全球城市戰略規劃對提升中心城市國際競爭力的啟示

廣州市委政策研究室 劉一楠

2014年3月《國家新型城鎮化規劃（2014-2020年）》，提出要走以人為本、四化同步、優化布局、生態文明、文化傳承的中國特色新型城鎮化道路。作為新型城鎮化重要戰略節點，國家中心城市承擔著引領城市群一體化發展、參與國際產業競合的重要職能。在經濟新常態下，借鑒全球城市戰略規劃的路徑措施，有助于準確把握城市發展規律，加快產業和城市升級，增強中心城市輻射帶動力和國際競爭力。

一、全球城市中長期戰略規劃的特點和路徑

(一)紐約2030規劃

2007年紐約實施新一輪綜合規劃《紐約規劃2030——更綠色、更美好的紐約》，目標是到2030年建成21世紀第一個可持續發展的城市。為應對增長趨緩、基礎設施老化、環境惡化三大挑戰，規劃堅持問題導向，在土地、水資源、交通、能源、空氣治理等方面制訂127項計劃，有針對性地解決城市發展問題。重點包括：一是高效利用土地。通過改造舊區、新建住房等方式，到2030年提供30～50萬個住房單元以滿足增長需求；制訂棕地治理的統一標準，建立專門城市管理部門負責監督實施棕地治理，減免棕地治理區域的稅收，并由政府提供治理基金，提高項目申請積極性；完善城市景觀綠化，力爭實現居民到公園10分鐘步行圈。二是開展水環境治理。包括更新供水的基礎設施，完善城市水網，擴充水源渠道等。三是緩解交通擁堵，更新交通基礎設施。應對措施包括：修建和擴增包括城際通勤鐵路等交通運輸設施；改進現有交通基礎設施服務，推廣快速公交線和公交專用通道等，提倡可持續型交通方式，規劃1800英里自行車專用道，促進居民綠色出行。四是突出可持續發展主題，注重應對能源、空氣、氣候變化。提出成立紐約能源規劃委員會，對能源規劃實施進行部署和監管，推動減少機動車尾氣排放，推廣使用清潔能源和綠色環保建筑、城市綠植應用等，目標是到2030年成為全美空氣最潔凈的城市。紐約2030規劃的突出特點是強調“增長管理”，對土地開發利用模式等進行有目的的引導和管控，以控制城市的無限蔓延，促進城市公共資源的合理配置和可持續發展。

(二)芝加哥2040規劃

2005年，伊利諾伊州東北規劃委員會出臺《大芝加哥都市區2040區域框架規劃》，在宜居社區、人口多樣性、自然環境、全球競爭力和管理協作5個方面提出52項區域未來發展的目標。未來發展的目標是：成為建立在人口多樣性基礎上的宜居社區，以及以健康的自然環境、全球競爭力和管理協作而聞名的區域。主要措施有：一是確定不同層次的區域中心。建設1個全球中心、41個大都市中心、106個社區中心、127個鎮中心、17個村中心等五大類中心，并劃定機場、國家實驗室、生態保護區等特殊地區。區域中心具有混合使用的緊湊形態，提供多樣化的住房，社群具有多樣性，宜居而富有經濟活力，倡導公交導向開發和再開發。二是強化“交通走廊”重點基礎設施建設。以降低中心之間的出行需求為導向，提出建設高快速公路、輕軌和快速公交、地鐵、水上交通等多種交通模式的走廊連接中心，為中心之間提供更有效的聯系和交通選擇。三是注重創造城市綠色空間。綠色地區包括農田、水資源、綠地開放空間、綠道等4類，引進私人機構、基金會、NGO等社會力量參與綠色空間的保護和開發，目標是將現有綠色空間連接成“綠色基礎設施系統”。

