推進(jìn)資源稅改革 優(yōu)化地方稅體系的思考

景德鎮(zhèn)市地稅局 江華 楊瑤紅

改革地方稅體系，使地方擁有成長(zhǎng)性和收入潛力均較好的稅種，是完善現(xiàn)行稅制體系的迫切要求。資源稅的特殊性和我國(guó)的現(xiàn)實(shí)經(jīng)濟(jì)狀況，使推進(jìn)資源稅改革，并提高資源稅在地方稅中的比重，具有極強(qiáng)的可行性。

一、提高資源稅在地方稅中的比重的可行性分析

(一)資源稅具備地方稅的基本特性

1、征稅對(duì)象的非流動(dòng)性和地域性

美國(guó)羅賓?鮑德威教授認(rèn)為，地方所轄區(qū)域政府收入的理想財(cái)源應(yīng)該是具有非流動(dòng)性特征的稅收。資源稅的征稅對(duì)象為在一定區(qū)域范圍內(nèi)的自然資源，稅基固定，它具有地方稅種最基本的屬性要求，因此最適合于劃歸地方政府。

2、遵循以事權(quán)劃分為基礎(chǔ)、以受益屬性為依據(jù)的地方稅確定原則

資源稅的納稅人，享受地方受益。地方政府區(qū)域內(nèi)的環(huán)境保護(hù)、水土流失、資源保護(hù)，主要由當(dāng)?shù)卣畬?shí)施，當(dāng)?shù)鼐用癜傩帐侵苯邮芤嬲摺７粗绻h(huán)境破壞嚴(yán)重，水土保護(hù)不當(dāng)，資源被濫采亂挖，受損害的將是本地居民，進(jìn)而影響到地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展與社會(huì)和諧氛圍。

(二)資源稅可發(fā)揮良好的地方財(cái)政功能

1、良好的收入穩(wěn)定性和成長(zhǎng)性

現(xiàn)行的資源稅，其良好的收入穩(wěn)定性和潛能較大的成長(zhǎng)性，將進(jìn)一步發(fā)揮在地方稅體系建設(shè)中的作用。自然資源中，既有可回收的不可再生資源，如金屬等礦產(chǎn)資源，也有不可回收的不可再生資源，如天然氣、煤炭、石油等，還有可更新的資源，如森林、草場(chǎng)。這些不可再生的資源的儲(chǔ)量在相當(dāng)一段長(zhǎng)的時(shí)期內(nèi)，將可以滿足人類發(fā)展的需要，并且相關(guān)資源探明儲(chǔ)量仍在不斷增加，同時(shí)，新生的可替代性資源不斷被發(fā)現(xiàn)和使用，具有很強(qiáng)穩(wěn)定性。

2、調(diào)節(jié)地區(qū)間財(cái)政收入的不平衡

一方面，我國(guó)中西部地區(qū)資源相對(duì)充沛，但是財(cái)政狀況偏低。若將資源稅作為地方稅的重要稅種，收入歸為地方政府支配，便能使中西部的資源優(yōu)勢(shì)轉(zhuǎn)化為經(jīng)濟(jì)優(yōu)勢(shì)和財(cái)政優(yōu)勢(shì)，以調(diào)節(jié)全國(guó)各地區(qū)之間財(cái)政收入的不平衡性。另一方面，由于資源價(jià)格的提高，其稅收負(fù)擔(dān)將轉(zhuǎn)移到下游企業(yè)，而這些下游企業(yè)主要是東部地區(qū)的生產(chǎn)加工類企業(yè)，它將在一定程度上平衡全國(guó)各地區(qū)間的利益分配局面，從而促進(jìn)全國(guó)區(qū)域經(jīng)濟(jì)的協(xié)調(diào)可持續(xù)性發(fā)展。

(三)資源稅適應(yīng)享有地方較大稅收管理權(quán)

