林權(quán)抵押貸款的現(xiàn)實(shí)障礙及破解路徑探析——基于撫州市實(shí)證分析

中國人民銀行撫州市中心支行 黃云彭

一、撫州市林權(quán)抵押貸款基本情況

江西省是全國推廣林權(quán)抵押貸款業(yè)務(wù)較早的省份之一，2007 年4月，江西省農(nóng)村信用聯(lián)社與江西省林業(yè)廳聯(lián)合下發(fā)《關(guān)于全面開展林權(quán)抵押貸款的指導(dǎo)意見》（贛農(nóng)信聯(lián)社發(fā)［2007］5號(hào)），引導(dǎo)省內(nèi)各農(nóng)村信用社積極開展林權(quán)抵押貸款業(yè)務(wù)。撫州市農(nóng)村信用合作機(jī)構(gòu)多數(shù)從2006年后開始辦理這項(xiàng)業(yè)務(wù)。截止2014年底，轄內(nèi)10個(gè)縣域農(nóng)村信用聯(lián)社累計(jì)發(fā)放林權(quán)抵押貸款793 筆，累計(jì)發(fā)放金額68629 萬元，抵押山林面積45.3萬畝，貸款余額46032萬元,僅占其各項(xiàng)貸款余額的3.85%，業(yè)務(wù)量微乎其微。

到2014年底，10家農(nóng)信社林權(quán)抵押不良貸款余額為8154萬元，不良率為17.65%。不良率達(dá)到10%以上的信用社有6家，其中，廣昌聯(lián)社不良率高達(dá)49.83%，樂安聯(lián)社不良率高達(dá)26.2%。高企的林權(quán)抵押貸款風(fēng)險(xiǎn)導(dǎo)致各農(nóng)信社紛紛凍結(jié)了該項(xiàng)業(yè)務(wù)，林權(quán)抵押貸款新增額由2010 年高峰時(shí)期的7043 萬元，下降到2012 年的2946 萬元，降幅高達(dá)58.17%。調(diào)查顯示，至2012年以來，實(shí)際上有9家農(nóng)村信用社基本停辦了林權(quán)抵押貸款業(yè)務(wù)，其中，有3家明確停辦該項(xiàng)貸款新業(yè)務(wù)；有6家表示目前名義上沒有停辦，但實(shí)際上很少受理該項(xiàng)貸款的申請(qǐng)。

二、撫州市林權(quán)抵押貸款存在的問題和原因

林權(quán)抵押貸款開展以來，業(yè)務(wù)量一直難以做大做強(qiáng)，而今又面臨不良率居高不下的風(fēng)險(xiǎn)，反映了農(nóng)村金融普遍存在的尷尬局面。究其所以，這其中存在農(nóng)信社信貸管理后天缺失的原因，但林權(quán)制度改革的部分重要方面不徹底不完善是導(dǎo)致林權(quán)抵押貸款舉步維艱的主要原因。

(一)明晰產(chǎn)權(quán)方面

明晰產(chǎn)權(quán)是集體林權(quán)制度改革的核心。通過頒發(fā)林權(quán)證，落實(shí)家庭承包制的方式，確立農(nóng)戶作為林地承包經(jīng)營權(quán)人和林木所有權(quán)人的主體地位，是本次林權(quán)制度改革與以往改革的根本不同和突破所在。但在林地劃分和林權(quán)頒證的實(shí)際操作中，存在一些不負(fù)責(zé)的工作行為，為林權(quán)抵押貸款的業(yè)務(wù)開展埋下隱患。

1、存在一證多人現(xiàn)象

由于省政府對(duì)林權(quán)改革工作要求較緊，部分縣林業(yè)部門為了加快工作進(jìn)度，將部分林地打包分配給多人，而未逐塊分配到戶，如一張林權(quán)證上列有多處林地及多名所有人。這種不負(fù)責(zé)任的行為導(dǎo)致關(guān)聯(lián)林農(nóng)的林業(yè)產(chǎn)權(quán)界限不明，極易在以后的生產(chǎn)經(jīng)營或處置林權(quán)時(shí)產(chǎn)生糾紛。對(duì)銀行來說，此舉導(dǎo)致某一人若要以林權(quán)證申請(qǐng)林權(quán)抵押貸款必須得到林權(quán)證上其他署名人的簽字同意，而最終因?yàn)楸娍陔y調(diào)通常難以實(shí)現(xiàn)。據(jù)宜黃聯(lián)社反映，此種情況占該社收到林權(quán)抵押貸款申請(qǐng)的25%左右，全部此類申請(qǐng)都因?yàn)椴糠质鹈司芙^簽字而撤銷。

