制、單據控制以及信息內部公開的方法制定一套適合本單位的可執行的內部控制體系。

(四)加快內部控制的信息化進程

信息化是實現事業單位內控規范的重要手段。內部控制將單位的業務管理和財務管理有機結合，需要信息系統的支撐。實現內部控制信息化，可以保證內控的程序化和常態化，是單位領導的管理模式由傳統的日常管理向例外管理轉變，集中精力處理重大問題，進一步提高管理效率。

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