1、更符合稅收的經(jīng)濟(jì)效率和行政效率原則

由于資源稅征稅對(duì)象的特殊性，稅務(wù)人員更為了解當(dāng)?shù)卣鞫愘Y源品對(duì)象的實(shí)際狀況。既能對(duì)自然資源的狀況能做出更為準(zhǔn)確、客觀的審核和評(píng)估，制定更具體實(shí)際的征管措施和具體辦法，又能降低征收成本，防止跑冒滴漏。同時(shí)，將本地區(qū)資源環(huán)境的保護(hù)，與其財(cái)政收入直接掛鉤，有效激發(fā)地方政府的積極性，創(chuàng)新地開展相關(guān)工作，更加符合稅收的行政效率原則。

2、更利于兩型社會(huì)建設(shè)的發(fā)展

從本質(zhì)上來看，資源稅是從資源的源頭上開始調(diào)節(jié)，通過介入各類資源的價(jià)格形成，進(jìn)而影響開發(fā)者、生產(chǎn)者、使用者的相應(yīng)行為，促進(jìn)和諧有序發(fā)展，提高資源節(jié)約型、環(huán)境友好型社會(huì)的建設(shè)水平。

二、推進(jìn)資源稅改革的瓶頸

(一)立足資源稅收入現(xiàn)狀分析，當(dāng)前資源稅收入還不能成為地方財(cái)政的主要支柱

1、資源稅的單位稅額不合理、征稅范圍過窄，其收入在整個(gè)地方稅收入中占比偏小

我國(guó)目前的資源稅征稅范圍過窄，僅對(duì)原油、天然氣、原煤等7個(gè)礦種征資源稅，動(dòng)物、土地、森林等自然資源仍未納入資源稅的征收范圍。從整體分析，我國(guó)資源稅稅額偏低，占總稅收收入的比例不穩(wěn)定的趨勢(shì)。

2、資源稅的從量定額計(jì)稅方式、稅率設(shè)計(jì)偏低，導(dǎo)致收入增長(zhǎng)與經(jīng)濟(jì)發(fā)展不同步

稅率的設(shè)計(jì)是根據(jù)當(dāng)時(shí)的經(jīng)濟(jì)水平及產(chǎn)品價(jià)格等因素確定的，忽視了經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展，也沒有考慮同一自然資源在不同開采時(shí)期、不同的品位等級(jí)等可變性特征，而且單位稅額明顯偏低。

3、現(xiàn)行財(cái)政體制不利于資源稅收入的持續(xù)穩(wěn)定增長(zhǎng)

資源條件3－5年(或更長(zhǎng)一些)會(huì)出現(xiàn)一次較大的變化，而資源稅相關(guān)規(guī)定自1994年以來變化不大，在很大程度上不利于地方政府根據(jù)當(dāng)?shù)貙?shí)際經(jīng)濟(jì)情況做出靈活的選擇，難以調(diào)動(dòng)地方政府的積極性，資源稅持續(xù)穩(wěn)定增長(zhǎng)得不到保證。

(二)立足資源稅政策層面分析，當(dāng)前資源稅的經(jīng)濟(jì)調(diào)控作用難以發(fā)揮

1、資源稅的立法精神與經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展的要求仍有距離

政府對(duì)資源的所有權(quán)和管理權(quán)未能有效控管，導(dǎo)致政府無法通過征收資源稅去實(shí)現(xiàn)保護(hù)資源和限制資源開采的目的，發(fā)揮保護(hù)資源的作用更無從說起。同時(shí)，資源稅的立法精神與當(dāng)前提倡的可持續(xù)發(fā)展理念不完全相符，不利于節(jié)能減排工作的推進(jìn)，不利于環(huán)境質(zhì)量的優(yōu)化。

2、資源稅減免政策較多，調(diào)節(jié)作用衰退

從市場(chǎng)角度來分析，某些納稅人所享受的稅收優(yōu)惠，實(shí)際上就是其他納稅人在稅收政策上所遭受的稅收歧視，不利于企業(yè)進(jìn)行公平競(jìng)爭(zhēng)，不利于營(yíng)造良好的稅收環(huán)境。從財(cái)政角度來分析，資源稅稅收優(yōu)惠實(shí)質(zhì)上是以各級(jí)政府直接放棄或者讓渡部分稅收收入為代價(jià)的，導(dǎo)致地方政府收入中規(guī)范性的稅收收入減少。

