政府投資項目跟蹤審計優(yōu)化研究

廣西國際商務(wù)職業(yè)技術(shù)學院　招燕

政府投資項目跟蹤審計優(yōu)化研究

廣西國際商務(wù)職業(yè)技術(shù)學院招燕

摘要:文章闡述了政府投資跟蹤審計的優(yōu)勢，針對目前我國政府投資項目跟蹤審計存在的問題進行分析，提出了政府投資項目跟蹤審計要突出審計重點、把握跟蹤審計的內(nèi)容和關(guān)鍵環(huán)節(jié)、提高審計人員素質(zhì)、防范跟蹤審計風險及創(chuàng)新跟蹤審計模式等優(yōu)化策略。

關(guān)鍵詞:政府投資跟蹤審計優(yōu)化

由于目前政府不斷增大對城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項目的投資規(guī)模，對于這些關(guān)系國計民生的重大建設(shè)投資項目的審計備受社會公眾的廣泛關(guān)注。審計署在“十二五”對審計工作的發(fā)展規(guī)劃中，特別強調(diào)對政府投資項目加強跟蹤審計。目前，跟蹤審計成為國家對政府投資項目加強審計監(jiān)督的重要組織形式。

全過程跟蹤審計，是指對政府投資項目從立項到完成各階段經(jīng)營活動的真實、合法和效益進行審計監(jiān)督。改變了以往投資項目事后竣工決算審計的傳統(tǒng)審計模式，做到了事前預(yù)防、事中控制、事后監(jiān)督的全過程防范。受到跟蹤審計方法諸多不可控因素的影響，跟蹤審計模式本身還存在局限和不足。有必要對我國政府投資項目跟蹤審計存在的問題進一步探索，優(yōu)化跟蹤審計發(fā)展模式，以利于提高我國經(jīng)濟增長的質(zhì)量和效益。

一、政府投資項目跟蹤審計的優(yōu)勢

(一)傳統(tǒng)審計模式的弊端

傳統(tǒng)的審計模式是對投資項目進行事后監(jiān)督的靜態(tài)審計模式，不管是以項目投資預(yù)算執(zhí)行情況審計為主，還是以事后竣工決算審計為主，都是事后審計，這種事后審計模式存在很大的弊端。

項目投資的造價形成于整個項目投資過程，而傳統(tǒng)審計是在項目竣工交付使用后進行，就算事后在工程結(jié)算審計中發(fā)現(xiàn)可以降低的費用，但工程建設(shè)投資已無可挽回。在事后結(jié)算中遇到爭議時，也很難在現(xiàn)場觀察取證。

傳統(tǒng)審計的介入滯后，當工程項目竣工驗收時審計人員才介入，對項目施工過程、驗收和結(jié)算等階段不甚了解，事后才深入到現(xiàn)場，已無法發(fā)現(xiàn)本來就隱蔽的工程。

(二)政府投資項目全過程跟蹤審計的優(yōu)勢

開展全過程跟蹤審計,是提高項目建設(shè)質(zhì)量,提高財政資金使用效益的重要途徑,也是審計保障和推動經(jīng)濟社會健康運行的必然要求。開展政府投資項目跟蹤審計，實現(xiàn)了投資項目從常規(guī)審計向管理審計的轉(zhuǎn)變。跟蹤審計在平時對形成竣工決算資料的各環(huán)節(jié)、各項目過程及時進行動態(tài)審計。在政府投資項目立項起就開始審計，隨著工程的進度還要對工程進行多次審計，對投資項目的審計做到審計的及時性及分散性。

全過程跟蹤審計起到規(guī)范投資項目管理、防止政府投資項目舞弊、提高項目質(zhì)量的作用。傳統(tǒng)的事后審計會出現(xiàn)工程建設(shè)過程中無法看到的漏洞，跟蹤審計不僅堵住了漏洞，還可防止項目資源流失和項目質(zhì)量問題。跟蹤審計所確定的投資項目造價比傳統(tǒng)事后審計確定的造價更低，體現(xiàn)出審計的績效性。跟蹤審計能對投資項目建設(shè)的隱蔽情況進行現(xiàn)場跟蹤，可以取得投資項目的大量第一手真實資料，大大降低了審計風險。