(三)倫敦

倫敦2008年出臺《規劃更美好的倫敦》。以可持續發展為總體原則，主題是公平、經濟、環境、安全、保護。突出空間平衡發展戰略，規劃五個“次區域”，強調要發揮內城以外地區的潛在優勢；加強各次區域間的聯系滲透。規劃目標包括讓市民生活更加健康美好；讓倫敦具有強勁、多元和長期的經濟增長，保持城市持續繁榮；增強社會包容性；讓城市更加宜居；建設綠色城市等。主要舉措有：一是確保經濟增長。從總體上把握倫敦經濟，保證所有市場主體都能夠充分參與城市經濟活動。實行不同次區域制定不同的經濟發展框架，支持中小型企業發展，增強融資便利化程度，建立金融、商業、創意等重點產業行動計劃等優先政策。二是確保提供充足的住房。通過公共部門投資和與開發商共擔風險等措施應對住房市場的挑戰，投資建設5萬套可負擔住房；促進宜居的可持續社區發展；開發住房監測動態數據庫等。三是促進交通的發展。加大對軌道交通等城市交通基礎設施的投入，進一步協調城市各功能區的合理布局，縮短通勤行程，鼓勵發展公共交通、泰晤士河水巴、自行車和步行交通系統。四是應對環境挑戰。采取措施以在應對氣候變化方面取得實質性進展；避免對開放空間、綠帶、城市園林的不適當開發；促進廢棄物處理回收循環利用等。

(四)東京2020規劃

2011年12月，東京頒布2020年城市發展戰略規劃，提出八大目標和十二項工程。新規劃更加重視城市防災、建設低碳城市和提升城市的國際競爭力。一是建設具有超強抗災能力的城市，提高災害應對能力，具備讓世界信賴的城市安全性能。二是建設高效自給的能源分散型低碳社會。實施獨創的新能源政策，發展低碳型經濟，推廣低碳技術和資源循環使用，實現能源供給最優化，加大可再生能源的使用量，創造清潔的城市環境。三是建設水域空間和綠色長廊環繞的魅力城市。創造新城市景觀，串聯綠色網絡，將濱水空間建成文化和信息的聚集地，設立歷史文物景觀保護基金，充分挖掘城市價值。四是建設產業魅力和城市魅力兼備、發展軌跡獨特的城市。明確制造業新產業布局，發展高附加值產業。依托筑波科學城等科技創新平臺，培育發展節能環保、健康醫療、機器人等戰略性新興產業。強化國際金融樞紐功能，加強信息化基礎設施建設，推動產業國際化信息化轉型。提高連接機場等軌道交通的便利性，建設海陸空一體、具有超強國際競爭力城市。五是建設靈活應對老齡化問題的世界模范城市。讓公租房優先為老人服務，引入更多社會組織服務社區，推行老年人住宅和建筑物通用設計等。完善安全可靠的衛生保健系統，推廣地區家庭醫生和家庭藥房，利用信息技術促進遠程醫療等，以應對人口迅速老齡化帶來的挑戰。

二、全球城市戰略規劃對中心城市提升輻射帶動力和國際競爭力的啟示

從1966年霍爾首次系統提出世界城市理論起，學界對世界城市發展規律、形成路徑研究日益深入。弗里德曼提出了世界城市假說（J.Friedmann，1986），將世界體系理論、國際勞動分工理論和經濟全球化理論相聯結，揭示了城市化過程與世界經濟體系的內在聯系。薩森在此基礎上提出全球城市（Global City）理論（Saskia Sassen，1992），認為全球城市是經濟全球化驅動下生產空間分散式集中和全球管理與控制功能重整的結合，依托金融資本全球化，形成全球性生產控制中心，具有強大的專業化生產服務功能。卡斯特爾則提出世界城市是“信息城市”（Information City），是信息經濟“流的節點”，通過其流量（如信息、知識、資本等流動）而非存量（如規模大小）在全球經濟活動中占領制高點（Manuel Castells，1992）。對照全球城市理論和戰略規劃，有助于把握世界城市發展路徑，為提升中心城市輻射帶動功能和國際競爭力、實現城市治理能力和治理體系的現代化提供坐標參照系。