2、部分林權(quán)面積小地點(diǎn)分散

由于山林地地勢(shì)復(fù)雜，難以丈量，加之受劃分主體的主觀性和道德風(fēng)險(xiǎn)影響，部分農(nóng)戶分得的林地狹小而分散，林權(quán)證上標(biāo)注的林地東一塊西一塊。這種分配方式不僅不利于林農(nóng)進(jìn)行林業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營，對(duì)該類林權(quán)的處置也是困難重重。如由于對(duì)分散林地的評(píng)估成本和評(píng)估困難較高，林農(nóng)若要以此類林權(quán)為抵押向銀行申請(qǐng)貸款，此類申請(qǐng)通常都不會(huì)被銀行受理。所以這種林權(quán)即使分配到戶對(duì)林農(nóng)來說實(shí)際意義并不大。

(二)落實(shí)處置權(quán)方面

林權(quán)制度改革對(duì)農(nóng)戶自由處置其擁有的林地經(jīng)營權(quán)和林木所有權(quán)的權(quán)利進(jìn)行明確和保護(hù)，是林權(quán)抵押貸款業(yè)務(wù)開展的基礎(chǔ)。但目前農(nóng)戶林權(quán)處置權(quán)依然難以落到實(shí)處，其中，影響林權(quán)抵押貸款推廣效率的是主要是林權(quán)的評(píng)估和變現(xiàn)問題。

1、林權(quán)價(jià)值評(píng)估過于專業(yè)，影響林權(quán)的價(jià)值的認(rèn)定和轉(zhuǎn)化

林權(quán)價(jià)值評(píng)估涉及林地面積、樹種、樹齡、林木尺寸、林地方位等諸多因素，由于專業(yè)性過強(qiáng)，農(nóng)戶和銀行工作人員對(duì)評(píng)估機(jī)構(gòu)缺乏必要的監(jiān)督能力，導(dǎo)致評(píng)估機(jī)構(gòu)對(duì)林權(quán)價(jià)值的評(píng)估彈性極大，較易發(fā)生道德風(fēng)險(xiǎn)，虛假膨大或縮小評(píng)估林權(quán)價(jià)值。如12 年5 月，張玉龍以其承包的1774畝林木作抵押向宜黃縣農(nóng)村信用社申請(qǐng)貸款，經(jīng)撫州市安石會(huì)計(jì)事務(wù)所評(píng)估和江西省南方林權(quán)交易中心評(píng)估的林權(quán)價(jià)值前后差額高達(dá)85萬元。林權(quán)價(jià)值評(píng)估過于專業(yè)導(dǎo)致林權(quán)在無論還是抵押還是轉(zhuǎn)讓、入股等進(jìn)行資本化時(shí)價(jià)值都難以確定，不解決好林權(quán)評(píng)估問題，林權(quán)處置權(quán)就難以真正實(shí)現(xiàn)。

2、林木資源變現(xiàn)困難重重，林權(quán)轉(zhuǎn)讓市場(chǎng)相對(duì)封閉

一是目前我國林木采伐實(shí)行指標(biāo)管理，采伐指標(biāo)由縣級(jí)林業(yè)主管部門或者其授權(quán)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府依照有關(guān)規(guī)定審核發(fā)放采伐許可證。在實(shí)際操作中，由于對(duì)采伐指標(biāo)控制嚴(yán)格，申請(qǐng)手續(xù)繁瑣，審批時(shí)間較長(zhǎng)，部分林農(nóng)的林木到了砍伐期或間伐期，卻因采伐指標(biāo)的限制而無法采伐，林木資源難以及時(shí)變現(xiàn)林農(nóng)也就無法享受到林權(quán)制度改革帶來的經(jīng)濟(jì)效益。同時(shí)，由于林業(yè)產(chǎn)權(quán)制度改革尚不完善，各地建立的林業(yè)產(chǎn)權(quán)交易所相對(duì)獨(dú)立，信息傳遞封閉，林權(quán)只能在本交易所轄區(qū)范圍內(nèi)小規(guī)模流轉(zhuǎn)，導(dǎo)致林權(quán)轉(zhuǎn)讓的耗時(shí)更長(zhǎng)難度更大。對(duì)于銀行來說，一旦林權(quán)抵押貸款出現(xiàn)風(fēng)險(xiǎn)，銀行需要很長(zhǎng)時(shí)間甚至根本無法通過產(chǎn)權(quán)交易所來實(shí)現(xiàn)林權(quán)的轉(zhuǎn)讓變現(xiàn)，信貸風(fēng)險(xiǎn)難以補(bǔ)償。調(diào)查顯示，撫州市10 家農(nóng)信社共形成逾期貸款113筆，發(fā)生了17起林權(quán)抵押貸款糾紛案件，但目前尚未有一起成功處置抵押山林的案例。這種處置權(quán)無法落實(shí)的現(xiàn)象嚴(yán)重打擊了銀行發(fā)放林權(quán)抵押貸款的熱情，同時(shí)也給林農(nóng)帶來了負(fù)面的心理導(dǎo)向，即由于知道林權(quán)處置困難的情況，部分林農(nóng)有恃無恐，在得到林權(quán)貸款起就沒有還款的意識(shí)。

