關(guān)于我國(guó)慈善組織內(nèi)部控制的探討

摘要:慈善組織起著幫扶與促進(jìn)社會(huì)發(fā)展的作用，本應(yīng)是暖人心的非營(yíng)利組織，卻負(fù)面新聞纏身，甚至于成為使人心寒的為少數(shù)人“營(yíng)利”的組織。內(nèi)部控制制度的建立與實(shí)施對(duì)于我國(guó)慈善組織改變當(dāng)前局面起著重要作用。本文將就我國(guó)慈善組織內(nèi)部控制的目標(biāo)進(jìn)行分析，闡述現(xiàn)存的內(nèi)部控制缺陷并根據(jù)COSO框架對(duì)我國(guó)慈善組織的內(nèi)部控制提出相應(yīng)建議。

近年來，我國(guó)慈善組織負(fù)面新聞?lì)l出，即使經(jīng)過再三的澄清仍備受群眾質(zhì)疑。對(duì)于深陷負(fù)面新聞泥潭的慈善組織而言，如何挽回群眾信任，重塑公信力對(duì)其未來工作的開展至關(guān)重要。除了將一系列負(fù)面事件歸咎于相關(guān)人員自身的道德問題之外，更應(yīng)該深層剖析，揭示其內(nèi)含的內(nèi)部控制問題。我國(guó)慈善組織未建立或未有效實(shí)施內(nèi)部控制制度起到制衡及規(guī)范化管理作用應(yīng)是其問題頻發(fā)的原因之一。本文將對(duì)慈善組織內(nèi)部控制的目標(biāo)及其建立等進(jìn)行分析。

一、我國(guó)慈善組織內(nèi)部控制的目標(biāo)

慈善組織內(nèi)部控制制度的建立與實(shí)施應(yīng)有利于下述目標(biāo)的達(dá)成：

(一)保證資產(chǎn)的安全及優(yōu)化資產(chǎn)的使用效率及效果

在一系列關(guān)于我國(guó)慈善組織的負(fù)面新聞中，我們不難發(fā)現(xiàn)諸如高層管理人員私自挪用公眾捐款、非法侵占物資或?qū)⑽镔Y另作他用的報(bào)道，同時(shí)也不乏捐贈(zèng)物資并未發(fā)揮作用而是置于倉(cāng)庫(kù)中直至過期變質(zhì)的事件。上述事件導(dǎo)致了慈善組織無法真正實(shí)現(xiàn)其幫扶群眾，促進(jìn)社會(huì)發(fā)展的作用，也使捐贈(zèng)物質(zhì)喪失了其應(yīng)有的使用效果。內(nèi)部控制制度的建立與實(shí)施應(yīng)保證慈善資源不受非法侵吞，高效率地使用有限的慈善資源以發(fā)揮其作用。

(二)提高財(cái)務(wù)及非財(cái)務(wù)信息的透明度、真實(shí)性

我國(guó)慈善機(jī)構(gòu)之所以備受質(zhì)疑的原因之一便在于其信息的不透明。出于對(duì)捐贈(zèng)者及受贈(zèng)者個(gè)人信息的保密，慈善機(jī)構(gòu)無法實(shí)現(xiàn)信息的完全公開。但是，這并不是慈善機(jī)構(gòu)拒不公開其他相關(guān)財(cái)務(wù)信息或非財(cái)務(wù)信息的理由。正是慈善機(jī)構(gòu)“遮遮掩掩”的舉動(dòng)才會(huì)使輿論不止，猜疑不斷。通過內(nèi)部控制制度實(shí)現(xiàn)財(cái)務(wù)信息及非財(cái)務(wù)信息的真實(shí)、透明是慈善機(jī)構(gòu)重塑公信力的重要舉措。

(三)促進(jìn)慈善組織發(fā)展，充分發(fā)揮慈善組織作用

除了上述兩點(diǎn)具體的目標(biāo)外，內(nèi)部控制制度的建立與實(shí)施應(yīng)該能有效改善我國(guó)慈善組織過去缺乏內(nèi)部制衡、管理混亂的局面，以防范慈善組織人員的貪污腐敗并有利于組織未來工作的有序開展，充分發(fā)揮慈善組織在幫扶弱者或生態(tài)環(huán)境保護(hù)等方面的功能。

二、我國(guó)慈善組織內(nèi)部控制缺陷

正如前文所述，慈善組織內(nèi)部控制制度的缺陷在某種程度上導(dǎo)致了一系列負(fù)面事件的發(fā)生。目前我國(guó)慈善組織內(nèi)部控制的缺陷主要表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：

(一)缺少良好的控制環(huán)境

其一，慈善組織并未形成為公眾負(fù)責(zé)的組織文化。慈善組織接受社會(huì)公眾的捐贈(zèng)，是慈善資源的受托管理人，應(yīng)本著為社會(huì)公眾負(fù)責(zé)的態(tài)度將資源高效利用于公益活動(dòng)。但慈善組織中卻常有高層人員為名為利，中低層人員只對(duì)上級(jí)負(fù)責(zé)的思想。其二，部分慈善組織并未設(shè)立專門的內(nèi)部監(jiān)督機(jī)構(gòu)或內(nèi)部監(jiān)督機(jī)構(gòu)形同虛設(shè)。

(二)未實(shí)施有效控制措施

在崗位設(shè)置上，我國(guó)慈善組織的地區(qū)分支機(jī)構(gòu)中存在一人身兼多職的情況，未做到不相容職務(wù)相分離。而對(duì)于財(cái)產(chǎn)保護(hù)，我國(guó)慈善組織沒有定期或是不定期地對(duì)存款及其他資產(chǎn)進(jìn)行盤查及對(duì)賬，也正因此才會(huì)有資產(chǎn)被私自挪用頗久而無人發(fā)覺的情況。

