市場化背景下共有產(chǎn)權(quán)住房制度的創(chuàng)新與發(fā)展——以江蘇省淮安市為例

□劉遠(yuǎn)勝

一、共有產(chǎn)權(quán)住房制度來源概述

自從1998年房改起，各地大力興建的經(jīng)濟(jì)適用房飽受詬病，試驗并不成功，導(dǎo)致從2012年起，廣東、江西、河南等省開始停止建設(shè)經(jīng)濟(jì)適用房。但停止經(jīng)濟(jì)適用房也引發(fā)新的問題，即“夾心層”的住房難題。在此種背景下，很多地方推行兩種新的保障性住房，一是以租賃而不是以出售為目的的公共租賃住房;二是以出售獲得產(chǎn)權(quán)的共有產(chǎn)權(quán)住房。其中，雖然公租房解決了部分中低收入家庭的居住問題，但卻因為政府投入建設(shè)的成本過于巨大，每年的租金收入完全彌補(bǔ)不了巨額建設(shè)成本，甚至連利息支出都不能覆蓋的弊端逐漸顯現(xiàn)，使共有產(chǎn)權(quán)住房近幾年受到中央和各地的青睞。

共有產(chǎn)權(quán)房自2007年起在江蘇省淮安市進(jìn)行試點，形成“淮安模式”。目前該模式經(jīng)多年探索，已形成了具有地方城市(淮安)特色的共有產(chǎn)權(quán)住房建設(shè)供應(yīng)、產(chǎn)權(quán)劃分、運(yùn)行管理、上市收益分配等政策制度和實踐經(jīng)驗，同時在江蘇省其他地區(qū)獲得了推廣。至此，共有產(chǎn)權(quán)住房不僅拓展了保障性住房的商品屬性，實現(xiàn)了一部分中低收入家庭擁有自住房的愿望。同時，作為政策性的商品住房，共有產(chǎn)權(quán)住房對協(xié)調(diào)住房供應(yīng)結(jié)構(gòu)，降低高房價也起到了一定的積極作用。

二、市場化背景下，共有產(chǎn)權(quán)住房功能創(chuàng)新分析

隨著全國共有產(chǎn)權(quán)住房試點工作的不斷深入，各個地方的共有產(chǎn)權(quán)住房制度不斷創(chuàng)新，貨幣補(bǔ)貼助購將成為共有產(chǎn)權(quán)住房模式的新趨勢，同時共有產(chǎn)權(quán)住房也將兼具社會保障屬性與普通商品住房屬性。本文以江蘇省淮安市共有產(chǎn)權(quán)住房制度為例，從保障模式、保障對象和供應(yīng)房源三方面闡述共有產(chǎn)權(quán)住房新的功能。

(一)保障模式:完善住房保障和住房供應(yīng)體系。淮安實行以往實物配售(房源由政府通過集中建設(shè)、分散配建、市場收購等方式籌集)和棚改助購的基礎(chǔ)上，立足地方房地產(chǎn)特點，順應(yīng)市場化趨勢，著力推進(jìn)以共有產(chǎn)權(quán)住房與公共租賃住房、商品住房相結(jié)合，積極拓展保障模式:一是試行共有產(chǎn)權(quán)住房與普通商品住房接軌，政府貨幣補(bǔ)貼助購普通商品住房。由政府向符合共有產(chǎn)權(quán)住房供應(yīng)條件的對象提供貨幣補(bǔ)貼，供應(yīng)對象直接到市場購買定向目錄內(nèi)的普通商品住房，形成共有產(chǎn)權(quán)住房。同時，可在個人出資不低于60%、政府出資不高于40%的條件下，由個人自行選擇出資份額，形成共有產(chǎn)權(quán)住房。二是引入市場機(jī)制和社會資本，政府和企業(yè)聯(lián)合出資助購普通商品住房。由政府、房地產(chǎn)開發(fā)企業(yè)或其他社會機(jī)構(gòu)向符合共有產(chǎn)權(quán)住房供應(yīng)條件的對象提供支持，共同購買定向目錄內(nèi)的普通商品住房，形成共有產(chǎn)權(quán)住房。主要有兩種方式:個人、企業(yè)、政府三方共有，個人與企業(yè)兩方共有。三是盤活政府積壓資產(chǎn)，探索共有產(chǎn)權(quán)房與公共租賃住房接軌，公共租賃住房可先租后售。承租公共租賃住房滿2年后，可按照出資不低于60%申請購買承租的公共租賃住房，形成共有產(chǎn)權(quán)住房。從淮安共有產(chǎn)權(quán)制度中可以看出，“淮安模式”的共有產(chǎn)權(quán)住房在住房保障和住房供應(yīng)體系中起著銜接、協(xié)調(diào)的重要作用。一方面，以實現(xiàn)“低端有保障、中端有支持、高端有市場”的全面覆蓋為目標(biāo)，共有產(chǎn)權(quán)住房保障了“夾心層”群體，實現(xiàn)“中端有支持”的作用;另一方面，淮安將公共租賃住房、共有產(chǎn)權(quán)住房、普通商品住房三者緊密聯(lián)合成一個整體，處于中間的共有產(chǎn)權(quán)住房通過“先租后售”和“政府助購”等方式與公共租賃住房和普通商品住房相銜接。這正是“淮安模式”的共有產(chǎn)權(quán)住房在住房保障和住房供應(yīng)體系中的角色定位。

