深化河北省行政審批制度改革的建議

□楊 凡 胡士杰 任麗霞 甄 貞

黨的十八屆三中全會提出，要“全面正確履行政府職能。進一步簡政放權(quán)，深化行政審批制度改革”。就這一問題課題組先后赴石家莊、邯鄲、張家口、承德、保定5個設(shè)區(qū)市，定州、辛集2個省直管縣，和藁城、懷來、萬全、尚義4個一般縣(市)進行了調(diào)研。在充分調(diào)研的基礎(chǔ)上，結(jié)合河北省實際情況，借鑒其他省市先進經(jīng)驗，就進一步深化河北省行政審批制度改革作出分析。

一、河北省行政審批制度改革存在的問題

近年來，河北省認真貫徹黨中央、國務(wù)院要求，緊緊圍繞轉(zhuǎn)變政府職能，深入推進行政審批制度改革，加大簡政放權(quán)力度，削減審批事項，減少審批環(huán)節(jié)，提高審批效率，各項工作取得顯著成效。應(yīng)當說，河北省行政審批制度改革取得了階段性成果。但從調(diào)研情況看，工作中仍然存在三個方面的問題:

(一)單兵作戰(zhàn)，缺少聯(lián)動。河北省行政審批制度改革雖然起步早、動作快、力度大，但與行政管理體制改革的其他部分(政府職能轉(zhuǎn)變、政府機構(gòu)改革、法治政府建設(shè)、中介機構(gòu)發(fā)展等)缺乏聯(lián)動，單兵作戰(zhàn)，孤軍深入，前后沒有呼應(yīng)，左右不能協(xié)調(diào)，最終難竟全功，逐漸被浙江、廣東等省份超越。

(二)雖有首創(chuàng)，但未持續(xù)。河北省行政審批制度改革在個別地方誕生了一些“國內(nèi)首創(chuàng)”，比如“邯鄲經(jīng)驗”、“成安經(jīng)驗”等，但這些先進經(jīng)驗并未及時在全省推廣開來，最終導致這些先進經(jīng)驗獨木難支，沒有達到以點帶面的效果，甚至連已經(jīng)取得的改革成果都沒能鞏固好，“先進”被“后進”所同化甚至圍剿。

(三)被動改革，缺乏主動。河北省行政審批制度改革更多的是源于外在壓力而非內(nèi)在動力，對國家層面自上而下的整體推進依賴較大，缺乏主動設(shè)計本省方案和主動爭取國家政策支持的動力。

二、河北省行政審批制度改革問題出現(xiàn)的原因

(一)客觀上。一是國家層面法律法規(guī)相對滯后，諸多不符合經(jīng)濟社會發(fā)展的行政審批事項河北省無權(quán)根據(jù)實際情況自行安排取消或下放;二是河北省的經(jīng)濟社會發(fā)展水平較長三角地區(qū)和珠三角地區(qū)相對落后，市場主體對行政審批制度改革的內(nèi)在要求不如上述兩個地區(qū)迫切;三是社會中介機構(gòu)發(fā)展緩慢，獨立性差，缺乏承接行政審批事項的能力;四是個別縣(區(qū))政府不擔當，缺少主動承接上級政府下放審批事項的勇氣和積極性。

(二)主觀上。一是全省的行政審批制度改革缺乏系統(tǒng)思考和整體設(shè)計，無法實現(xiàn)以點帶面，鞏固改革成果;二是被動依賴國家層面的整體推進，缺乏主動改革和先行先試的意識和動力;三是有些部門留戀既得利益，不愿撒手放權(quán)。

三、進一步深化河北省行政審批制度改革的建議

針對上述問題，在結(jié)合河北省實際和借鑒省外經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，提出了六條具體建議:

(一)構(gòu)建聯(lián)動改革機制，理順部門權(quán)力職責。行政審批制度改革是行政管理體制改革的一部分，與政府機構(gòu)改革、政府職能轉(zhuǎn)變、法治政府建設(shè)等密切相關(guān)。改革行政審批制度是轉(zhuǎn)變政府職能、建設(shè)法治政府的重要舉措，而政府機構(gòu)改革和職能轉(zhuǎn)變、法治政府建設(shè)反過來又是鞏固行政審批制度改革成果的重要保證。

建議:重視政府機構(gòu)職能改革，理順政府機構(gòu)的職能。不能一味追求行政審批事項取消和下放的數(shù)量，要更加注重提高行政效率、降低行政成本。只有各級各部門權(quán)力和責任梳理清楚了，取消或下放行政審批事項才能真正起到提高行政效率、降低行政成本、方便市場主體、激發(fā)社會活力的作用。

(二)加強省級頂層設(shè)計，整體推進制度改革。應(yīng)樹立行政管理體制改革一盤棋的思想，避免單兵種作戰(zhàn)，加強多兵種聯(lián)合作戰(zhàn)，前后銜接，左右呼應(yīng)，整體推進。目前河北省沒有統(tǒng)一標準的市縣行政審批事項清單，各市縣編制的清單目錄各有不同，數(shù)量有多有少差別較大，但事項內(nèi)容并沒有實質(zhì)差別。