3、資源稅的收入分配體制不合理

由于當(dāng)前的資源稅收入分配體制，刺激地方政府對(duì)本地區(qū)資源的過度開采，不利于資源的保護(hù)利用，造成資源的極大浪費(fèi)，阻礙了國(guó)民經(jīng)濟(jì)健康發(fā)展。由于資源開采所造成的生態(tài)環(huán)境破壞支出全部由地方財(cái)政收入支撐，難以調(diào)動(dòng)地方政府保護(hù)本地區(qū)自然資源、生態(tài)環(huán)境的積極性。

(三)立足資源稅征管現(xiàn)狀分析，當(dāng)前資源稅征管還存在很大漏洞

1、資源稅費(fèi)關(guān)系混淆，征收不規(guī)范

當(dāng)前的現(xiàn)狀是資源稅費(fèi)并存，稅和費(fèi)由不同的部門行使職能，負(fù)責(zé)征收。尤其是收費(fèi)方面，全國(guó)各地在管理上不相一致，缺乏統(tǒng)一的規(guī)范和辦法。結(jié)果只能導(dǎo)致各地資源企業(yè)的稅費(fèi)負(fù)擔(dān)不同，造成無序競(jìng)爭(zhēng)，無法在資源企業(yè)間形成一個(gè)公平競(jìng)爭(zhēng)的市場(chǎng)環(huán)境和秩序。

2、稅收征管存在漏洞

部分資源稅納稅人的納稅意識(shí)淡薄，對(duì)依法繳納資源稅有抵觸情緒。部分礦產(chǎn)資源的稅額不夠合理，資源稅征收方式多樣，導(dǎo)致稅負(fù)不公。礦產(chǎn)資源產(chǎn)、供、銷靈活性強(qiáng)、變化大，單一的征收方式無法做到應(yīng)收盡收。現(xiàn)有的資源稅法規(guī)、管理辦法和有關(guān)文件不完全能適應(yīng)實(shí)際征管工作需要，存在制度層面上的征管漏洞。

三、推進(jìn)資源稅改革的路徑選擇

(一)抓住有利時(shí)機(jī)，推進(jìn)資源稅改革

1、順應(yīng)時(shí)代發(fā)展需求

為減少資源稅改革所帶來的負(fù)面影響，要特別注意資源稅改革時(shí)機(jī)的把握問題，在帶來中長(zhǎng)期利好的同時(shí)，盡可能減少短期的不利影響。在經(jīng)濟(jì)低迷期，各種市場(chǎng)主體消化資源稅改革所帶來的成本上升因素的能力較弱，資源企業(yè)與相關(guān)企業(yè)和行業(yè)的發(fā)展都可能受到嚴(yán)重影響，其結(jié)果很可能是影響經(jīng)濟(jì)的進(jìn)一步回暖。最理想的資源稅改革環(huán)境是物價(jià)水平較為平穩(wěn)的時(shí)期。

2、把握資源稅改革有利時(shí)機(jī)

十八大報(bào)告提出構(gòu)建地方稅體系，而推進(jìn)資源稅改革將有效解決當(dāng)前財(cái)政中遇到的現(xiàn)實(shí)問題。在經(jīng)濟(jì)增速放緩和房地產(chǎn)調(diào)控之下，基層財(cái)政出現(xiàn)困難、隱形負(fù)債將會(huì)增加、土地財(cái)政難以為繼。而目前地方稅體系還不成型，地方政府很難從中取得大比例的收入支撐，導(dǎo)致地方土地財(cái)政問題突出。資源稅改革將是破解土地財(cái)政困局的有力手段。

