從公共財政制度到現代財政制度：現實審視與路徑構思

山西農業大學經濟管理學院 劉永蘭

黨的十八屆三中全會通過的《決定》首次提出了“現代財政制度”的概念，并沒有使用我們所熟知的“公共財政制度”，這種變化究竟意味著什么？《決定》有指出完善立法、明確事權、改革稅制、穩定稅負、透明預算、提高效率。這24字是財稅體制改革的基本思路，其中構建現代財政制度體系的基石是完善立法，核心在于改革稅制與穩定稅負，必須處理好明確事權的重要環節，而透明預算改進預算管理制度的前置條件，也是提高制度績效的保障，預示著我國新一輪財稅體制改革又將開始了，指明了我國建設現代財政制度的方向。《深化財稅體制改革總體方案》在2014年6月30日推出，進一步強調了現代預算制度構建是現代財政制度建設的方向。但是，未來我國財政發展是否可以用“現代財政”替換“公共財政”？從“公共財政”如何過度到“現代財政”，這些都是值得深思的問題。

厘清現代財政與公共財政關系是研究的前提，這點毋庸置疑，況且自改革開放以來，公共財政論在我國財政發展中一直扮演著非常重要的角色。最初對公共財政的研究重點集中在財政本質問題和理論延伸上，并配合分稅制財政體制。并且，在借鑒西方公共財政理論過程中遇到了現代性問題，鑒于財稅體制改革的重要性，國內開始將研究重點放在如何建設現代財政制度上。當前，為推進國家治理體系和治理能力的現代化，必須加大現代財政制度建設的力度，圍繞這一基本目標，服務于政府、市場與社會。國內學者很少談及現代財政與公共財政間的關系，更鮮有學者研究兩者之間的內在聯系與過度路徑，本文嘗試從厘清現代財政與公共財政的關系入手，找出從公共財政制度到現代財政制度的合理路徑，并大膽假設，在充分認識到我國現代財政所具有的經濟與倫理二元屬性的基礎上，提出合理建議。

一、公共財政制度與現代財政制度的現實審視

(一)現代財政與公共財政

“公共財政”實際上是一個外來詞，在1998年的全國財政工作會議上被明確提出，公共財政制度在市場經濟體制下具有普遍適用性。“現代財政”是相對于傳統財政而言的，依據不同劃分有不同解釋，是從時間跨度上對財政發展形態的描述。現代財政代表性的解釋有兩種，第一種解釋是參照國家類型不同而劃分，將封建制國家以后的出現的國家財政類型可統稱之為現代財政。另一種解釋是依據財政收入來源不同，對以私人部門繳納的稅收為基礎的稅收財政稱之為現代財政。

(二)現代財政制度與公共財政制度的現實比較

參照發達國家現代化財政制度的做法，中央提出構建現代財政制度無疑具有重要的現實意義，現代財政制度與1998年建立的公共財政制度相比比較新穎。基于當前我國公共財政制度的運行環境，現代財政制度有其獨特性，但是在當前倡導現代財政制度并不是要取代原有的公共財政制度，而是不斷完善和發展，公共財政制度是基礎，現代財政制度是深化與拓展。兩者之間的現實比較突出在以下三點：公共財政指向的是財政本質問題，現代財政指向的是財政發展問題。財政是一個經濟問題，對財政行為的分析也嚴格遵循私人利益最大化的理性人假設，我國學者雖引進并使用了公共財政概念，從傳統而生、繼承并創新于歷史傳統的財政本質問題是要討論的核心問題。因此，現代財政的提出并不是無的放矢。公共財政的核心是滿足公共性，而現代財政是實現現代化。“公共性”的認同使得公共財政能在財政本質爭論中占據優勢，但是這種“公共性”并不是獨有的特性，而是財政與生俱來的本質屬性。相比而言，現代財政就是要實現程序民主、提高財政績效和加強科學規劃，實現科學的國家治理，促進經濟、社會盡快擺脫不發達狀態。為了適應經濟體制的轉型，公共財政被提上議事日程，但是現代財政的提出是在十八屆三種全會上，這個時期是經濟轉型發展的關鍵時期，是全面深化改革的攻堅期，也是“三期疊加”的特殊時期，是要提升以財政為核心的國家組織能力。當前，我國需要大幅提升以財政為核心的國家組織能力，沒有強大的國家組織能力作為保障，全面深化改革將會是一紙空談。

