蘭州市城鄉(xiāng)環(huán)境治理規(guī)劃實施效果的調(diào)查分析

□姚 碩 王婧潼

一、《蘭州市城關(guān)區(qū)農(nóng)村環(huán)境保護規(guī)劃》出臺背景與決策目的

《蘭州市城關(guān)區(qū)農(nóng)村環(huán)境保護規(guī)劃》立足于蘭州具體環(huán)境情況，受經(jīng)濟、政治等多種社會因素的綜合影響。蘭州為大型內(nèi)陸城市，在地理上降水稀少，黃土性地質(zhì)構(gòu)建，生態(tài)環(huán)境脆弱，而其作為甘肅省省會以及西北地區(qū)重要經(jīng)濟、政治中心的城市定位，使得城市的規(guī)模化擴張需求與生態(tài)利益的矛盾日益明晰，尤其為配合國家蘭州新區(qū)戰(zhàn)略建設(shè)，如何在實現(xiàn)自然與社會生境可持續(xù)發(fā)展的基礎(chǔ)上，為經(jīng)濟發(fā)展拓展更大空間是蘭州環(huán)境規(guī)劃的主要內(nèi)容。

《蘭州市城關(guān)區(qū)農(nóng)村環(huán)境保護規(guī)劃》是蘭州市在深入貫徹落實科學(xué)發(fā)展觀的基礎(chǔ)上，進一步推進城關(guān)區(qū)農(nóng)村環(huán)境保護工作，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)環(huán)境保護的宏觀性規(guī)劃綱要。主要以蘭州市黃河谷地與生態(tài)環(huán)境脆弱的實際情況為考量，進一步改善市區(qū)擴張過程中對城鄉(xiāng)結(jié)合地帶所造成的固體廢棄物污染，聲噪污染等城鎮(zhèn)化遺留問題，在加強農(nóng)村環(huán)境污染治理力度，解決農(nóng)村地區(qū)臟亂差的狀況方面形成合力，實現(xiàn)農(nóng)村生境改善，資源節(jié)約、環(huán)境友好的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)體系構(gòu)建突破。

該規(guī)劃將蘭州市的城鄉(xiāng)環(huán)境治理工作分為三個主要內(nèi)容各有側(cè)重的階段進行，規(guī)劃時限為2011～2015年(以2010年為規(guī)劃基準(zhǔn))，2016～2025年為規(guī)劃紅利與展望年限。監(jiān)控范圍涉及農(nóng)業(yè)土壤、工業(yè)污染、禽畜養(yǎng)殖、飲用水等五項主要內(nèi)容八項著力點，涉及范圍廣，監(jiān)測力度大，對蘭州市整體城鄉(xiāng)環(huán)境統(tǒng)籌治理與標(biāo)準(zhǔn)制定提供有效依據(jù)。

二、《蘭州市城關(guān)區(qū)農(nóng)村環(huán)境保護規(guī)劃》預(yù)期環(huán)境紅利與實際狀況對比調(diào)查

《蘭州市城關(guān)區(qū)農(nóng)村環(huán)境保護規(guī)劃》覆蓋蘭州城關(guān)區(qū)東崗、青白石等18 個行政村，以五年為治理周期，城關(guān)區(qū)農(nóng)村環(huán)境整體上有所改觀，水管道作為居民生活基礎(chǔ)設(shè)施入戶率達到百分之百;生活廢棄物的定時清理制度得到確立，城鄉(xiāng)綠化帶建設(shè)如火如荼;城郊與市區(qū)之間道路交通體系日漸形成，公共交通、地下軌道交通等交通方式趨向于多元化，很大程度上有效實現(xiàn)了城區(qū)人口分流。

但從實際調(diào)研狀況而言，蘭州市的環(huán)境惠民工程中低質(zhì)產(chǎn)品與無效設(shè)施占比仍舊較大，許多規(guī)劃造福民生的基礎(chǔ)設(shè)施項目不但沒有起到方便民生，提升居民生存環(huán)境質(zhì)量的目的，反而因質(zhì)量問題或線路規(guī)劃缺陷引發(fā)更多潛在的次生污染。如東崗水管道水壓不足問題突出，出于飲用水定時供水與水質(zhì)污染的考量，地窖存水仍是當(dāng)?shù)厮粗饕?yīng)方式，由于蘭州地區(qū)自然降水波動性大，含沙量高，易發(fā)生水質(zhì)二次污染的隱患。