二、我國政府投資項目跟蹤審計存在的問題

(一)我國政府投資項目跟蹤審計的審計重點不夠突出

目前我國政府投資建設(shè)項目跟蹤審計的審計重點不夠突出，審計人員審計目標不明確。什么都想管，什么都想做，結(jié)果什么都管不好，甚至造成審計人員工作的越位。政府投資項目種類豐富、數(shù)量繁多，既有水利、交通等重大基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項目，又有關(guān)系民生工程建設(shè)項目等。且政府投資建設(shè)項目跟蹤審計時間跨度長，從建設(shè)項目立項開始，到招投標、合同簽訂、工程管理、工程進度款控制、工程竣工決算等涉及到項目的各個方面。

由于跟蹤審計要求高，如不突出審計重點，想面面俱到，搞不好跟蹤審計工作。在目前審計力量有限的情況下，沒有審計工作重點就意味著沒有審計質(zhì)量。審計質(zhì)量低下就會影響審計信譽，增加審計風險。在建設(shè)項目進行跟蹤審計的各階段，有些需要到現(xiàn)場檢查指導，嚴格把關(guān)；有些只需要調(diào)查研究，進行綜合對比分析、評價。由于審計人員精力有限，能力有限，各級審計機關(guān)的審計力量也有限。開展跟蹤審計時應(yīng)該根據(jù)審計的實際情況，對項目的審計要主要抓重點，把握住審計構(gòu)建點，不宜全面鋪開，面面俱到。

(二)不能很好把握審計內(nèi)容，介入點模糊

由于很長一段時間以來，我國的政府投資項目審計都采用竣工決算審計方式，這是一種靜態(tài)的事后審計方式?，F(xiàn)在采用的項目跟蹤審計方式，要求對項目建設(shè)的全過程進行全程跟蹤。但由于審計機關(guān)審計力量不足，以及對前期決策階段和設(shè)計等階段缺乏專業(yè)知識，項目投資跟蹤審計未涉及到可行性分析、設(shè)計質(zhì)量等的審計。導致跟蹤審計的介入時間點模糊，是從項目投資決策期介入，還是招投標階段介入，或者是施工開始才介入。目前不同的地方做法不同，大部分集中在施工階段介入，認為對施工階段的工程造價進行控制，就達到跟蹤審計的目的了。事實上，跟蹤審計如果不從招標計價、合同的簽訂及施工設(shè)計開始控制，就會給后期留下隱患。

跟蹤審計內(nèi)容的深度也很難把握，在跟蹤審計期間，審計人員頻繁出現(xiàn)在施工現(xiàn)場。審計人員要時刻把握審計內(nèi)容的深度，明確審計的責任是進行監(jiān)督，做好咨詢及建議工作，提出審計意見。審計人員時刻防范越權(quán)越位，一不小心介入到工程的管理決策中，給自己帶來審計風險。

(三)審計人員素質(zhì)難以滿足政府投資項目跟蹤審計工作的要求

審計人員知識體系不完整。政府投資跟蹤審計對審計人員的要求較高，審計人員不僅要具備審計專業(yè)知識，還要隨著工程建設(shè)進度進行跟蹤，具有較強的專業(yè)性和技術(shù)性。不但需要具備工程施工技術(shù)、工程預(yù)決算、財務(wù)管理、經(jīng)濟管理、相關(guān)法規(guī)等專業(yè)知識，還涉及很多部門，還需要處理與各部門之間復(fù)雜的關(guān)系。我國目前政府投資項目跟蹤審計人員復(fù)合型人才很少，大部分都是以會計、審計人才為主，很難滿足政府投資跟蹤審計工作的要求。

政府投資跟蹤審計人員綜合素質(zhì)有待提高。投資跟蹤審計與一般財務(wù)審計不同，不能停留在審查經(jīng)濟業(yè)務(wù)的合法性及真實性。更重要的是對投資項目的效率、效益及效果進行審核，才能做到為國家為人民節(jié)約投資資金，避免浪費，達到提高經(jīng)濟效益的審計目標。

目前我國跟蹤審計隊伍力量嚴重不足,隨著國家經(jīng)濟高速發(fā)展,政府投資范圍日益廣泛，需要審計的投資項目內(nèi)容增多。審計難度越來越大，審計人員任務(wù)繁重。各級審計機關(guān)審計力量嚴重不足，審計人員疲于奔命。