建議:第一，科學界定概念及權(quán)限。對行政許可、行政處罰、行政強制、行政監(jiān)督等概念，按照法定要求和實際情況界定其設(shè)定標準和設(shè)定權(quán)限。第二，指導市縣編制統(tǒng)一的清單目錄，并實施編碼管理。全省統(tǒng)一標準、統(tǒng)一口徑、統(tǒng)一表式、統(tǒng)一目錄，同時將目錄所列事項按照編碼管理的原則編制其唯一的基本碼和擴展碼，這樣既摸清了事項“底數(shù)”避免個別市縣政府通過“拆項”和“合項”進行數(shù)字游戲，也為后續(xù)實施網(wǎng)上辦理打下技術(shù)基礎(chǔ)。

(三)深化中介機構(gòu)改革，實施績效考核管理。一些行政審批事項取消后，相關(guān)工作將大量由社會中介機構(gòu)承接，這是社會發(fā)展的必然現(xiàn)象。推進中介機構(gòu)改革是進一步轉(zhuǎn)變政府職能和建立行政審批制度改革長效機制的重要內(nèi)容。

建議:第一，認真清理規(guī)范各級政府部門行政審批中介服務(wù)，改革行政部門與從事中介服務(wù)活動機構(gòu)的管理體制和利益機制，鼓勵和支持社會力量舉辦社會中介機構(gòu)。第二，對提供行政審批中介服務(wù)的機構(gòu)實施以結(jié)果為導向的績效管理，依據(jù)管理流程可分為三個階段，管理前期重在提供公平競爭獲取主體資格的環(huán)境，管理中期重在強化對機構(gòu)的業(yè)務(wù)檢查，管理末期重在通過績效考核決定是否繼續(xù)由其提供服務(wù)。

(四)重視承接部門積極性，增強下放事項科學性。調(diào)研中，市縣普遍反映，以前下放管理層級的很多事項在實施過程中業(yè)務(wù)量極少甚至根本沒有業(yè)務(wù)，屬于“僵尸事項”。這些事項下放后只是名義上增加了縣(區(qū))審批事項的數(shù)量，并沒有實際業(yè)務(wù)。很多市縣將這些承接的事項直接列入了“暫停清單”，如商業(yè)特種許可、商業(yè)特許經(jīng)營備案、外國人來華審批等。

建議:第一，河北省政府在梳理全省權(quán)力清單過程中，先由市縣部門提出申請下放清單，由省直部門提出愿意下放清單，兩相對比，若差別較大，則以市縣申請清單為主、以省直部門愿意下放清單為輔的原則進行下放，市縣要求下放的事項下放后由市縣自己解決人員、編制、技術(shù)和經(jīng)費等問題，省級部門負責對相關(guān)人員進行培訓和業(yè)務(wù)指導。第二，增強下放事項科學性，下放審批事項的管理層級應(yīng)本著有利于人民群眾辦事、有利于激發(fā)市場主體活力的原則進行。某些已經(jīng)下放的事項在實踐過程中若不能方便企業(yè)辦事，則應(yīng)收回審批權(quán)限。如城市的戶外廣告登記，該項權(quán)限已經(jīng)下放至縣區(qū)，在哪個區(qū)做戶外廣告便應(yīng)在該區(qū)進行登記。但大部分戶外廣告是全市范圍的，那就需要在這個區(qū)登記一次，然后到另一個區(qū)再登記一次，反而給企業(yè)帶來不便，不如將權(quán)限放在市一級。

(五)加強干部隊伍建設(shè)，提高工作人員業(yè)務(wù)水平。調(diào)研中，縣區(qū)普遍反映，由于本級行政審批制度改革牽頭部門從監(jiān)察局調(diào)整到編委辦的時間較短，目前從事審改工作的同志對審改業(yè)務(wù)比較陌生，要求進行培訓的呼聲很高。為解決“正職亮綠燈，副職亮紅燈;副職亮綠燈，辦事員亮紅燈”的問題，徹底打通行政審批制度改革路上的“最后一公里”，建議河北省政府以河北行政學院為平臺，對全省涉及行政審批改革的領(lǐng)導干部、業(yè)務(wù)人員分類型、分批次，定期進行輪訓。

(六)強化事中事后監(jiān)管，突出監(jiān)察部門監(jiān)督。從調(diào)研情況看，目前在行政審批事項的取消方面存在著較為普遍的顧慮是擔心取消后造成市場混亂。究其原因，主要是長期以來以批代管的行政習慣使人們對審批產(chǎn)生了過度的依賴思想。有些事項管得不好恰恰是因為有審批的存在，而忽視了事中事后的監(jiān)管活動，淡化了事中事后的監(jiān)管責任。

建議:第一，健全效能投訴平臺，整合電子監(jiān)察資源，完善效能投訴受理、調(diào)查、處理機制，加大對在行政審批行為中不作為、亂作為及對行政審批事項“明減暗增”等違法現(xiàn)象的查處力度。第二，聘請人大代表、政協(xié)委員、企業(yè)等各界代表為行風、政風監(jiān)察員，會同監(jiān)察機關(guān)組織開展明察暗訪、集中評議和民主評議，特別要對面向公民和民營企業(yè)的行政審批作風開展明查暗訪，發(fā)現(xiàn)問題及時糾正、限期改正。

［1］顧平安．加快推進行政審批制度改革的二次設(shè)計［J］． 中國行政管理，2015．6

［2］河北機構(gòu)編制網(wǎng)［EB/OL］．http://www．hebjgbz．gov．cn/