河南省環境保護的法律機制構建

□王 蕊

一、河南省生態環境保護的現狀考察

(一)河南省生態環境存在的問題。

1．自然資源浪費。我國憲法和相關法律明確規定自然資源的所有權歸全體社會成員共同享有。但在實踐中自然資源的使用權、收益權和處置權卻非常模糊，對自然資源無償開發的局面愈演愈烈，致使國有自然資源資產嚴重流失。個別礦區無證采礦、以采代探、亂采濫挖以及礦產資源監管不規范等礦產開發中的深層次問題造成國有礦產資源流失。隨著河南工業化、城鎮化進程的日益加快，建設用地越來越多，耕地面積卻越來越少。人口急劇增長導致水資源嚴重短缺，林地資源非法被占用，平原區草地資源出現嚴重沙化和退化現象。

2．城市環境污染。隨著城市經濟社會的快速發展，空氣污染、水域污染、噪聲污染等一系列環境問題日益突出。2014年1月22日河南省環保工作會上公布河南省2013年環境質量狀況顯示，全省省轄市空氣質量達標率為72．8%，與2012年相比下降16．5個百分點，空氣中可吸入顆粒物濃度比上年上升36．6%。水域污染更是屢見不鮮，惠濟河氨氮超標造成“渦河流域跨省界污染”、駐馬店練江河污染事件、河南新鄉西孟姜女河變“血河”、丹江口水庫污染事件均造成嚴重的生態破壞和社會影響。

3．農村環境惡化。河南是農業大省，村莊多農民多，許多地方環保意識不強，監管能力欠缺，不惜犧牲環境來換取經濟的一時繁榮，讓一些造紙、化工等小型加工企業“上山下鄉”，致使農村飲用水、土壤、固體廢棄物、農村畜禽養殖業污染開始凸顯，生態環境遭到嚴重破壞。

(二)影響河南省生態環境的要素分析。影響環境污染的原因多種多樣，既有主觀因素，也有客觀因素，主要表現在產業結構不合理、經濟發展方式粗放、自然資源開發強度大、生態環境意識不強等方面。客觀方面主要是產業層次低，產業結構偏重。第二產業特別是資源能源型加工業占比較大，而三產仍低于全國平均水平。主觀方面則集中體現在生態環保意識不強。生態環境危機比經濟金融危機可怕的多，一旦遭到破環，很可能是災難性、毀滅性的。目前，河南省破壞生態環境的事件時有發生，并且破壞的嚴重程度有增無減，一些企業為了盈利進行違法、超標、惡意排污，而公民的憂患意識和環保意識仍需提高。

(三)法制要素是美麗河南建設的重要保障。法制保障是社會的產物，社會各方面的發展都離不開法制保障，特別是資源的開發與環境的協調發展。中原經濟區的建設首先是以不犧牲生態環境為前提，更加需要體現生態規律、具有強制性、權威性的區域法律制度，只有良好的制度環境和完善的法律規范，才能保障中原經濟區“三化”協調、科學發展，應對中原地區生態環境嚴峻形勢的要求，推動河南社會文明發展的長效機制。

二、河南省現行生態環境法制存在的問題

(一)指導思想落后。隨著經濟形態、政治體制、思想文化、價值觀念的巨大變化，我國生態環境保護觀念也日益更新，但傳統思想觀念仍根深蒂固。一是以人為中心的自然觀處于主導地位，人們通過不斷從自然中汲取營養、掠奪資源來加快現代化的進程，造成人與自然的對立，引發環境危機。二是功利主義和實用主義的生態倫理觀是只重結果不重動機和手段，人類往往為了滿足當前生存發展的需要，拋棄代際正義，破壞自然資源和生態環境。三是不均衡的發展觀。盡管近年來我國提倡可持續發展，但發展過程中仍然偏重GDP 的增長，缺乏對自然資源合理開采和生態環境的有力保護，生態環境日益惡化。

(二)立法不夠完備。目前，河南省全面落實中央重大決策部署，將生態文明、環境保護納入“四個河南”總體布局，出臺了《關于建設美麗河南的意見》、《河南省藍天工程行動計劃》等一系列重要政策文件，確立了建設美麗河南的路線圖和時間表，把生態環保納入了經濟社會全面協調可持續發展的各領域全過程。但是生態環境保護立法工作仍存在不足，甚至影響著全省生態環境保護的實效。一是生態環境保護立法缺乏體系化，《河南省大氣污染防治條例》、《河南省輻射污染防治條例》等配套制度亟待完善。二是環境保護法的修訂前瞻性不足，適應不了環境問題突出的新形勢和經濟發展的新常態。三是河南省關于環境保護方面的法律法規內容略顯滯后，出現單行法之間時有矛盾，同一行為的法律規制不同，或者相同法律制度在不同單行法中規定不一等問題。

(三)行政執法缺乏規范。目前我國生態環境保護行政管理體制存在缺陷，生態環境保護行政執法問題較多。一是執法力度不大。有的地方執法部門存在有法不依，執法不嚴的行為，為了自身利益或者受到地方政府的干預，對污染環境或者不履行保護環境義務等行為聽之任之，導致法律責任落實不到位。二是執法效率不高。由于我國環境行政管理體制不健全，機構與機構之間職權邊界不清，存在交叉重復的現象，影響了環境行政執法的成效。三是執法人員素質不強。環境執法需要較強的法律專業知識和環境技術知識，但目前該領域執法人員編制不足，專業培訓重視程度不夠，導致生態環境保護執法乏力。