(一)注重城市發展的中長期戰略謀劃，深刻把握城市發展規律和階段特征

城市是一個巨型的復雜系統，全球城市經驗表明，要注重中長期發展戰略規劃研究，運用空間經濟學等方法，通過優化城市生產力發展的空間結構和布局解決城市的可持續發展問題。重點研究影響城市發展的重大變量和條件，包括國際投資貿易規則、經濟新常態的影響因素、區域經濟發展梯度推移等帶來的機遇和挑戰；研判第三次工業革命帶來的深刻影響，分析城市產業升級的路徑和內驅力；研究城市土地、人口、交通、產業、生態等關鍵要素演變，科學規劃多中心的城市空間布局。

(二)推進重大交通基礎設施建設，是中心樞紐城市發展戰略的重要支撐

發達的空港、海港、鐵路樞紐等重大戰略性交通基礎設施，有力推動城市融入世界城市體系，促進世界城市與其他城市進行高端生產要素的交換。中心城市應根據托城市地理位置特點，集中力量推進現代化空港、海港、信息港、鐵路港等重大交通基礎設施建設，建設高端交通經濟綜合平臺，構建大交通格局，增強綜合性門戶樞紐功能。

(三)抓住新一輪科技和產業革命的機遇，加快產業轉型升級是世界先進城市發展的內驅動力

全球城市紛紛轉向發展以生產性服務業為主的第三產業，三產比重多高達80%以上。國際金融等生產性服務業發達。在新一輪科技和產業革命浪潮中，中心城市建設要抓住機遇加快產業轉型升級，大力發展生產性服務業、戰略性新興產業和新業態，跟進實施工業4.0戰略，推動工業化與信息化深度融合，搶占生產價值鏈的高端環節，增強產業轉型升級的內生驅動力，打造中心城市的經濟升級版。

(四)提升國際化開放程度和水平，推動投資和服務貿易便利化，是世界先進城市搶占制高點的主要途徑

在國際化方面，全球城市是跨國公司集聚地，擁有大量的資本、人才、技術等高端生產要素。中心城市建設要抓住“一路一帶”的戰略機遇，推動投資服務貿易便利化、通關便利化，建立對外商實施準入前國民待遇加負面清單的管理模式，加大招商引資力度，營造市場化法治化國際化營商環境，提升開放型經濟水平。在區域合作方面，全球城市均依托發達的城市區域經濟區或都市圈，并在其中成為樞紐城市，如紐約依托的美國東北部區域、東京依托的日本東海道區域。中心城市要以高鐵、城際軌道交通、高快速路等基礎設施為引領，強化樞紐城市功能，加強區域合作，實施大都市區協同治理，引領城市群發展。

(五)注重城市生態環境的低碳、綠色、宜居，是世界先進城市戰略規劃的發展趨勢

資源與環境的制約促使全球城市在制定戰略規劃的同時，紛紛把低碳綠色發展作為重要發展目標和核心主題。生態環境是生產力，是城市可持續發展的基礎。中心城市發展要以生態文明建設促進城市升級，劃定生態紅線，完善生態補償機制，集約節約利用土地，加大空氣環境、水環境治理，推進城市低碳綠色發展，建設宜居宜業的美麗生態城市，吸引海內外創新創業人才集聚。

[1]“PlaNYC2030:A Greener Greater New York.”http://www.nyc.gov/ht?ml/planyc/home.shtml.

[2]“GO TO 2040 comprehensive regional plan”，http://www.cmap.illi?nois.gov/about/2040

[3]“Planning for a Better London”，http://www.london.gov.uk/thelon?donplan.jsp.

[4]Friedmann J.The world city hypothesis.Development and Change,1986,17:69～83.

[5]Saskia Sassen：The Global City，周振華譯[M].上海社科院出版社，2005.

[6]Manuel Castells：The Informational City，崔國寶譯[M].江蘇人民出版社，2001.