加強源頭管理，完善事業單位“小金庫”治理長效機制

國地震局地震研究所 許文靜

加強源頭管理，完善事業單位“小金庫”治理長效機制

國地震局地震研究所 許文靜

“小金庫”問題屢禁不止，危害嚴重，專項治理工作一輪接一輪的開展，取得了顯著成效。本文從“小金庫”治理的差異著手，分析了“小金庫”的成因，提出了完善事業單位“小金庫”治理長效機制的對策。

小金庫 治理 長效機制

從2009年5月份開始直至2011年12月，中央在全國全面開展了治理“小金庫”的專項行動。時隔5年后的2014年，又開始了新一輪的“小金庫”治理專項行動。繼續深入開展“小金庫”治理，是嚴肅財政紀律的有效措施，同時也是堵塞奢靡享樂資金源頭的重要舉措。如何從源頭上預防腐敗，進一步提高“小金庫”治理成效，完善“小金庫”治理的長效機制，依然任重而道遠。

一、“小金庫”專項治理的變化

(一)“小金庫”定義的變化

1995年對小金庫的定義為：違反國家財經法規及其他有關規定，侵占、截留國家和單位收入，未列入本單位財務會計部門賬內或未納入預算管理，私存私放的各項資金。2009年，在《關于深入開展“小金庫”治理工作的意見》中指出，違反法律法規及其他有關規定，應列入未列入符合規定的單位賬簿的各項資金及其形成的資產(含有價證券)，均屬于“小金庫”范疇。

通過直觀的比較可以看出，變化主要體現在兩個方面：一是不再局限于單位財務部門賬簿內或預算管理，強調是不是“符合規定”；二是“小金庫”不單單指貨幣資金，還包含各項資金及其所形成的資產，特別強調了有價證券。是否定性為“小金庫”，很大程度上取決于資金或資產是否列入單位的合規賬簿。顯而易見，新的小金庫涵義更加廣泛，表明了中央徹底治理小金庫的決心，也使得此次小金庫治理工作更具科學性、系統性。

(二)“小金庫”專項清查范圍的變化

“小金庫”專項治理具體涉及內容有了顯著擴大。1995年專項治理工作主要關注被查單位財務會計部門賬內資金流動情況及預算項目資金核算狀況的脈絡，重點是檢查行政性收費及罰沒收入執行“收支兩條線”的情況。2009年“小金庫”專項清查工作，除了以前常規性資金項目的清查之外，還關注了被查單位現存資產現狀及核算情況，同時關注到單位的例外項目核算內容。2014年專項治理主要關注預算、財務、資產、政府采購、會計工作的薄弱環節和關鍵節點等內容，并結合各部門各地區實際情況抓重點。從清查范圍的明顯擴大上可以看出，對于“小金庫”項目的關注，不再僅僅局限于貨幣資金這種單一的表現形式，而是更多的看重資產整體，考慮到資產存在的多樣的、復雜的表現形式，比如有價證券、對外投資等。

(三)“小金庫”形成方式的變化

1995年“小金庫”專項治理工作，并沒有對“小金庫”形成方式作具體文字性說明，重點是對賬外資金、未納入預算資金，特別是行政性收費、罰沒收入形成資金的一種關注。而2009年對“小金庫”形成方式作了歸納性的描述：一是通過違規收費、罰款及攤派設立；二是利用資產處置、出租收入設立；三是以勞務費、會議費、培訓費、咨詢費等名義套取資金設立；四是經營收入未納入規定賬簿核算；五是虛構支出轉出資金設立；六是以假發票等非法票據騙取資金設立；七是上下級單位間互相轉移資金設立。從表現形式描述的具體化，說明目前對小金庫形成手段和方法的認識越來越深入和具體，使得小金庫治理工作更具指導性。

(四)“小金庫”表現形態的變化

過去小金庫的表現形態主要指現金、銀行存款等貨幣資金，而此次對小金庫表現形態的歸納擴展為各項資產，既包括現金、銀行存款等貨幣資金，也包括有價證券、固定資產、往來款、股權和債權等其他資產。這也從另一角度體現出“小金庫”清查范圍顯著擴大。