(三)保障收益權(quán)方面

林權(quán)較易因自然災(zāi)害及惡意人為的影響而遭受滅失，如果林業(yè)產(chǎn)權(quán)安全都無法得到保障，其收益權(quán)的落實(shí)更無從談起。在銀行操作實(shí)務(wù)中，林業(yè)產(chǎn)權(quán)因產(chǎn)權(quán)制度改革的不完善而面臨較大滅失風(fēng)險(xiǎn)，也是林權(quán)抵押貸款難以開展的原因。

1、林業(yè)保險(xiǎn)制度發(fā)展滯后，林權(quán)抵押擔(dān)保未形成規(guī)模

一是作為林業(yè)產(chǎn)權(quán)制度重要組成部分的林業(yè)保險(xiǎn)制度未得到有效重視，其發(fā)展一直滯后于林業(yè)產(chǎn)權(quán)改革的步伐。林權(quán)的價(jià)值保全存在諸多風(fēng)險(xiǎn)，既有火災(zāi)、干旱、霜凍、病蟲災(zāi)害等自然災(zāi)害的威脅，又有盜砍盜伐、燒山開荒等人為因素的破壞。林業(yè)所有權(quán)人精力有限，不可能時(shí)刻對(duì)其林地進(jìn)行看護(hù)、巡邏，其林業(yè)資產(chǎn)實(shí)際上處于放任自然的狀態(tài)。這種情況下，發(fā)揮保險(xiǎn)對(duì)資產(chǎn)的風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償作用就十分重要。然而目前撫州市市各縣保險(xiǎn)公司均未開發(fā)專門針對(duì)林權(quán)的全面保險(xiǎn)業(yè)務(wù)，僅將林權(quán)火災(zāi)保險(xiǎn)納入了財(cái)產(chǎn)保險(xiǎn)的范疇。而此類火災(zāi)保險(xiǎn)的賠付金額較低，遠(yuǎn)不足以彌補(bǔ)林木燒毀帶來的資產(chǎn)損失。如抽查顯示，宜黃縣農(nóng)信社一筆貸款金額為379 萬元的林權(quán)抵押貸款，其投保的火災(zāi)財(cái)產(chǎn)保險(xiǎn)賠付金額僅為86萬元，僅占貸款金額的22.69%，一旦出現(xiàn)火情，宜黃縣農(nóng)信社該筆信貸資產(chǎn)無疑將付之東流。二是林權(quán)抵押擔(dān)保業(yè)務(wù)發(fā)展緩慢。如前文所述，林權(quán)資產(chǎn)始終面臨較大風(fēng)險(xiǎn)，而完善的風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償機(jī)制又尚未建立，銀行在發(fā)放林權(quán)抵押貸款時(shí)要盡量降低信貸風(fēng)險(xiǎn)只能寄希望于風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)機(jī)制，即擔(dān)保公司對(duì)林權(quán)風(fēng)險(xiǎn)的分擔(dān)上。但是，目前撫州市轄內(nèi)10個(gè)縣區(qū)僅成立了4家貸款擔(dān)保公司，其中又僅有宜黃縣誠信擔(dān)保有限責(zé)任公司開展了林權(quán)抵押擔(dān)保業(yè)務(wù)。沒有擔(dān)保公司分擔(dān)，林權(quán)抵押貸款風(fēng)險(xiǎn)完全集中在銀行身上，銀行對(duì)風(fēng)險(xiǎn)的規(guī)避要求，也是導(dǎo)致銀行辦理林權(quán)抵押貸款業(yè)務(wù)的積極性不夠的重要原因。

