海南省財(cái)政國庫支付改革實(shí)踐與思考

臨高縣財(cái)政國庫支付局 王忠

國庫集中支付制度簡單來說就是國庫單一賬戶制度，是指由財(cái)政部門建立國庫單一賬戶體系，將所有的財(cái)政性資金都納入國庫單一賬戶體系進(jìn)行管理，財(cái)政收入直接繳入國庫，財(cái)政支出通過國庫單一賬戶體系以直接支付或者授權(quán)支付的形式發(fā)放到具體的用款單位的制度。近年來，海南省在財(cái)政國庫管理制度上取得了顯著的成效，但是仍然存在著一些亟待解決的問題，需要就此研究對(duì)策加以解決。

一、國庫集中支付制度改革的重要性

我國傳統(tǒng)的國庫支付制度具有嚴(yán)重的分散性特點(diǎn)，財(cái)政部門、預(yù)算部門以及預(yù)算單位都設(shè)置有專屬的銀行賬戶，通常需要財(cái)政部門根據(jù)具體預(yù)算將財(cái)政資金由國庫賬戶撥付到預(yù)算部門的所屬賬戶下，再經(jīng)由預(yù)算部門的銀行賬戶層層撥付到各相關(guān)單位的賬戶里，進(jìn)而由各單位自行支付具體款項(xiàng)。這樣的國庫支付制度在運(yùn)行過程中存在大量的過渡賬戶，期間產(chǎn)生的稅款利息往往被私自占用，大量預(yù)算收入沒有直接繳入國庫，同時(shí)預(yù)算外資金自收自用的模式導(dǎo)致這部分收入長期留在各級(jí)部門賬戶中，沒有得到有效的管理，從而使大部分財(cái)政收入流失。此外，過多的支付環(huán)節(jié)為資金管理帶來了困難，難以保證資金使用是否嚴(yán)格按照預(yù)算安排，且眾多的賬戶為國庫收支信息的統(tǒng)計(jì)與更新都帶來了很大的難度，國庫難以監(jiān)管預(yù)算單位的實(shí)際資金情況。

國庫集中支付制度的實(shí)施從根本上實(shí)現(xiàn)了預(yù)算管理制度的變革，有效地改善了傳統(tǒng)國庫分散支付制度的各種弊端，提高了財(cái)政資金運(yùn)行的安全性、規(guī)范性和有效性，保證財(cái)政支出信息反饋的真實(shí)性、準(zhǔn)確性和及時(shí)性，構(gòu)建從源頭上預(yù)防和治理腐敗的重要制度屏障。

二、海南省財(cái)政國庫集中支付制度改革現(xiàn)狀及存在的問題

海南省人民政府第30次常務(wù)會(huì)議上通過了《海南省財(cái)政國庫集中支付管理辦法》，并于今年1月1日起正式執(zhí)行，這一管理方法立足于海南省財(cái)政國庫集中支付制度改革現(xiàn)狀，有效地鞏固了財(cái)政國庫集中支付制度改革取得的成果，同時(shí)繼續(xù)穩(wěn)步推進(jìn)改革事業(yè)的持續(xù)發(fā)展。就海南省目前的財(cái)政國庫管理制度改革情況來看，近年來的改革事業(yè)取得了明顯成效，國庫集中支付制度已成為財(cái)政財(cái)務(wù)管理的核心基礎(chǔ)性制度。統(tǒng)一的國庫資金控制與調(diào)度形式加強(qiáng)了對(duì)財(cái)政資金使用過程的監(jiān)控，提高了預(yù)算資金執(zhí)行過程的透明度，從而提高了海南省財(cái)政資金運(yùn)行的規(guī)范性和安全性，充分發(fā)揮出財(cái)政資金的經(jīng)濟(jì)效益和社會(huì)效益，促進(jìn)了海南省政府財(cái)政管理水平的提高和廉政建設(shè)的有效開展。當(dāng)然，在現(xiàn)階段海南省財(cái)政國庫集中支付制度改革的實(shí)踐中，仍然存在著一些亟待解決的問題。

(一)執(zhí)行機(jī)構(gòu)不健全

海南省實(shí)行省直轄市縣的管理制度，現(xiàn)共設(shè)19個(gè)市縣，其中4個(gè)地級(jí)市、5個(gè)縣級(jí)市以及4個(gè)縣和6個(gè)自治縣，然而目前多數(shù)市縣國庫執(zhí)行機(jī)構(gòu)不健全，不能滿足國庫集中支付科學(xué)化精細(xì)化管理的要求。

(二)職責(zé)分工不明確

目前海南省部分市縣在國庫管理、國庫執(zhí)行、會(huì)計(jì)管理中心等工作方面，職責(zé)分工不明確，上下游工作機(jī)制不順暢，導(dǎo)致工作效率不高。

(三)沒有實(shí)現(xiàn)“兩個(gè)覆蓋”的改革要求

這里提到的”兩個(gè)覆蓋“是指覆蓋所有預(yù)算單位和所有財(cái)政性資金，目前海南省多數(shù)市縣還殘留著舊的財(cái)政國庫制度，特別是鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政資金，沒有完全實(shí)現(xiàn)“兩個(gè)覆蓋”的改革要求。