(二)保障對象:填補(bǔ)公共租賃住房與普通商品住房之間斷層。淮安共有產(chǎn)權(quán)模式積極拓寬保障對象覆蓋面，著重解決“夾心層”住房困難問題，填補(bǔ)公共租賃住房與普通商品住房之間斷層，完善住房供應(yīng)結(jié)構(gòu)。不僅對市區(qū)中等偏下收入住房困難家庭和棚戶區(qū)改造中的住房困難家庭提供保障，同時將新就業(yè)人員和進(jìn)城務(wù)工人員納入共有產(chǎn)權(quán)住房保障范圍。其中在2014年9月，繼續(xù)對新就業(yè)人員和進(jìn)城務(wù)工人員的申請要求放寬:其中，對新就業(yè)人員的申請標(biāo)準(zhǔn)放寬到大中專院校畢業(yè)不超過8年，而對進(jìn)城務(wù)工人員的申請標(biāo)準(zhǔn)取消了明確的戶籍限制，放寬至本市范圍內(nèi)到市區(qū)務(wù)工、并在市區(qū)連續(xù)繳納城鎮(zhèn)職工基本社會保險2年以上。

(三)供應(yīng)房源:去庫存，盤活市場閑置資源。目前，除一線和熱點二線城市外，各地普遍存在著普通商品住房庫存量大與保障性住房供應(yīng)短缺的矛盾局面，同時作為保障性住房供應(yīng)主體的地方政府正面臨著地方政府債務(wù)風(fēng)險，政府無力建設(shè)保障房已是普遍的事實。“淮安模式”共有產(chǎn)權(quán)住房制度創(chuàng)新供應(yīng)房源向普通商品住房市場敞開，試行共有產(chǎn)權(quán)住房與普通商品住房接軌，政府和企業(yè)貨幣補(bǔ)貼助購普通商品住房成為必然趨勢。至此，共有產(chǎn)權(quán)住房創(chuàng)新功能是:通過實施收納普通商品住房作為共有產(chǎn)權(quán)住房的房源，既能減輕政府興建保障性住房的壓力，又能消化部分普通商品住房庫存，優(yōu)化商品住房市場的供應(yīng)結(jié)構(gòu)，促進(jìn)房地產(chǎn)市場健康發(fā)展。同時，有學(xué)者指出，住房保障應(yīng)市場化，住房保障方式應(yīng)從以租為主，封閉運(yùn)行，逐步向住房保障貨幣補(bǔ)貼化傾斜，將共有產(chǎn)權(quán)住房單獨歸類管理。因此，江蘇省淮安市公布的《淮安市全國共有產(chǎn)權(quán)住房試點工作實施方案》提出共有產(chǎn)權(quán)住房與普通商品住房接軌，這一相關(guān)政策將成為構(gòu)建符合我國國情的住房保障體系和住房供應(yīng)體系的一大新創(chuàng)舉。

(四)權(quán)屬交易管理:可分期購買產(chǎn)權(quán)份額，上市交易無時限。如何確定政府與個人的產(chǎn)權(quán)份額，以及如何約定上市交易的分配份額，壓縮投機(jī)牟利空間，一直是共有產(chǎn)權(quán)住房制度的難點與重點。對于政府與個人的產(chǎn)權(quán)份額的確定，淮安以“盡力而為，量力而行”為原則，具體是在個人出資不低于60%、政府出資不高于40%的條件下，由個人自行選擇出資份額，形成共有產(chǎn)權(quán)住房。同時，淮安對于共有產(chǎn)權(quán)住房上市交易的時間沒有進(jìn)行限制，但對共有產(chǎn)權(quán)期間，明確規(guī)定不得出租經(jīng)營，并加大懲罰力度。對于共有產(chǎn)權(quán)增購和權(quán)益問題，淮安規(guī)定:在共有產(chǎn)權(quán)期間，個人可以分期購買企業(yè)和政府產(chǎn)權(quán)，應(yīng)首先購買企業(yè)產(chǎn)權(quán)，再購買政府產(chǎn)權(quán)，形成完全產(chǎn)權(quán);也可以不購買，一直用于自住。政府鼓勵個人購買企業(yè)和政府產(chǎn)權(quán):一是自房屋交付之日起5年內(nèi)購買的，按原配售價格結(jié)算;二是自房屋交付之日起5年后購買的，按屆時市場評估價格購買。同時，在共有產(chǎn)權(quán)期間，向個人針對政府、企業(yè)產(chǎn)權(quán)對應(yīng)的住房使用權(quán)收取90%的市場租金。在共有產(chǎn)權(quán)期間，個人出售共有產(chǎn)權(quán)住房時，應(yīng)將其他共有權(quán)人的產(chǎn)權(quán)一同出售，其他共有權(quán)人有優(yōu)先購買權(quán)，出售所得由共有產(chǎn)權(quán)人按產(chǎn)權(quán)份額分成。出售所得，以共有權(quán)人共同認(rèn)可的房地產(chǎn)價格評估機(jī)構(gòu)評定的市場價格為準(zhǔn)。