(四)我國政府投資項目跟蹤審計存在風險隱患

對于審計人員來說，投資項目跟蹤審計由于項目管理權(quán)與審計監(jiān)督權(quán)界定不明確，審計人員存在檢查風險。目前我國投資項目跟蹤審計，有些項目建設(shè)方為了規(guī)避風險，在項目工程建設(shè)過程中推卸責任。在合同簽訂、采購物資價格的確定、施工變更等重要控制環(huán)節(jié)，都要求審計人員現(xiàn)場確認，現(xiàn)場簽字。實際上這樣做意味著審計人員以參與了建設(shè)項目內(nèi)部管理，審計也變成了建設(shè)過程內(nèi)部管理的一個環(huán)節(jié)。審計介入了項目管理，違背了政府投資項目審計的初衷及目的。對于投資項目的審計，審計機關(guān)并不能參與項目的管理及決策。一參與項目管理，審計人員就保證不了審計的獨立性，破壞了跟蹤審計的權(quán)力制衡。

(五)我國政府投資項目跟蹤審計模式有待創(chuàng)新

隨著國家投入大量的資金改善民生，重大項目及基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項目越來越多，單純依靠審計機關(guān)的力量難以承受如此大的審計工作量。要求審計人員創(chuàng)新跟蹤審計的模式及方法，如果一味地進行全過程跟蹤審計，審計人手不足，難以開展工作。把握好跟蹤審計的尺寸及分寸，改進投資項目跟蹤審計模式，量力而行。才能充分發(fā)揮審計功能，為國家節(jié)約資金，保障經(jīng)濟社會健康運行。

在現(xiàn)階段現(xiàn)有審計條件下，為了能使投資項目跟蹤審計的覆蓋面盡可能擴大，使跟蹤審計工作做得更完善。除了抓住重點，有效開展跟蹤審計工作。還必須根據(jù)工程性質(zhì)、工程不同階段的特點及投資規(guī)模，采用合適的跟蹤審計模式，才能提高審計效率，保證審計質(zhì)量。

三、我國政府投資項目跟蹤審計優(yōu)化策略

(一)突出審計重點

政府投資項目跟蹤審計要突出審計重點，要把有限的審計力量用于抓住審計重點，使審計工作達到預(yù)期的效果。一般來說，要控制好項目投資的工作重點，按項目的進展情況，分階段進行跟蹤審計。跟蹤審計項目時間跨度長，可以分階段進行審計，不同審計階段工作的重點不同。不同審計階段采取相應(yīng)的審計方法和手段，保證每個審計階段突出審計重點，完成審計目標。

事前跟蹤審計階段，這階段審計人員的重點工作有三個方面。一是檢查項目的各種宜得到審批的文件，如可行性研究報告、環(huán)境影響評估報告、建設(shè)規(guī)劃及施工許可等，檢查文件是否齊全。二是檢查招投標程序是否合規(guī)、合法，可重點審查招標控制價。三是在進駐被審計單位之前，把具體跟蹤審計方案預(yù)先制定。這個階段審計小組要召開審計專題會，確定審計內(nèi)容、審計范圍，以及審計的方法和程序。然后進行審計分工，制定審計質(zhì)量控制辦法，考察施工地點等。

事中跟蹤審計的工作重點是，全過程現(xiàn)場審計監(jiān)督。這個階段審計人員進入施工地點，主要審查合同執(zhí)行情況。審查施工現(xiàn)場各種需要有關(guān)負責人簽證的手續(xù)是否履行，簽字是否及時，簽字欄目的內(nèi)容是否完整等。對施工過程中采購的設(shè)備、材料物資的價格進行控制；審核工程進度款的撥付進度及使用。最關(guān)鍵的是審查施工項目中途是否進行變更，變更原因是否合理，變更論證及變更手續(xù)是否齊全，是否詳細記錄等。

事后跟蹤審計階段，本階段是決算審核階段。重要工作是檢查項目竣工資料是否完整；竣工驗收程序是否合法、合規(guī)及有效；被審計單位是否及時報送竣工決算資料進行審計等。

(二)把握跟蹤審計的內(nèi)容和關(guān)鍵環(huán)節(jié)

對于政府投資項目，各級審計機關(guān)可按關(guān)鍵環(huán)節(jié)進行控制：招投標及合同簽訂、施工過程及隱蔽工程等環(huán)節(jié)分別進行控制。在控制過程中，及時收集資料和證據(jù)，如發(fā)現(xiàn)問題，及時組織人員進行跟進，收集到的第一手資料進行備案管理。