(五)“小金庫”清查活動影響力的變化

在剛開始推行“小金庫”清查工作的時候，絕大部分單位人員的認識，基本上停留于形式上的工作檢查，避免出現存在“小金庫”界定的資金形式。但自上次專項治理開始，很多單位人員開始仔細研究“小金庫”的定義、表現形態及形成渠道。不僅僅是形式上的自查，更多單位開始從經濟業務本質、形成流程上來思考“小金庫”存在形式，開始通過源頭追尋，從思想意識上來認識“小金庫”問題。如此范圍廣、歷時長的專項治理工作使得此次小金庫清查活動的影響力得到了充分發揮，取得了顯著成效。

二、“小金庫”形成的原因分析

從上述“小金庫”的定義和形成方式來看，“小金庫”產生有主觀和客觀兩方面的原因。主觀原因主要是在小集體利益或個人利益的誘惑下，部門領導在思想意識上對“小金庫”的放任，甚至主觀上自覺參與，其本質是“小團體”利益。實踐表明，“小金庫”都是在單位或部門主要負責人的默許甚至要求下存在的。這些領導法紀觀念淡薄，認為這是為廣大干部職工謀福利的好事，而且又沒把金錢裝入自己口袋，就算被查出，也認為法不責眾，形成了“利益均沾、風險共擔”的局面。

客觀原因主要來源于兩個方面，一是從各種不同類型的收入中轉移或截留資金設立，如上述第一、二、四、七種形成方式。二是通過編造名目，從各種不同類型的支出中套取資金設立，如上述第三、五、六、七種形成方式。換句話說，“小金庫”的發生和部門領導默認、參與及財務收支活動有關。尤其從客觀上說，“小金庫”的發生主要同財政資金或者國有資產的管理和運作密切相關。

三、完善事業單位“小金庫”治理長效機制的對策

(一)加強教育、及早預防是構建長效機制的基礎

加強警示教育，充分利用網絡等媒體傳播快、范圍廣等特點廣泛開展警示教育活動，使廣大干部職工充分認識“小金庫”的危害性，促使領導干部轉變思想觀念、深刻意識到設立“小金庫”是違背法律且容易引發職務犯罪的行為。

充分發揮示范帶頭作用，用典型案例、發生在身邊的人和事來教育，提高教育的針對性、實效性和常態性，打消領導干部的僥幸心理。

加強財會人員職業道德教育，培養財會人員高度的責任心，敢于堅持原則，嚴格執行國家和單位的財務管理制度。同時財會人員應注意經驗積累，提升專業技能水平，對常見的設立小金庫的手段具有高度敏感性。

(二)完善機制、深化改革是構建長效機制的關鍵

1、完善機制，源頭治理

一是不斷完善財政體制改革和制度創新，繼續完善國庫集中管理制度，擴大國庫集中支付范圍。二是各級財政部門要全面取消預算外資金，將所有政府性收入統一納入預算管理。三是加強預算單位銀行賬戶管理，重視賬戶年檢工作，嚴格控制開戶數量與種類；四是繼續推進公務卡結算制度，完善公務卡使用環境，增加刷卡結算商戶，在此基礎上進一步擴大公務卡使用范圍，逐步縮小現金使用范圍，增強公務支出的透明度。五是加強財務票據的審核管理，杜絕使用假發票、資金往來結算票據、白條等入賬的情形。六是完善財務制度，規范財務收支行為。七是實行財務集中管理，將各單位內設機構（部門）、下屬單位的財務收支全部納入單位大財務統一核算。只有不斷創新機制、完善制度，才能從源頭上截斷“小金庫”的資金來源，防止“小金庫”的產生。