(二)提高資源稅占地方稅的比重

1、擴(kuò)大資源稅的征稅范圍

可建議取消水資源補(bǔ)償費(fèi)，將水資源等生態(tài)資源逐步納入征稅范圍，區(qū)別對(duì)待用水單位和個(gè)人，征收水資源稅、環(huán)境保護(hù)資源稅。可考慮對(duì)不按規(guī)定退耕還林、造成大氣污染和水土流失的單位和個(gè)人，按環(huán)境影響程度分別設(shè)置不同稅率。通過先行試點(diǎn)，待條件成熟后，再逐步擴(kuò)大到對(duì)山嶺、土地、草原、灘涂、森林等其他自然資源征收資源稅。

2、提高資源稅的稅率

進(jìn)一步收集、整理、分析國(guó)際和國(guó)內(nèi)兩個(gè)市場(chǎng)，重點(diǎn)礦山、重點(diǎn)品目的資源價(jià)格，構(gòu)建起各地相關(guān)資源稅的數(shù)據(jù)庫(kù)系統(tǒng)，實(shí)行實(shí)時(shí)監(jiān)測(cè)資源價(jià)格變化，為準(zhǔn)確、及時(shí)地制定和調(diào)整資源稅稅率提供有效的科學(xué)數(shù)據(jù)分析。充分發(fā)揮定額稅率、定率稅率形式作用，適度提高資源稅稅額、稅率標(biāo)準(zhǔn)，尤其是提高非替代性、非再生性、稀缺性資源的稅率。建立稅收收入與資源價(jià)格上漲同步增長(zhǎng)的機(jī)制，推動(dòng)市場(chǎng)化資源價(jià)格的形成體系。

3、完善資源稅征收方式

“從價(jià)定率”與“從量定額”相結(jié)合，可以從源頭控制，防止稅款流失，調(diào)節(jié)產(chǎn)品利潤(rùn)和產(chǎn)品結(jié)構(gòu)，影響價(jià)格水平，最終調(diào)節(jié)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，以實(shí)現(xiàn)差別計(jì)稅、分檔調(diào)節(jié)，體現(xiàn)勘探、環(huán)境污染、生產(chǎn)安全等長(zhǎng)期的可持續(xù)成本，把資源開采和使用同企業(yè)利益結(jié)合，提高礦產(chǎn)資源開發(fā)利用率，抑制資源開采者只從自身利益出發(fā)、不考慮市場(chǎng)需求和資源情況現(xiàn)象，克服盲目投資，從而促使資源使用企業(yè)提倡節(jié)約環(huán)保，減少能源消耗。

4、合理調(diào)整資源稅計(jì)稅依據(jù)

一方面，對(duì)于不可再生、不可替代的稀缺資源課以重稅，通過不斷擴(kuò)大資源稅的征稅范圍，提高單位稅額，逐步引導(dǎo)資源利用企業(yè)有效利用有限的資源。另一方面，根據(jù)其人類的依賴程度、稀缺程度、其替代品的開采成本、自身的開采成本及該行業(yè)利潤(rùn)等因素，將納入資源稅征收范圍內(nèi)應(yīng)稅稅目，計(jì)算課稅稅額；條件成熟的，還可根據(jù)資源本身的優(yōu)劣和地域位置差異向從事資源開發(fā)的企業(yè)征收相應(yīng)的稅收。另外，可考慮將稅額與資源回采率掛鉤，將資源回采率和環(huán)境修復(fù)率為確定單位稅額標(biāo)準(zhǔn)的參考指標(biāo)，以促進(jìn)各類企業(yè)珍惜和節(jié)約自然資源，保證各類資源得到充分合理、有效的利用。

(三)強(qiáng)化資源稅對(duì)經(jīng)濟(jì)的調(diào)控作用

1、貫徹可持續(xù)發(fā)展思想，創(chuàng)新資源稅的立法思維

進(jìn)一步創(chuàng)新資源稅的立法理念，對(duì)資源稅重新定位其功能，使得資源稅從調(diào)節(jié)級(jí)差收益向促進(jìn)資源有效綜合利用的稅種轉(zhuǎn)變，從根本上提高資源的開采和利用效率，更好發(fā)揮資源稅保護(hù)和環(huán)境保護(hù)的作用，滿足國(guó)家倡導(dǎo)發(fā)展低碳經(jīng)濟(jì)的需要，推動(dòng)全社會(huì)節(jié)能減排，實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展的最終目標(biāo)。