做好招標標底控制價審計，標底控制價審計很重要。沒進行標底控制價審計的項目，工程單價偏高的情況時有發(fā)生?？⒐Q算送達審計機關(guān)審計時，就算審計人員此時發(fā)現(xiàn)單價偏高，因合同已定，也沒法對中標單價進行調(diào)整了。對招標標底控制價審計，可把工程的綜合單價及相關(guān)費用控制在合理的范圍內(nèi)。用合同的形式把價格固定下來，從源頭上對投資進行有效的控制。還要保證招投標項目在整個招標過程中做到合法、公正及規(guī)范，發(fā)現(xiàn)問題及時糾正。

認真審查合同，避免違反合同最終造成投資的增加。在跟蹤審計中，審計人員應(yīng)在合同簽訂前就介入審計。注意合同細節(jié)，關(guān)注投資的條款，細到合同價款的約定、竣工決算程序及方式的約定等，都有可能在工程竣工決算審計時，造成雙方的爭議。促進施工方嚴格履行合同，審查有無違規(guī)轉(zhuǎn)包、分包等違反合同條款的情況，及時糾正執(zhí)行合同出現(xiàn)偏差的行為。

在施工過程中重點注意設(shè)計變更，嚴格控制工程造價。有些項目招投標時以低價中標，通過設(shè)計變更，達到增加工程投資的目的。審查工程變更理由，變更方案是否經(jīng)過論證，工程造價是否增加。以增加投資為目的的變更，審計人員建議業(yè)主單位抵制。

對設(shè)備、材料采購價格進行審查，嚴格控制成本。審查采購材料、設(shè)備是否經(jīng)過招投標方式或通過政府采購，主要是審查材料、設(shè)備的采購價格。特別是被審計單位材料供應(yīng)商是其關(guān)聯(lián)方，更要注意審查材料價格是否采用市場價格，有無暗中抬高價格等問題。

最后控制的重點是隱蔽工程，隱蔽工程也是工程造價爭議的焦點。在跟蹤審計的過程中如發(fā)現(xiàn)隱蔽工程，可進行記錄、拍照、計算丈量等，掌握基礎(chǔ)數(shù)據(jù)，及時向有關(guān)單位提出審計意見及改進建議。

除了以上與投資相關(guān)的重要環(huán)節(jié)的嚴格控制以外，審計部門可根據(jù)自己的審計力量適當開展工作，如項目立項、可行性研究等。有些審計事項如征地拆遷費用等，可通過專項審計方式進行。對于后期項目投資效益評價，也要在審計人員的能力范圍內(nèi)進行，盡量避免審計風險。

(三)提高審計人員素質(zhì),增強審計服務(wù)

審計人員的素質(zhì)是保證完成審計目標，提高審計質(zhì)量的關(guān)鍵,務(wù)必提高政府投資跟蹤審計人員的素質(zhì)。

引進復(fù)合型人才，特別是引進工程技術(shù)等其他專業(yè)人才。打破以往審計人員以會計專業(yè)、審計專業(yè)為主的人才不合理結(jié)構(gòu)，滿足投資項目跟蹤審計的需要。

對現(xiàn)有審計人員加強培訓，培養(yǎng)一批高素質(zhì)復(fù)合型審計人員。與各地高校聯(lián)合舉辦有關(guān)工程造價、固定資產(chǎn)投資等多方面的培訓，打造復(fù)合型審計人才。可以通過研討班、投資項目審計案例分析等形式對審計人員進行培訓。對審計過程中出現(xiàn)的新問題進行專題研討，對投資跟蹤審計典型案例進行總結(jié)和反思，不斷提高現(xiàn)有審計人員的理論知識和實踐經(jīng)驗。

通過聘用注冊會計師、建筑工程師等中介機構(gòu)人員來補充跟蹤審計隊伍力量，政府審計機關(guān)人員帶領(lǐng)中介人員開展審計工作，互相監(jiān)督、取長補短，提高審計效率，積累投資跟蹤審計的經(jīng)驗。