2、強化內控，規范管理

一是加強會計內部控制，堅持不相容崗位相分離制度，合理安排內部崗位，建立崗位輪換制；健全并嚴格執行資產清查制度，保護財產物資的安全完整；加強憑證與記錄控制，確保原始憑證與其他業務憑據和各種交易或事項記錄能相互印證。二是增強內部審計控制，加強內審是強化內控的關鍵環節，因為內審部門對本單位業務熟悉，能結合單位實際創新審計方式方法隨時開展審計工作，從而有效避免單位內部財務舞弊行為的發生。三要強化會計管理體制控制，結合實際情況綜合考慮，條件成熟的有關單位和部門可逐步實行會計集中核算管理

3、深化部門預算管理改革，推進陽光財政

主要在于以下幾點：一是推進財政“陽光預算”。將預算編制有關政策、預算編制過程、預算編制內容、重大專項支出安排等情況及時公開，向職工提供一本明白帳，這是一種行之有效的制約辦法。二是推進財政“陽光支付”。建立財政支付公開制度，定期公布財政收支情況，尤其需要及時公布年度財政決算，提高部門財政執行的規范性和透明度，條件成熟時逐步公開明細支出內容，接受公眾更廣泛深入的監督。三是建立“陽光績效”。建立健全財政資金支出績效評價體系，制定財政資金績效考評標準，公開績效評價結果，追蹤財政資金的使用效益，促進財政資金的合理分配與使用，也是治理小金庫的一項重要措施。

4、深化收入分配制度改革

深入研究事業單位職工收入分配機制，大力推進事業單位工資改革，全面實施崗位績效工資制度，是防止“小金庫”產生的重要舉措。“小金庫”為何屢禁不止，根本原因在其深厚的“群眾基礎”，因為很大一部分小金庫存在的目的就在于為職工發放福利或少交所得稅，廣大干部職工都是受益者。因此，要進一步改革和完善事業單位人員的薪酬制度，促進不同單位之間收入分配的公平性，消除“小金庫”的設立理由。

(三)強化監督、加強懲處是構建長效機制的保證

外部或內部審計部門要加大對單位日常財務活動的審計監督力度、增加檢查密度，形成審計監督的常態化，杜絕或降低私設“小金庫”的可能性。

強化預算執行全過程的監督機制。加強預算管理，將各項收入統一納入預算管理，做到預算編制科學化、精細化，提高預算執行率，減少財政資金結轉結余金額；完善預算定額體系建設，對現有公用經費預算定額體系要進一步優化改進，同時應積極建立分行業或分部門的項目經費預算定額體系；從嚴控制專項經費預算，規范編制人員經費預算。逐步建立形成以事前審核為主、事后檢查為輔，實時進行事中監控的監督機制。

加強懲處。治理“小金庫”不能只靠教育和制度約束，必須予以懲處，提高法制的威懾力。提高設立“小金庫”的風險成本，必然能大大降低其發生的可能性。一是加大責任追究力度，讓各單位、各部門主要負責人明確意識到自己是“小金庫”問題的第一責任人，出現“小金庫”問題，首先對一把手進行責任追究，再結合實際情況對具體經辦人進行處罰。二是將“小金庫”治理成效納入單位負責人考評體系，將其與黨風廉政建設考核及單位主要負責人考核評優相掛鉤，出現重大問題實行“一票否決”。

加強舉報。“小金庫”形成手段復雜多樣且具有很強的隱蔽性，可能經過多項檢查也未能發現，知情者舉報便是最有效的手段。因此，應當動用群眾的力量，常年設立舉報信箱、電話，積極利用微信、微博等新興網絡媒體，鼓勵群眾大膽舉報違法行為，承諾對舉報屬實者予以嘉獎并保守秘密，保障舉報人員的隱私和安全。

總之，要杜絕“小金庫”的產生，一定要堅持標本兼治、懲防并舉、重視預防的工作思路，采取“抓教育、抓制度、抓改革、抓懲處”多管齊下的工作舉措，不斷完善“小金庫”專項治理的長效機制，認真執行財經法規政策，保障我國經濟社會健康有序發展。

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10.16266/j.cnki.cn11-4098/f.2015.14.150