縣級財政投融資狀況的思考

福建省尤溪縣財政局　楊秀峰

縣級財政投融資狀況的思考

福建省尤溪縣財政局楊秀峰

融資是投資體制改革的一個重要內容。近年來，各縣級地方政府都通過不同的途徑和方法融資以備建設之用，由此方式的地方政府融資已經成為了省內投資的重要組成部分。在當前國家嚴管信貸和土地的這種大環境之下，我縣的財政融資發展情況還屬于“投資拉動型”，為確保我縣經濟的快速、穩定發展，努力保證投資的規模是我們必須抓住的重點。所以，如何能合理、高效、規范的運用成熟的融資技巧，降低地方政府融資的風險是當前值得研究的重要課題。

一、當前投融資現狀及成效

自2008年7月，尤溪縣國投公司為落實“東擴西連美中心”城市開發戰略，從農業發展銀行成功取得5000萬元借款投入閩中大橋建設以來，至今縣國投公司、縣土地收儲中心、縣鴻圣公司、縣水投公司、縣經濟開發區聯合投資公司已共融資13億多元投入到尤溪經濟建設當中，這些資金在這幾年尤溪的經濟建設發展中發揮了不可忽視的作用，取得了積極的成效。

(一)大大加快了城鎮化推進進程

一是交通基礎設施得到極大改善。在全省第一個實現“村村通水泥路”；我縣投資10457萬元的閩中大橋建成通車，極大方便了城區居民出行和往來。二是城市品位得到極大提升。總投資2.3億元的紫陽公園，不僅是方便市民鍛煉的重要場所，也已成為市民閑暇時余一個休閑娛樂的好去處；正在建設投資1.1億元的公山公園，是尤溪縣打造朱熹誕生地旅游景區的重點子項目，對我縣提升城市品味、拓展城市空間、完善城市功能、樹立城市形象，打造文化旅游融合式發展起到重要作用。

(二)有效解決了公共財政支出的難題

提供適當的公共服務是地方政府的職能之一，與此同時，它還要管理和維護社會經濟的穩定發展。按照預算法的相關規定，各級政府須按收支平衡的原則合理安排支出，保證支出的平衡。地方政府發行債券進行融資是違法的，所以地方政府必須找尋解決財政問題的替代品，為了籌集必需的建設資金，只好采用變通的辦法，以市場化的融資方式向銀行等市場主體籌資。特別對于我縣這種典型的“吃飯型”財政狀況來說，這種情況就尤為明顯。

(三)有力促進了民生改善

一是教育醫療衛生等公益性基礎設施得到極大改善。校安工程重建項目全面完工，8.2萬㎡新校舍建成投入使用；教育教學設施設備得到大幅度提升，教育條件得到極大改善。異地新建的尤溪縣中醫院全面落成，投入使用，縣醫院外科綜合大樓正在建設中，鄉鎮衛生院醫療條件得到顯著改善，公共衛生服務實現全覆蓋，醫療衛生服務尤溪縣人民能力得到較大提高。二是保障性安居工程的實施有效緩解低收入家庭住房困難。

(四)極大保證了經濟穩步發展

一是園區建設實現新突破。城西園累計投資10億元，入駐企業59家，初步形成革基布專業園。二是投融資資金的用途主要是投資在了建設公共基礎設施上，但規模較大的基礎設施才是維持經濟穩定增長的關鍵所在。特別是對交通和城建的巨量資金投入，有力地促進了我縣的產業梯次轉移，成為經濟持續穩定增長和財政收入增長的主要支撐。

二、存在的問題

(一)融資的方式不多且面臨巨大壓力

從融資的方式上考慮，銀行的中長期商業貸款是我縣對外融資的主要方式，除此方式外，如利用市場直接融資等渠道，我縣還未能實現。這就造成了我縣的融資渠道單一、抗風險能力差、結構古板等問題。而且，在我縣建設日新月異的今天，大量的資金需求使融資的壓力不斷擴大，這就給單一的融資方式帶來了更大的挑戰。

(二)融資的管理力度不大

迄今為止，我縣的融資體系中仍缺少必要的決策責任機制，監督與設計機制也不夠完善，這就造成了資源配置的浪費和低效。造成現在結果的原因可分為兩方面，一是地方政府在融資政策的決議時，多由主觀意識決定，而非有效規劃，這就導致了投資效益的下降；二是政府決策的主體與真正的投資主體二者間所占有的權責不清，進而導致了地方政府的融資管理精力分散，融資中的各角色權責不明。