(四)財(cái)政資金支付存在安全隱患

目前部分市縣沒有按照規(guī)范化業(yè)務(wù)流程和統(tǒng)一的業(yè)務(wù)管理模式實(shí)施，各崗位職責(zé)不清、串崗代崗普遍，內(nèi)部控制機(jī)制流于形式，事前事中事后全過程監(jiān)督機(jī)制存在缺失，財(cái)政資金支付存在安全隱患。

國庫集中支付與會(huì)計(jì)集中核算的高度融合，推進(jìn)了國庫支付改革的步伐，但一定程度上也加大了預(yù)算單位對(duì)國庫執(zhí)行機(jī)構(gòu)會(huì)計(jì)人員的依賴，單位財(cái)務(wù)內(nèi)部控制管理意識(shí)薄弱，財(cái)務(wù)管理有待加強(qiáng)。

三、海南省財(cái)政國庫集中支付制度改革的對(duì)策

海南省財(cái)政國庫集中支付制度改革在取得明顯成果的同時(shí)，還存在著很多亟待解決的問題，特別是近幾年部分縣市發(fā)生的腐敗案件更是對(duì)財(cái)政資金安全敲響了警鐘。因此，全省各市縣應(yīng)該進(jìn)一步提高對(duì)財(cái)政國庫集中支付制度的重要性的認(rèn)識(shí)，切實(shí)增強(qiáng)改革事業(yè)的責(zé)任感和緊迫感，針對(duì)現(xiàn)階段改革事業(yè)存在的問題，采取相應(yīng)的對(duì)策促進(jìn)財(cái)政國庫管理支付改革事業(yè)的持續(xù)發(fā)展。

(一)機(jī)構(gòu)整合

針對(duì)市縣目前存在的財(cái)政國庫支付機(jī)構(gòu)設(shè)置和職能界定不統(tǒng)一的問題，因涉及多個(gè)部門方方面面，建議改革方案由縣領(lǐng)導(dǎo)擔(dān)任組長掛帥督導(dǎo)，以利推進(jìn)改革步伐。各市縣應(yīng)參照省級(jí)財(cái)政國庫支付機(jī)構(gòu)的設(shè)置和職能，進(jìn)一步整合財(cái)政國庫支付局和會(huì)計(jì)管理中心機(jī)構(gòu)，強(qiáng)化國庫集中支付、工資網(wǎng)絡(luò)統(tǒng)發(fā)和會(huì)計(jì)核算“三項(xiàng)職能”。機(jī)構(gòu)整合前應(yīng)在原國庫支付局或會(huì)計(jì)管理中心內(nèi)部設(shè)置國庫集中支付相關(guān)的支付、審核、稽查、清算、會(huì)計(jì)和監(jiān)督崗位，切實(shí)履行國庫集中支付改革的相關(guān)職責(zé)。

(二)業(yè)務(wù)整合

各市縣財(cái)政局國庫科（股）、財(cái)政國庫支付局雙方機(jī)構(gòu)要就國庫集中支付業(yè)務(wù)進(jìn)行整合，明確各自職責(zé)分工，理順上下游工作關(guān)系，避免工作交叉、重疊和缺位，切實(shí)提高工作效率和服務(wù)質(zhì)量，進(jìn)一步明確各方在國庫集中支付改革方面的職責(zé)。

(三)流程規(guī)范

按照整體推進(jìn)全省國庫集中支付改革的要求，各市縣要在業(yè)務(wù)整合的基礎(chǔ)上嚴(yán)格按照預(yù)算指標(biāo)、用款計(jì)劃、支付申請(qǐng)等業(yè)務(wù)管理模式規(guī)范業(yè)務(wù)流程，形成全省統(tǒng)一的業(yè)務(wù)管理模式和規(guī)范的業(yè)務(wù)流程，確保財(cái)政資金與財(cái)政人員的“雙安全”。

(四)盡快完成“兩個(gè)覆蓋”

各市縣財(cái)政部門要高度重視，加大改革力度，倒排時(shí)間，扎實(shí)推進(jìn)，省級(jí)財(cái)政部門要研究出臺(tái)市縣鄉(xiāng)鎮(zhèn)國庫支付改革的統(tǒng)一的指導(dǎo)意見，將國庫集中支付改革覆蓋到所有預(yù)算單位和所有財(cái)政性資金，全面實(shí)現(xiàn)國庫集中支付改革的目標(biāo)。