在農(nóng)村生活污染治理方面，《蘭州市城關(guān)區(qū)農(nóng)村環(huán)境保護規(guī)劃》指出“到2015年，農(nóng)村生活垃圾收集率、清運率分別達到90%。實行農(nóng)村生活垃圾‘戶分類、村收集、街轉(zhuǎn)送、環(huán)衛(wèi)集中運輸和衛(wèi)生處理’的運行機制，徹底改變農(nóng)村環(huán)境‘臟、亂、差’的面貌。”但筆者在調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，城關(guān)區(qū)在廢棄物處理上的組織職能分工混亂未能與規(guī)劃形成有效配套，極大制約廢棄物處理工作效率，如東崗當(dāng)?shù)孛癖姺从常谏顝U物處理上，負(fù)責(zé)機構(gòu)由原村委會轉(zhuǎn)移至區(qū)環(huán)保部門，但因區(qū)環(huán)保局轄區(qū)范圍廣，工作任務(wù)重，各行政村的廢物處理滯后，甚至引發(fā)土壤污染等次生災(zāi)害的現(xiàn)象突出。

在蘭州市擴大環(huán)境治理基礎(chǔ)設(shè)施覆蓋范圍的同時，相關(guān)制度軟件、行政執(zhí)法等配套缺陷對規(guī)劃實現(xiàn)的制約作用日益凸顯，集中表現(xiàn)為:當(dāng)?shù)鼐用竦沫h(huán)保意識缺失，社區(qū)污染物排放導(dǎo)致嚴(yán)重的交叉污染，城郊地價低廉的相對優(yōu)勢，吸引更多規(guī)模化生產(chǎn)企業(yè)入駐，而對其的行政監(jiān)管不力與配套制度缺失，均使城鄉(xiāng)結(jié)合地帶環(huán)境生態(tài)進一步惡化。

針對《蘭州市城關(guān)區(qū)農(nóng)村環(huán)境保護規(guī)劃》“到2015年，全區(qū)現(xiàn)有農(nóng)村自來水普及率達到100%，生活飲用水衛(wèi)生合格率達到100%;現(xiàn)有農(nóng)村畜禽糞便利用率達到100%，生活污水的集中處理率達到70%以上;生活垃圾清運率達到90%以上;農(nóng)村改水、改廁工作順利推進，農(nóng)村衛(wèi)生廁所普及率達到90%;全區(qū)現(xiàn)有農(nóng)村綠化覆蓋率達到65%以上”的目標(biāo)。經(jīng)調(diào)查發(fā)現(xiàn)，2015年規(guī)劃執(zhí)行完畢之年，城關(guān)區(qū)農(nóng)村的環(huán)境狀況與目標(biāo)要求仍有很大差距，不僅自來水的便利性因供水時限和水質(zhì)飽受質(zhì)疑，生活廢棄物處理滯后等突出問題外，因沼氣設(shè)施不健全，地區(qū)受高海拔因素影響溫度不達標(biāo)問題等實際情況的制約亦直接關(guān)系禽畜糞便的資源轉(zhuǎn)化利用效率。同時，由于南山路和相關(guān)配套居民區(qū)的建設(shè)，下水管道開挖導(dǎo)致農(nóng)村改廁任務(wù)無法如期完成。農(nóng)村綠化65%的要求也顯然脫離蘭州半干旱地區(qū)的實際，《2013年蘭州市環(huán)境狀況公報》指出“蘭州市2013年綠化率為36．2%”可見，農(nóng)村地區(qū)在2015年綠化率實現(xiàn)65%難度偏大。蘭州市規(guī)劃與實際執(zhí)行效果上存在脫節(jié)。

三、城關(guān)區(qū)城鄉(xiāng)環(huán)境統(tǒng)籌發(fā)展及可持續(xù)道路構(gòu)建方式

經(jīng)過調(diào)研，筆者認(rèn)為:蘭州的城鄉(xiāng)環(huán)境統(tǒng)籌可以從“制度先行，軟硬協(xié)調(diào)，科技輔助，經(jīng)濟轉(zhuǎn)型”四個方面進行，形成規(guī)模效益，營造良好的生態(tài)政策支撐環(huán)境，釋放積極引導(dǎo)的政策信息與社會紅利。