(三)從公共財政制度到現代財政制度的內涵

在實踐中，政府與市場的關系一直都是爭論的焦點，誰的作用更大，應該如何發揮作用一直困擾著經濟學家，經過歷史經驗的檢驗，學者們都達成一項基本共識，就是市場發育程度的如何在一定程度是決定了政府與市場的關系。并且，誰應該發揮的作用大一些，而且也決定了財政制度的選擇。就中國而言，上世紀七八十年代，我國改革開放才開始起步，現實國情決定了公共財政制度的建立是我國的必然選擇。這時期我國比較典型的情況就是政府強勢而市場弱勢，政府則起主導作用。十八屆三中全會《決定》中將市場在資源配置中的基礎性作用上升為決定性作用，在這種新型組合關系中我們又要開始理清政府與市場之間的關系，建立多元治理參與主體，提出現代財政制度的建設。公共財政制度提出財政的公共性目標，具有法律約束力是現代財政制度存在的基礎，現代財政制度則是趨近公共財政制度理想目標的過程中不斷擴展，以法治性來保障財政活動目的、范圍與運行機制的公共性，公共化程度不斷提升。

二、從公共財政制度與現代財政制度的路徑構思

(一)制定財政基本法，建立具有權威性的財政法律框架

建立具有權威性的財政法律框架，制定財政基本法及相關法律，是建立現代財政制度的基礎。首先于明確政府與市場、政府與社會、政府與納稅人之間的關系是一切開始的基礎，因此要制定財政基本法，必須解決這一基本問題，更好地發揮政府的調控功能，又要激發社會組織的活力，又要保證納稅人積極參與國家治理。其次，明確政府間財政體制及相互關系，制定政府間財政關系法。核心是適應國家治理體系的變化，形成中央、省和市縣三級財政架構，提高財政運行效率。最后，加快完善程序性和實體性的財稅法律制度體系。特別是在稅制結構方面的創新，其重點是將我國現有稅收法規、條例等升級為稅收法律。

(二)財政支出改革向財政制度的系統性重構

1998年公共財政制度改革主要體現在國庫集中支付制度、政府采購制度改革，后續的幾次改革也是基本延續這種模式，著眼于財政支出結構的調整和優化。雖然取得了一定的成效，但是缺乏一個制度改革的長遠性、系統性框架。為了保持財政制度的協調，《決定》從國家治理的現代化及財政改革的戰略基調出發，就財政制度體系而言，稅制改革是比較關鍵的環節，三大制度改革的先后邏輯順序要調理清楚，確保財政支出改革向財政制度的系統性重構。其中，改革稅制，穩定稅負是關鍵的環節，“穩定稅負”向市場釋放了政府約束收稅行為，建立對收稅的制約、對國家預算執行情況的監督，以及有限政府的財稅改革的價值取向，通過改革，讓公眾在政府的稅收收入和財政預算方面更好地行使監督權。

(三)加強預算制度建設，建立事權和支出責任相適應制度

預算是推進國家治理的重要手段，同樣也是推進國家治理能力與治理體系現代化中必不可少的關鍵環節，因此我國必須加強預算制度建設。在扁平化的國家治理框架下，推進預算績效管理，提高預算資金管理的精細化程度。預算能力是國家能力的重要支撐，重構政府間財政關系，不僅要處理這種預算能力的加強，也要處理事權和責任，因此建立事權和支出責任相適應的制度是十分有必要的。適度加強中央事權和支出責任，合理解決縱向財力差異，由中央通過轉移支付委托地方承擔，劃分政府間事權與支出責任，形成事權和支出責任相適應的制度與機制，然后根據主體功能區定位構建橫向轉移支付制度。

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