(四)司法制度亟待跟進。面對日益激增的環境糾紛，生態環境保護司法制度略顯滯后。一是環境法律規范及法律責任配置錯位。從我國生態環境保護司法實踐看，環境民事案件極少，環境刑事和行政案件較多。這使得自然資源環保呈現泛刑罰化、泛行政化的態勢。二是自然資源類案件很少進入司法程序。對于濫采濫伐等破壞自然資源的案件，環保部門多以行政處罰的方式予以處理，很少移送司法機關。三是司法人員專業素養有待提升。環境糾紛不但涉及環境法律規范，而且需要運用環境方面的技術、標準等，但是當前既熟知法律規范，又了解環境專業知識的司法人員數量極少，司法人員的專業素質有待進一步提高。

(五)生態環保宣傳教育有待加強。生態環境保護宣傳教育是生態環境保護法制建設的重要一環，但目前河南省生態環境保護宣傳教育存在一些弊端。一是各級政府對生態環境保護宣傳的職責不明，環保宣傳教育缺乏資金支持，長效的環境考核機制也不夠健全。二是宣傳形式單一。宣傳教育時多采用培訓班的方式開展集中學習，較少使用先進科技手段及新聞媒體或新型媒體，多采用口號式、教條化，簡單羅列法律規定的環保知識，較少能夠結合實際生活，說教味濃，受眾認可度差，不能達到宣傳的實際效果。三是宣傳隊伍力量薄弱，宣傳人員缺少生態環境保護專業知識，宣傳工作積極性不高，宣傳工作持續性不足。四是宣傳教育與社區、農村建設的結合卻不夠緊密，不能將環境宣傳融入到日常的社區活動和農村生活中。

三、美麗河南建設的法治路徑選擇

(一)確立生態環境保護法治的基本理念。美麗河南建設應該把全省的生態、社會、經濟的整體和諧發展作為前提，運用法律解決省內環境資源問題、協調人與資源環境關系。一是構建生態環境保護法治體系需要堅持整體設計、統一管理原則，運用法律解決省內環境資源問題、協調人與資源環境關系。要正確處理個體利益與整體利益的關系，在保證實現全省整體利益的基礎上保障各地方利益的實現。同時，要全面考慮影響生態系統的各要素，生態環境保護法治體系不僅對全省環境保護及資源開發利用進行規范，也要對影響全省生態系統的產業發展制度作出專門規定。二是遵循預防為先、事后救濟的方針，避免先污染后治理的錯誤。生態環境污染容易，治理困難，破壞容易，恢復困難。與采取預防措施相比，恢復與治理的費用相當高昂，難度很大，有的甚至是不可逆轉，很難消除和恢復的。美麗河南建設同樣應該遵循預防為先的理念，通過一系列法律制度事先做好生態系統保護的規范框架，從而達到全省生態環境健康發展的目的。三是注重綜合利用、多元規制手段，將資源環境的保護納入各種環境政策領域，拓寬環境政策措施手段，使社會各界全面共同分擔環境責任，從而實現可持續發展的目標。鑒于河南省的行政區域特點以及社會經濟發展的趨勢，應該考慮把市場激勵手段作為資源與生態環境保護的重要手段。

(二)健全生態環境保護法治的基本制度。解決資源開發的經濟發展目標與環境保護目標的明顯失衡，關鍵取決于系列法律制度的合理構建與有效實施。一是健全風險預防制度，包括主體功能區劃制度、資源開發規劃制度、環境影響評價制度。目前河南已經對資源開發進行整體規劃，并按照不同生態主體進行功能分類，但仍需進一步細化制度設計。比如，按照不同區域的主體功能定位，特別是對重點區域實行嚴格的污染物排放總量控制指標。二是健全政府管制制度，包括自然資源資產產權制度、自然資源用途管制制度、生態環境監督管理制度、政府監管責任考核制度。當市場機制出現調節失靈時，政府的政策干預顯得極為重要，特別是在資源環境保護方面。從確定產權，到用途管制，再到監督管理，責任考核，各個環節的體制機制還需建立健全。三是健全事后救濟制度，包括生態修復重建制度、環境治理補償制度、多元糾紛解決制度。隨著水土流失、自然災害、環境污染、土地退化等生態環境的日益破壞，當務之急是進行生態系統的恢復與重建。修復重建不僅需要政府和實施破壞行為的組織及個人強制履行恢復重建的義務，還需要社會組織及公民個人自愿主動為生態系統恢復重建貢獻力量，因此，進一步建立健全環境治理補償機制也不可或缺。當然，經濟發展與資源開發、環境保護之間的矛盾是不可避免的，應當在制度安排上尋求多元化的糾紛解決路徑，除了訴訟機制外，還可以采用協商、調解、仲裁、行政裁決等非訴機制，從而為當事人各方提供多元選擇，及時有效化解矛盾。

(三)加強生態環境保護的法律責任。推進生態環境法制建設，還需要法律責任的完善與落實。一是完善民事責任。建立懲罰性賠償制度，明確規定其適用范圍、侵害程度以及賠償標準，這不僅能全面有效救濟受害人，還能一定程度上抑制環境侵權行為，高額的賠償款會給企業和個人帶來警示的作用。完善環境侵權公益訴訟，明確規定訴訟主體資格、舉證責任倒置以及訴訟費用的標準，從而提高人們對環境保護的維權意識，實現生態環境的可持續發展。二是完善行政責任。建立專門的責任追究機構，避免現有的監督主體之間權利交叉錯亂，使環境保護責任落到實處。同時要細化政府環境責任。通過政府公開環境信息，完善環保決策程序，完善環境責任目標等方式，確保政府作為環境保護第一責任人的義務和責任。三是完善刑事責任。關于環境犯罪的規定應遵循主刑適用“輕者加重，重者更重”，附加刑適用“靈活性”的原則，以示懲戒。同時，還要通過刑罰以外的措施對被破壞的生態環境予以補救恢復，使整個社會樹立生態環境觀念，有效預防環境犯罪。