(一)制度先行，堅持經(jīng)濟發(fā)展與生態(tài)發(fā)展和諧統(tǒng)一的科學(xué)發(fā)展策略。以生態(tài)可持續(xù)為視角，以地方立法為手段，將治理環(huán)境問題規(guī)制在法律框架內(nèi)，科學(xué)合理地治理環(huán)境。規(guī)范企業(yè)成立時的排污設(shè)施標(biāo)準(zhǔn)，將治理的每一步都納入法治化進程。統(tǒng)籌優(yōu)化現(xiàn)行行政組織機構(gòu)，避免在環(huán)境治理問題上的扯皮推諉，既要實現(xiàn)多方力量的統(tǒng)一配合，又要劃分細(xì)致，規(guī)范責(zé)任范圍，確立嚴(yán)格的污染角色責(zé)任制度和公示公開制度。

(二)軟硬協(xié)調(diào)，重新分析，合理規(guī)劃城關(guān)區(qū)農(nóng)村布局狀況。在硬件上，依居民點分布，適當(dāng)分配環(huán)保基礎(chǔ)設(shè)施資源，依照地區(qū)經(jīng)濟需求、人口密度等多方面因素對其的基礎(chǔ)設(shè)施需求進行加權(quán)分析，使設(shè)施最大限度滿足當(dāng)?shù)鼐用裥枨螅嗖辉斐少Y源閑置與地區(qū)不合理差異。從軟件而言，一是提高企業(yè)準(zhǔn)入門檻，政府部門嚴(yán)格企業(yè)入市標(biāo)準(zhǔn)，對企業(yè)廢棄物排放能力進行先行評估。二是檢查排污治理情況，綜合運用行政手段、刑事手段等對企業(yè)市場行為進行規(guī)制，對于涉及社會公眾利益，覆蓋面廣，影響惡劣的污染事件，探討新民事訴訟法框架下公益訴訟的新應(yīng)用。

(三)科技輔助，加大科技投入，用科技手段治理污染。科學(xué)技術(shù)是第一生產(chǎn)力，只有不斷進行科技創(chuàng)新、改進治理措施才能減少成本，謀求更好的發(fā)展。科學(xué)使用化肥，蘭州市城關(guān)區(qū)城市化進程速度較快，農(nóng)業(yè)收入不到所有經(jīng)濟收入的1%，要根據(jù)實際情況落實規(guī)劃內(nèi)容，因地制宜，解決正面耕作過程中濫用化肥導(dǎo)致的作物侵害、土壤鹽漬化、土壤板結(jié)問題。

(四)發(fā)揮新興技術(shù)對新能源建設(shè)的指導(dǎo)作用。合理分配沼氣、生物能、太陽能在城鄉(xiāng)能源利用結(jié)構(gòu)中的占比，推廣太陽能及沼氣池與養(yǎng)殖、種植、廁所相結(jié)合的四位一體的生態(tài)農(nóng)業(yè)模式，探索太陽能作為可再生清潔能源的新型利用方式，蘭州市為我國內(nèi)陸高海拔城市，太陽能資源優(yōu)質(zhì)豐富，探索城市用電類型轉(zhuǎn)型升級，投入更多財政性資金健全太陽能能源轉(zhuǎn)換與存儲體系，不僅有利于有效控制PM2．5 等污染物，提升蘭州空氣質(zhì)量，亦有利于節(jié)省相關(guān)電力配套設(shè)施占地以及對外資源依賴。生物能是以生物為載體將太陽能以化學(xué)能形式貯存的一種能量，它直接或間接地來源于植物的光合作用，其蘊藏量極大，提供低硫燃料，減少對環(huán)境的污染，且生物資源來源豐富，可以利用農(nóng)作物殘渣、柴薪、牲畜糞便等多種方式產(chǎn)生生物質(zhì)能。

(五)經(jīng)濟轉(zhuǎn)型，發(fā)揮各區(qū)域優(yōu)勢，兼顧經(jīng)濟與生態(tài)的統(tǒng)籌發(fā)展。發(fā)展循環(huán)生態(tài)經(jīng)濟《蘭州市城關(guān)區(qū)農(nóng)村環(huán)境保護規(guī)劃》指出“2012年，全區(qū)農(nóng)業(yè)總產(chǎn)值達到1．3 億元，南北兩山農(nóng)民人均純收入超過1 萬元，非農(nóng)產(chǎn)值占農(nóng)業(yè)總產(chǎn)值60%以上，力爭80%的行政村集體經(jīng)濟純收入年均遞增10%左右，街道、村建有產(chǎn)業(yè)協(xié)會或?qū)I(yè)經(jīng)濟合作組織，覆蓋農(nóng)戶達到80%以上，生態(tài)休閑觀光旅游業(yè)收入年均遞增20%以上。率先在全市建立城鄉(xiāng)一體化，及養(yǎng)老、醫(yī)療、失業(yè)等基本保險制度。”