三、共有產(chǎn)權(quán)住房制度發(fā)展新方向

(一)融資創(chuàng)新。一直以來，融資不暢是我國保障性住房安居工程的一大難題。保障性住房建設(shè)資金主要依賴于土地出讓金和地方財政預(yù)算，其他資金來源如:公積金增值凈收益、公積金貸款以及地方債券很少。同時，地方政府融資平臺融資渠道單一，以銀行貸款為主，隨著地方政府自身債務(wù)風(fēng)險達(dá)到峰值，銀行貸款融資也變得越來越難。因此，確保打通銀行貸款渠道遠(yuǎn)遠(yuǎn)比創(chuàng)造新的融資方式來的重要。一是需要穩(wěn)定政府財政資金來源。二是需要明確項目的償債來源，以此來增強(qiáng)金融機(jī)構(gòu)、市場資金投資保障性住房項目的信心。三是深度挖掘并培養(yǎng)保障性住房項目的可融資性，創(chuàng)新多元化融資方式拓寬保障房融資渠道。積極探索債權(quán)融資、股權(quán)融資、投資基金等多種融資模式，拓寬社會資金的投資渠道。

(二)風(fēng)險防控機(jī)制。共有產(chǎn)權(quán)住房具有商品屬性且市場化運(yùn)行特點鮮明，應(yīng)防范來自于房地產(chǎn)市場蔓延的風(fēng)險。例如房地產(chǎn)市場下行，影響居民購買共有產(chǎn)權(quán)房，導(dǎo)致共有產(chǎn)權(quán)房住房貶值，金融機(jī)構(gòu)減少對保障房項目的放貸和投資規(guī)模等。因此，共有產(chǎn)權(quán)住房制度需建立風(fēng)險防控機(jī)制。主要包括:一是建立保障性住房貸款償貸保障機(jī)制。二是建立保障性住房金融風(fēng)險分擔(dān)機(jī)制。三是完善保障性住房項目貸款擔(dān)保制度。

(三)市場化運(yùn)行機(jī)制。完善市場化運(yùn)行機(jī)制，實現(xiàn)保障房投資運(yùn)營可持續(xù)發(fā)展。一是政府按照企業(yè)化經(jīng)營，應(yīng)按照市場化運(yùn)作的原則，負(fù)責(zé)保障房項目資金籌集、建設(shè)和運(yùn)營管理工作;二是充分調(diào)動市場資源，積極拓展資金籌集渠道，通過銀行貸款、住房公積金貸款等渠道籌集資金，滿足保障房的資金需求;三是建立與共有產(chǎn)權(quán)住房發(fā)展資金，立足于共有產(chǎn)權(quán)住房供應(yīng)規(guī)劃和年度計劃及經(jīng)濟(jì)發(fā)展等因素相適應(yīng)，保證共有產(chǎn)權(quán)住房持續(xù)健康發(fā)展。

(四)政策績效評估機(jī)制。住房保障工作具有社會福利性，但其實施、運(yùn)營、管理的主體都是政府部門，應(yīng)建立對應(yīng)的績效評估機(jī)制，提高公共資源的使用效率。即建立共有產(chǎn)權(quán)住房政策績效評估機(jī)制，充分了解保障需求，提高保障效果，提高居民滿意度。

［1］淮安市人民政府．淮安市全國共有產(chǎn)權(quán)住房試點工作實施方案［Z］．2014 -9 -15

［2］淮安市人民政府．淮安市全國共有產(chǎn)權(quán)住房試點工作任務(wù)分解表［Z］．2014 -9 -15

［3］淮安市人民政府．淮安市共有產(chǎn)權(quán)住房申購管理實施細(xì)則(試行)［Z］．2014 -9 -15

［4］巴曙松．新型城鎮(zhèn)化融資與金融改革［M］．北京:中國工人出版社，2014

［5］曾玲．我國保障性住房建設(shè)融資模式的戰(zhàn)略思考［D］．湖南大學(xué)，2012

［6］袁迪．保障性住房融資模式的國際經(jīng)驗及對我國的啟示［N］．金融時報，2012

［7］龍志德．我國保障性住房融資模式研究［D］．華中師范大學(xué)，2012