淺析財政轉移支付立法的完善

河南省開封市財政局　文靜

淺析財政轉移支付立法的完善

河南省開封市財政局文靜

摘要:黨的十八屆四中全會通過了全面推進依法治國的決定，這就需要我們進一步加大力度推進財政法制建設，包括積極開展或推動財政轉移支付在內的立法工作。本文提出了構建我國財政轉移支付制度需要完善的幾個方面，研究歸納了改進和完善我國財政轉移支付制度的幾個建議。

關鍵詞:財政轉移支付法治

2014年8月31日，我國新修訂的預算法首次將轉移支付制度的內容列入，隨后，國務院審議通過《關于深化預算管理制度改革的決定》，強調了財政的“基礎和重要支柱”、“制度保障”作用,將財政從一個經濟概念、收支問題的觀念,提升到公共治理和國家根本制度建設高度。這就要求我們對轉移支付進一步法治化，有更加具體的專門立法。本文通過分析構建我國財政轉移支付制度需要完善的幾個方面，提出了改進和完善我國財政轉移支付制度的幾個建議。

一、在財政轉移支付立法中體現公平正義理念

2013年，我國人均GDP為6904美元，已經接近中高收入需求轉變的狀態。從排行榜來看，內地人均GDP最高克拉瑪依市，人均GDP達36671.75美元，最低的市州來自新疆和甘肅，低于2000美元，差距約18倍，區域經濟不平衡突出。面對任何一個大國都曾經歷的發展不平衡問題，避免“拉美陷阱”在我國出現，就要在讓國家變得更加富強的同時，讓社會變得更加公平正義、讓人民生活得更加美好。

從法學角度理解，追求公平正義的法治理念，即社會成員都能夠按照法律規定的方式，公平地實現自己的權利和義務，并受到法律的保護。財政轉移支付制度是通過法律對資源進行再分配，實現地區之間、不同社會階層之間的公平正義。雖然我們強調注重社會公平正義，但并不意味著平均主義，更不是什么養懶人的政策。它對各地區公平的目標是有合理限度的，財政轉移支付一方面為各地社會經濟發展提供基本的條件，另一方面也是確保財政富裕地區的財政狀況在一定程度上仍優于財政較貧困地區。這樣在效率與公平正義之間尋找最佳的平衡點，就可以鼓勵各類地區都積極致力于發展經濟、培植稅源和依法加強收入征管，防止挫傷先進地區的發展積極性，避免落后地區安于現狀，坐享其成。

二、規范財政轉移支付的法律行為，肯定橫向財政轉移支付行為的必要性和合理性

自我國開始采取分步走的發展戰略，首先鼓勵東部率先富起來，然后再帶動中西部地區的發展以來，到如今我國東、中、西部地區的發展差異比較明顯，且呈日益加重的趨勢。這種地區間的嚴重差距如果完全依靠中央的財政轉移支付縮小差異，實現社會公平，不僅使中央政府在資金上力不從心，而且會增加政策的行政成本，造成財政資金的浪費。這時，適當采取橫向轉移支付調節地區間橫向不均衡問題，不僅可以解決經濟落后地區公共財政支出的不足，而且可以強化中央政府的宏觀調控能力，實現國家宏觀經濟政策目標。

在2008年汶川大地震重建過程中，以什邡市為例，按《什邡市災后重建總體實施規劃》統計，恢復重建的總投資為600億元，其資金結構，排第一位的是中央財政通過各種渠道安排的約80億元，約占全部重建投資的13.3%；而排第二位的則是對口支援的北京市，他們將提供75億元，占全部投資12.5%，其支持力度足夠強大。以重建資金供給的對口支援——其實質就是橫向財政轉移支付。當然，由于橫向轉移支付的技術要求較高，操作過程比較復雜，需要進一步實踐取得豐富的經驗后，再將這種財政轉移支付模式充實到我國財政轉移支付制度中。

三、規范財政轉移支付法律關系中主體間權利和義務

財政轉移支付法律關系的執行主體分為支付主體和接受主體。財政轉移支付法律關系的支付主體，在縱向財政轉移支付中是中央政府和地方上級政府，在橫向轉移支付中即為貢獻資金的地方政府。支付主體的主要權利義務包括：審批權、資金撥付權、監督權。當然，支付主體的審批權是指在決策主體審批的幅度范圍行使的有限的審批權。在行使上述權利的同時，其本身也是一種履行義務，對應有依法審批的義務、依法撥付資金的義務、依法接受監督的義務。

在我國現行的財政轉移支付制度中，只涉及到了接受主體的義務，而缺少其權利的相關規定，這是很不合理的。接受方的義務主要有依法申請的義務、依法使用資金的義務、依法接受監督的義務。權利和義務一致性的原則告訴我們，接受方的權利應和義務同樣得到我們的重視。我們認為接受主體應有申請轉移支付資金權、資金使用權和復核申請權。國外這種規定已很普遍。例如，在日本的《地方交付稅法》的第74條中就規定了，地方團體可以就交付稅額的計算，經由都道府縣知事向總務大臣提出意見，總務大臣受到意見后，必須認真處理該意見，并在地方財政審議會聽取意見后，向其報告結果。芬蘭的《中央政府對地方政府財政補助的法令》中也有類似的規定。國外的這些成熟經驗值得我們學習借鑒，接受主體的復核申請權帶來的積極作用應得到我們的肯定。

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