(四)防范跟蹤審計風險

審計人員要注意防范風險，在項目跟蹤審計中不要亂簽字。即使是全過程跟蹤審計，審計人員也不可能事事都親力親為，也不是都要審計人員簽字認可。如施工過程中一些施工數(shù)據(jù)的記錄表，因為涉及到以后的結(jié)算，施工單位會設(shè)置表格的一些欄目，要求審計人員簽字。審計人員不能簽，因為審計人員并未見證整個過程，也沒有相關(guān)的詳細資料去驗證數(shù)據(jù)，并且是有規(guī)定審計人員不能參與簽證。

審計人員要做到不參與項目工程的管理工作，保持審計的獨立性。在法定職責內(nèi)開展審計工作，不參與項目單位的決策，不錯位、不越位。做好審計的監(jiān)督及服務(wù)工作，在專業(yè)范圍內(nèi)可向項目單位提供合理化建議。參與了管理工作，事后就很難履行審計監(jiān)督的職責，很難保證審計工作的獨立性。

(五)創(chuàng)新跟蹤審計模式

為了既能合理利用審計力量，又達到提高審計質(zhì)量及審計效率的目的，審計機關(guān)要不斷創(chuàng)新審計方式，要對跟蹤審計模式進行靈活運用。

審計模式按跟蹤審計的介入點不同，可分為全過程介入審計、定期介入審計及抽查介入審計。

全過程介入審計方式。派駐審計人員到施工現(xiàn)場進行全過程跟蹤審計，從招投標開始到項目竣工決算，收集所有資料，全方位掌握審計證據(jù)。優(yōu)點是及時發(fā)現(xiàn)問題，及時整改；及時防范問題，及時審計，促進政府投資管理水平及資金使用效益的提高。缺點是全過程介入審計時間跨度長，適合社會關(guān)注度高、投資金額大的工程項目。

定期介入審計方式。這種審計方式只在審計的關(guān)鍵控制環(huán)節(jié)，才派審計人員進駐施工現(xiàn)場審計，如在招投標控制環(huán)節(jié)、合同簽訂環(huán)節(jié)、設(shè)計變更、采購材料計價以及隱蔽工程驗收等環(huán)節(jié)。優(yōu)點是既節(jié)約審計力量，又起到跟蹤審計的效果。

抽查介入審計方式。對于施工技術(shù)難度小、投入金額不大的建設(shè)項目，采用由被審計單位報送資料的方式進行跟蹤審計。對報送資料有疑問的地方，或出現(xiàn)項目變更等異常情況，再派駐審計人員到現(xiàn)場審查取證的方式。

(六)審計模式還可因地制宜，不斷創(chuàng)新，把各方面的力量聯(lián)合起來，創(chuàng)立聯(lián)合審計模式

聯(lián)合財政部門力量，審計機關(guān)可與當?shù)刎斦块T聯(lián)合跟蹤審計。財政人員與審計人員組成審計小組，既有合作，又有分工。雙方發(fā)揮自己的專業(yè)特長，集思廣益，從不同角度全面進行審計。使得審計小組結(jié)構(gòu)合理，人力資源充足，可以形成項目投資審計的新思路，提高審計質(zhì)量。在每一工程的預(yù)算審查階段，采取聯(lián)合審計的辦法，可克服審計機關(guān)自身力量不足，適應(yīng)工程審計的實際需要。解決了只要問題后，在結(jié)算審查階段可以分而治之，遇到問題再集中討論的方式。

聯(lián)合建設(shè)項目單位內(nèi)部審計、社會審計，進行“三審聯(lián)合”跟蹤審計模式。即以政府審計為主線、借助內(nèi)部審計、依托社會審計力量的審計融合模式。由于政府投資項目工程工期較長，借助項目單位內(nèi)部審計力量進行全面跟蹤審計。對項目招投標階段、施工階段及竣工結(jié)算階段等重要環(huán)節(jié)，委托社會審計力量進行重點跟蹤審計。政府審計機關(guān)對招投標、竣工結(jié)算及財務(wù)決算階段進行復(fù)核。政府審計在內(nèi)部審計及社會審計的基礎(chǔ)上，重點把關(guān)。充分發(fā)揮三個方面的審計作用，優(yōu)勢互補，促進了項目管理。形成全面跟蹤審計與重點審計相結(jié)合，事前、事中與事后審計相結(jié)合，內(nèi)部審計、社會審計與政府審計相結(jié)合的投資跟蹤審計模式。

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