(三)信息透明度特別是財(cái)務(wù)信息的透明度有待提高

雖然，近年來慈善組織因負(fù)面新聞不斷而加強(qiáng)了自身的信息披露程度，但根據(jù)《中國(guó)公益慈善透明度觀察報(bào)告2013～2014》可知我國(guó)慈善組織透明度及格率僅為17.2%，其中財(cái)務(wù)信息的透明度最差，“財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)報(bào)告”及“工資福利和行政辦公支出”更是成為慈善組織不愿意提及的部分。慈善組織不應(yīng)只是在負(fù)面新聞出現(xiàn)后才試圖公布相關(guān)財(cái)務(wù)信息以證清白，其信息透明度特別是財(cái)務(wù)信息透明度的提高尤為重要。

三、慈善組織的內(nèi)部控制相關(guān)建議——根據(jù)COSO五要素

《內(nèi)部控制——整合框架》（COSO，1992）中提出控制環(huán)境、風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估、控制活動(dòng)、信息與溝通及監(jiān)督五個(gè)內(nèi)部控制要素。本文將在COSO五要素的基礎(chǔ)上，對(duì)慈善組織內(nèi)部控制的完善提出建議。

(一)控制環(huán)境

控制環(huán)境是其他內(nèi)部控制要素的基礎(chǔ)。打造對(duì)社會(huì)公眾負(fù)責(zé)的組織文化對(duì)慈善組織人員的行為具有引導(dǎo)作用，對(duì)公眾負(fù)責(zé)的態(tài)度成為整個(gè)組織認(rèn)同并秉持的理念有利于組織人員高效利用有限的慈善資源，減少浪費(fèi)、貪腐的行為。在組織結(jié)構(gòu)上，慈善組織應(yīng)設(shè)立相應(yīng)的決策機(jī)構(gòu)、執(zhí)行機(jī)構(gòu)和監(jiān)督機(jī)構(gòu)，保證三者的相互制衡，充分發(fā)揮各自在內(nèi)部控制的領(lǐng)導(dǎo)、監(jiān)督作用。而在人力資源政策方面，雖然具有廣闊人脈的政府機(jī)構(gòu)退休人員便于慈善組織外聯(lián)工作的展開，但是也必須保證人員能力與崗位職責(zé)相匹配，諸如會(huì)計(jì)核算崗位就不該由未從事過會(huì)計(jì)工作的退休人員直接擔(dān)任。

(二)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估

風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估包括風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別、風(fēng)險(xiǎn)分析、風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對(duì)。慈善組織應(yīng)全面考量組織內(nèi)部因素、外部因素以識(shí)別風(fēng)險(xiǎn)，并對(duì)其可能性進(jìn)行分析以防備風(fēng)險(xiǎn)。從業(yè)務(wù)層面風(fēng)險(xiǎn)分析，慈善組織的關(guān)注重點(diǎn)應(yīng)為舞弊多發(fā)的款項(xiàng)收支業(yè)務(wù)，在籌款階段評(píng)估資金是否完整入賬，在公益款項(xiàng)的投出階段應(yīng)評(píng)估支出是否合理、行政辦公費(fèi)用的報(bào)銷在用途及金額上是否合理等以降低風(fēng)險(xiǎn)；其他方面包括諸如籌集到的救災(zāi)物資能否完全有效利用，預(yù)算編制是否規(guī)范、合理等。

(三)控制活動(dòng)

強(qiáng)而有力的控制活動(dòng)是確保控制目標(biāo)實(shí)現(xiàn)的手段。首先，慈善組織應(yīng)做到不相容職務(wù)相分離，如授權(quán)批準(zhǔn)與業(yè)務(wù)執(zhí)行、會(huì)計(jì)記錄與資產(chǎn)保管崗位相分離等，對(duì)于慈善組織的關(guān)鍵崗位，如總部的出納崗等應(yīng)實(shí)行定期輪崗或強(qiáng)制休假。其次，慈善組織應(yīng)制定明確的崗位職責(zé)范圍、權(quán)限，工作人員在授權(quán)范圍內(nèi)執(zhí)行相關(guān)事務(wù)并承擔(dān)相應(yīng)責(zé)任。再者，慈善組織的會(huì)計(jì)系統(tǒng)控制及資產(chǎn)保護(hù)控制尤為重要。慈善組織必須配備合格的會(huì)計(jì)人員進(jìn)行會(huì)計(jì)核算工作，保證財(cái)務(wù)資料能夠如實(shí)且完整地反映慈善組織的財(cái)務(wù)狀況并起到監(jiān)督的作用。而定期或不定期的資產(chǎn)盤查、賬實(shí)核對(duì)及限制未經(jīng)授權(quán)人員處置資產(chǎn)等直接起到了保護(hù)慈善組織資產(chǎn)安全的作用。

(四)信息與溝通

信息與溝通包括對(duì)內(nèi)、對(duì)外兩部分。內(nèi)部信息的暢通是慈善組織高效運(yùn)行的保證，可通過內(nèi)部郵件、內(nèi)部報(bào)告等方式實(shí)現(xiàn)。外部信息與溝通除了上文提及的提高財(cái)務(wù)及非財(cái)務(wù)信息透明度，擴(kuò)大慈善組織信息披露的范圍外，還包括及時(shí)回應(yīng)社會(huì)公眾的質(zhì)疑，做到與社會(huì)公眾的有效溝通。另外，慈善組織還應(yīng)保持與監(jiān)管機(jī)構(gòu)的信息交流以加深對(duì)政策的理解并可就自身訴求與監(jiān)管機(jī)構(gòu)進(jìn)行溝通。最重要的是，慈善

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