(五)擴(kuò)大公務(wù)卡改革實(shí)施范圍

各市縣應(yīng)將公務(wù)卡改革覆蓋到所有預(yù)算單位，研究制定并嚴(yán)格執(zhí)行公務(wù)卡強(qiáng)制結(jié)算目錄，規(guī)范公務(wù)卡公務(wù)消費(fèi)行為，把公務(wù)現(xiàn)金消費(fèi)和“三公”經(jīng)費(fèi)管理結(jié)合起來，嚴(yán)格報(bào)銷審核流程，從嚴(yán)控制現(xiàn)金結(jié)算，凡具備刷卡條件的，一律使用公務(wù)卡結(jié)算。各預(yù)算單位應(yīng)加強(qiáng)公務(wù)卡支持系統(tǒng)管理，凡涉及公務(wù)卡刷卡消費(fèi)報(bào)銷還款業(yè)務(wù)的，必須通過GFMIS授權(quán)支付“公務(wù)卡轉(zhuǎn)賬”結(jié)算方式核銷還款，強(qiáng)化公務(wù)消費(fèi)信息和核銷還款信息的安全性、完整性，實(shí)施公務(wù)卡動(dòng)態(tài)監(jiān)控管理市縣刷卡環(huán)境的嚴(yán)重不足是公務(wù)卡改革受限的一個(gè)重要因素，財(cái)政部門可與各銀行機(jī)構(gòu)加強(qiáng)溝通，同時(shí)以商家為對(duì)象加大公務(wù)卡消費(fèi)宣傳，促成商家同銀行機(jī)構(gòu)雙方合作的積極性，擴(kuò)大刷卡點(diǎn)覆蓋率。

(六)強(qiáng)化資金安全意識(shí)

各市縣要強(qiáng)化資金安全教育和培訓(xùn),增強(qiáng)財(cái)務(wù)人員法紀(jì)、責(zé)任和風(fēng)險(xiǎn)防范意識(shí)，嚴(yán)格遵守密碼的設(shè)置與使用規(guī)則，進(jìn)一步加強(qiáng)系統(tǒng)操作和安全管理控制。

(七)加強(qiáng)內(nèi)控崗位設(shè)置

市縣要合理設(shè)定工作崗位，明確各自的職能和崗位職責(zé)，嚴(yán)格實(shí)施崗位職責(zé)分離，確保不相容崗位人員不得兼任，嚴(yán)禁獨(dú)自一人操作業(yè)務(wù)全過程，嚴(yán)禁會(huì)計(jì)人員之間、會(huì)計(jì)人員與單位報(bào)賬員之間違規(guī)相互代為操作，做到環(huán)環(huán)相扣，相互監(jiān)督。

(八)強(qiáng)化預(yù)算單位主體責(zé)任

各市縣財(cái)政部門要加大對(duì)預(yù)算單位財(cái)務(wù)內(nèi)控制度建設(shè)的指導(dǎo)與規(guī)范，財(cái)政內(nèi)網(wǎng)要全覆蓋所有預(yù)算單位，強(qiáng)化支付系統(tǒng)操作技能、網(wǎng)絡(luò)安全培訓(xùn)提升報(bào)賬員實(shí)際操作應(yīng)用水平，全面提升預(yù)算單位內(nèi)部財(cái)務(wù)管理水平。

(九)設(shè)立工資統(tǒng)發(fā)管理機(jī)構(gòu)或崗位

市縣要在財(cái)政國庫支付局增設(shè)或從財(cái)政局劃轉(zhuǎn)工資統(tǒng)發(fā)管理內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)或崗位，配齊相關(guān)業(yè)務(wù)管理人員，具體負(fù)責(zé)工資統(tǒng)發(fā)日常管理工作。

(十)嚴(yán)格執(zhí)行工資統(tǒng)發(fā)管理模式和業(yè)務(wù)流程

各市縣必須嚴(yán)格執(zhí)行“三核一統(tǒng)”的管理模式和業(yè)務(wù)流程，明確編辦部門、人社部門、財(cái)政部門、代理銀行的分工、強(qiáng)化審核和協(xié)作，工資統(tǒng)發(fā)數(shù)據(jù)的有效管理。建議工資統(tǒng)發(fā)業(yè)務(wù)流程為：預(yù)算單位錄入編制人事工資信息報(bào)編辦部門審核后送人社部門審核工資標(biāo)準(zhǔn)，再由財(cái)政國庫支付局審核支付。

(十一)全面啟用單位實(shí)有資金管理系統(tǒng)

凡尚未啟用單位實(shí)有賬戶資金管理系統(tǒng)的市縣要加快業(yè)務(wù)培訓(xùn)和系統(tǒng)實(shí)施，逐步將已實(shí)施國庫集中支付的預(yù)算單位實(shí)有賬戶資金全部納入GFMIS 實(shí)有賬戶資金管理模塊進(jìn)行管理，規(guī)范實(shí)有賬戶資金支付程序和流程，加強(qiáng)財(cái)政部門對(duì)預(yù)算單位實(shí)有賬戶資金的監(jiān)管。

總之，本文從海南省的實(shí)際情況出發(fā)，對(duì)海南省財(cái)政國庫集中支付制度的改革現(xiàn)狀及存在的問題進(jìn)行了分析，并進(jìn)一步探討了相應(yīng)的對(duì)策，為海南省財(cái)政國庫集中支付制度改革的持續(xù)發(fā)展提供了改革方向和發(fā)展目標(biāo)。

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