2、壓縮資源稅減免政策，增強(qiáng)正向調(diào)節(jié)作用

加強(qiáng)資源稅優(yōu)惠政策的制定原則，在制定上更多考慮資源保護(hù)、鼓勵(lì)節(jié)約，既要照顧到企業(yè)的短期效應(yīng)，更要照顧到國(guó)家的長(zhǎng)遠(yuǎn)利益。要逐步清理資源稅減免政策，壓縮資源稅減免政策范圍，制定必要的鼓勵(lì)資源回收利用、開發(fā)利用替代資源的稅收優(yōu)惠政策，將稅收優(yōu)惠政策重點(diǎn)由鼓勵(lì)資源開采轉(zhuǎn)為鼓勵(lì)資源節(jié)約，不斷提高資源循環(huán)再生的利用率，使資源稅真正成為發(fā)揮生態(tài)環(huán)境保護(hù)功能的稅種。

3、建立礦產(chǎn)資源耗竭補(bǔ)償機(jī)制

一是建立生態(tài)保證金制度，走資源綜合利用、循環(huán)利用的可持續(xù)發(fā)展道路。二是建立礦產(chǎn)資源耗竭補(bǔ)貼制度，按銷售收入提取補(bǔ)貼，計(jì)入礦產(chǎn)品成本，形成企業(yè)的專項(xiàng)基金，用于開發(fā)替代資源投入，促進(jìn)資源企業(yè)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型。三是建立資源開發(fā)生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的法律法規(guī)，為建立和完善生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的的奠定法律基礎(chǔ)。

(四)強(qiáng)化資源稅征管

1、逐步實(shí)施稅費(fèi)合并改革

廢除資源補(bǔ)償費(fèi)，對(duì)于資源稅進(jìn)行重新定位，從原來的級(jí)差調(diào)節(jié)中跳脫，在可持續(xù)發(fā)展觀念中找到新的定位，著重體現(xiàn)資源開采的外部性成本的補(bǔ)償。將權(quán)利金或特別收益金作為特殊調(diào)節(jié)手段，如對(duì)一些價(jià)格暴漲的礦產(chǎn)資源產(chǎn)品（如鎢、銅等有色金屬）開征權(quán)利金或特別收益金，目的就在于調(diào)節(jié)暴利，維護(hù)國(guó)家的權(quán)益和社會(huì)公共利益。

2、完善資源稅稅源監(jiān)控機(jī)制

一是完善屬地征收管理，建立健全資源稅重點(diǎn)稅源監(jiān)控和稅收源泉控制機(jī)制，提高稅收征管效率，防止漏征漏管。二是強(qiáng)化稅務(wù)登記的源頭控管，從登記這一源頭切實(shí)加強(qiáng)納稅人的戶籍管理，嚴(yán)格登記管理制度，建立以工商、礦產(chǎn)、安監(jiān)、公安注冊(cè)登記為源頭的信息網(wǎng)絡(luò)體系，在根本上保障稅源監(jiān)控。

3、優(yōu)化納稅服務(wù)，提高納稅人滿意度和稅法遵從度

在內(nèi)容上，要通過與納稅人進(jìn)行直接的交流和溝通，為納稅人釋疑解惑，了解納稅人關(guān)心的熱點(diǎn)和難點(diǎn)，確定進(jìn)一步優(yōu)化服務(wù)的重點(diǎn)。在渠道上，要進(jìn)行資源稅法規(guī)、政策宣傳，通過多種有效途徑，開展納稅輔導(dǎo)、業(yè)務(wù)咨詢等多方面的服務(wù)。在溝通上，開展有針對(duì)性的納稅輔導(dǎo)工作，指導(dǎo)納稅人正確理解資源稅政策和辦理納稅事項(xiàng)，提高納稅人辦稅能力和稅法遵從度，為資源稅征管營(yíng)造良好的工作氛圍。

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