(六)將因地制宜發(fā)展特色經(jīng)濟產(chǎn)業(yè)擺放在十分突出的位置。優(yōu)化稀缺資源在不同地形地貌，經(jīng)濟條件，政策傾向地域的分配。如青白石地區(qū)以優(yōu)質(zhì)蘋果、桃、棗、杏而出名，可以發(fā)展農(nóng)林特色經(jīng)濟林建設(shè)，形成經(jīng)濟林果規(guī)模化、品牌化、產(chǎn)業(yè)化，并進行樹種調(diào)整，培育新品種，促進農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展;而秦王川蘭州新區(qū)可以憑借保稅區(qū)航空港的政策，設(shè)施優(yōu)勢，發(fā)揮向白銀、銀川甚至內(nèi)蒙古西部的輻射帶動的地緣作用。

(七)大力發(fā)展循環(huán)農(nóng)業(yè)，走可持續(xù)發(fā)展道路。循環(huán)農(nóng)業(yè)就是運用物質(zhì)循環(huán)再生原理和物質(zhì)多層次利用技術(shù)，實現(xiàn)較少廢棄物的生產(chǎn)和提高資源利用效率的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)方式。單向式資源利用向循環(huán)型轉(zhuǎn)變，改變傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)“資源—產(chǎn)品—廢棄物”的單程式線性增長模式，以產(chǎn)業(yè)鏈延伸為主線，推動單程式農(nóng)業(yè)增長模式向“資源—產(chǎn)品—再生資源”循環(huán)的綜合模式轉(zhuǎn)變。最大限度提高資源利用率，最大限度減少污染排放。

四、結(jié)語

我國的新農(nóng)村建設(shè)已經(jīng)逐步納入法治化軌道，且在治理污染方面、建設(shè)生態(tài)農(nóng)業(yè)方面已經(jīng)有了明顯的進步，但是仍有很多不足，而且在未來發(fā)展中還會遇到更多阻礙，城市化進程在不斷加快，政府要守住環(huán)境保護的底線，嚴(yán)格按法律規(guī)定辦事，平衡代際間的資源需求，不走“先污染后治理的老路”。在注重官民合作的同時還要重視科技所發(fā)揮的作用，提高治污技術(shù)、提升效率，利用科技實現(xiàn)經(jīng)濟與環(huán)保的雙贏，充分發(fā)揮科技的力量，需要政府加大投入，支持關(guān)于改善環(huán)境的新技術(shù)。政府還可以利用招商引資的方式，解決當(dāng)?shù)刂卫憝h(huán)境資金不足的狀況，同時也給村民增加就業(yè)機會，增加居民收入，從而帶動經(jīng)濟，發(fā)展服務(wù)業(yè)，將城關(guān)區(qū)農(nóng)村的環(huán)境加以改善，實現(xiàn)人與自然和諧發(fā)展。

［1］陳小龍．新農(nóng)村建設(shè)中的環(huán)境問題及對策研究——以蘭州市城關(guān)區(qū)為例［D］．蘭州大學(xué)，2012

［2］趙莎莎，陳小龍，楊婷．城郊農(nóng)民市民化對蘭州市城關(guān)區(qū)農(nóng)村環(huán)保規(guī)劃編制的影響［J］．安徽農(nóng)業(yè)科學(xué)，2010

［3］王鵬波．農(nóng)村環(huán)境保護規(guī)劃環(huán)境影響評價研究——以蘭州市農(nóng)村地區(qū)為例［D］．蘭州大學(xué)，2010

［4］王紅娟，陳興鵬．蘭州市城關(guān)區(qū)城鄉(xiāng)一體化發(fā)展對策研究［J］．甘肅科技，2012

［5］張嘉澤．蘭州城鄉(xiāng)一體化戰(zhàn)略規(guī)劃及發(fā)展對策研究［D］．蘭州大學(xué)，2010

［6］姚碩．現(xiàn)代知識產(chǎn)權(quán)法律保護背景下的民族技藝傳承原生保護機制研究——以甘南、臨夏為例［J］．法制博覽，2014