(三)項目單位對投融資興趣不大

在我縣，政府目前采取的投融資模式是“政府為主體，各部分相互配合，財政部門籌資，管理、建設、融資相互分離”。雖然年初有安排項目融資單位融資任務，但實際上項目建設施工單位只管用錢，沒有硬性的配套融資任務，責任意識模糊，沒有資金就找財政。這種模式不利于資金使用效率的提高，也不利于提升相關單位的投融資積極性。

(四)投融資風險防范體系有待完善

一是目前政府融資單位或平臺公司缺少足夠的固定資產、明確的主營業務，一般情況都是以土地和股權作為資產，而作為擔保的則多是政府的財政收入。二是沒有建立債務風險預警指標體系。

(五)融資的效率并不高

負責融資的單位在融資工作中并不是一個集體，大都是分開展開，而且各融資單位間存在各自的利益問題，沒有在政府的管理之下，缺乏一致的目標與動力，這就導致了相互間的隔閡，很難合作，造成工作效率低的現象。就比如我縣的城投公司，成立幾年來還沒成功融資案例，這比起兄弟縣市差距是顯而易見的。

三、幾點建議

(一)加快構建新的投融資管理體制

在構建新的投資管理體制中，我們要注意以下幾點問題：要保證政府的融資在宏觀調控的可控范圍內；切實貫徹我縣的經濟、產業、發展政策，融資與發展相結合；選擇與我縣的實際情況相符的融資渠道，不要為了擴大融資總量而妄自選擇不合理的渠道；對地方政府由融資形成的債務問題要處理清楚，該由誰來負責的債務，一定要制定有效計劃還債，杜絕推卸責任現象。對于無政府介入的純商業融資項目，應由企業負責，避免出現把債務都推卸給政府的現象出現。

(二)建立債務風險預警機制

在機制的建立中，我們應做到：建立債務風險的總量控制體系。按照不同風險類型的特點，結合經濟運行的客觀規律進行分析，對債務風險的總量進行控制，高效、規范的對政府的債務規模進行控制，防止我縣的債務膨脹;建立地方債務償債基金。為了快速、規范的償還政府所欠債務，在與政府能力相適應的前提下，建立地方債務償債基金，并制定相應的管理方案和運行程序，確保合理、有序;建立債務風險預警指標體系。在償還已有債務的基礎上，還要對新的債務風險進行預警評估，按照債務的風險程度不同而分級監控，盡最大能力確保政府的債務危機不會發生。

(三)建立政府債務責任考核機制

在政府主要領導任職管理的時間內，要針對當前的領導班子，設立一系列的債務責任考核機制，將債務的增長、償還百分比、財政收入增長情況等指標納入領導的年度考核體制中，時刻提醒領導班子對政府債務問題的監督，防范政府財政風險發生。

(四)建立政府債務責任追究機制

在政務財政運作過程中，有很多影響惡劣，后果嚴重的情況發生，對于這些情況要建立相應的責任追究機制，以懲罰失職者。對于債券運作過程中出現的欺詐、私用情況，擅自挪用債務款項的情況，不僅要追究其行政責任，更要追究其相應的刑事責任，以法律手段加強對債務融資的約束；對于挪用、擠占債務資金，盲目舉債者，如果給政府造成了重大的財政損失和名譽污點，要對行政首長進行嚴格的問責；對于過度舉債而無力償還的情況，要追究決策者的責任。

(五)加大拓寬地方政府融資方式力度

融資方式的多樣化對政府融資順利進行具有很大幫助，所以要進一步擴寬地方政府融資方式。一是要繼續以信貸資金為主要來源，充分利用銀行的資源來支援建設，增加資金融合總量，以此解決政府建設資金的短缺。二是結合我縣實際，靈活采用更為市場化的融資方式。三是盡可能整合融資平臺，做大做強一兩個公司，利用資本市場來直接發行股票或債券，實現我縣資本市場直接融資零的突破。

(六)加快制定與新的融資渠道相對應的政策、法規與監督引導機制

迄今為止，我國尚未出臺監管地方政府投融資的相關法律規范，為了使地方政府的投融資體系科學、規范的發展，必須要有相關的法律來監管其行為，保障其利益。國家相關機構要在相關法律（如《預算法》等）中指定相應的制度，賦予地方自主、中央可控的舉債權；與此同時，地方政府也應設立嚴格的監管責任制，做到借、用、還三者統一，各機構部門各盡其責，共同保障地方政府的投融資順利進行。