2、低價(jià)收購林權(quán)現(xiàn)象普遍存在，惡意抵押林權(quán)影響較大

現(xiàn)階段林業(yè)產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)機(jī)制尚不健全，還未形成統(tǒng)一、高效、公平的林權(quán)流轉(zhuǎn)市場(chǎng)。部分林業(yè)產(chǎn)權(quán)交易中心運(yùn)行不規(guī)范，僅僅是作為交易市場(chǎng)服務(wù)者而存在并沒有很好履行交易市場(chǎng)管理者的智能，沒有發(fā)揮好調(diào)節(jié)林權(quán)流轉(zhuǎn)市場(chǎng)，保障林農(nóng)合法權(quán)益的功能。過多的著重于林權(quán)交易的程序合法而沒有對(duì)交易內(nèi)容的公平公正進(jìn)行干預(yù)。加上部分林農(nóng)信息閉塞，思想落后，對(duì)林權(quán)價(jià)值判斷和認(rèn)可相對(duì)較低。很多交易主體利用了交易中心的不作為和林農(nóng)的信息不對(duì)稱，以很低的價(jià)格從不知情的林農(nóng)手中大量收購林權(quán)，在林業(yè)產(chǎn)權(quán)制度改革進(jìn)程中賺取“黑心錢”而嚴(yán)重?fù)p害了普通林農(nóng)的權(quán)益。另一方面，這些交易主體利用收購集合起來的大面積林地向銀行申請(qǐng)林權(quán)抵押貸款，由于這些山林權(quán)收購價(jià)格遠(yuǎn)低于評(píng)估價(jià)格甚至可能低于抵押貸款金額，即使抵押林權(quán)被農(nóng)信社沒收，該貸款人依然能從中套利，因此此部分貸款人還款意愿較為可疑。這種惡意抵押騙取銀行林權(quán)貸款的行為較為隱蔽，但風(fēng)險(xiǎn)極大，也是導(dǎo)致銀行在發(fā)放林權(quán)抵押貸款時(shí)躊躇猶豫的重要原因。

三、完善林權(quán)權(quán)制度加大農(nóng)村金融服務(wù)力度的政策建議

(一)進(jìn)一步完善林權(quán)制度建設(shè)

一是要進(jìn)一步明晰農(nóng)村林權(quán)。要通過制定完善《物權(quán)法》、《農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)管理辦法》等法律法規(guī)的形式，明確林權(quán)的主體及其權(quán)利。為農(nóng)民承包的林地頒發(fā)相應(yīng)的權(quán)利證書，明確農(nóng)民對(duì)其財(cái)產(chǎn)的完整權(quán)利。

二是要進(jìn)一步完善林權(quán)的處置權(quán)。現(xiàn)階段我國法律體系對(duì)農(nóng)村產(chǎn)權(quán)的處置權(quán)存在較多限制。特別是農(nóng)村產(chǎn)權(quán)的轉(zhuǎn)讓等約束過緊，而農(nóng)村產(chǎn)權(quán)的自由流轉(zhuǎn)時(shí)農(nóng)村金融服務(wù)得以開展的基礎(chǔ)。要采取有力措施完善農(nóng)村產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)要素市場(chǎng)建設(shè)，落實(shí)農(nóng)村產(chǎn)權(quán)的處置權(quán)落到實(shí)處。

(二)大力發(fā)展林權(quán)交易市場(chǎng)

一是要健全林權(quán)交易的法律法規(guī)。要根據(jù)農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易的實(shí)際問題和需要，緊跟農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革的步伐，逐步建立和健全符合農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度要素和特點(diǎn)的法律體系，徹底消除現(xiàn)階段約束農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易開展的老舊法律，為高效的農(nóng)村產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)市場(chǎng)的建立提供制度保障。

二是要積極培育各級(jí)林權(quán)交易平臺(tái)。從江西省情況來看，目前農(nóng)村林業(yè)產(chǎn)權(quán)交易平臺(tái)建設(shè)已經(jīng)相對(duì)普及，但其職能的履行依然不全面，要通過交流學(xué)習(xí)進(jìn)一步促進(jìn)平臺(tái)功能的提升，使其更好的發(fā)揮市場(chǎng)服務(wù)者和管理者的雙重作用。同時(shí)，要積極建立各種農(nóng)村產(chǎn)權(quán)中介服務(wù)機(jī)構(gòu)，包括法律咨詢機(jī)構(gòu)、資產(chǎn)評(píng)估機(jī)構(gòu)、產(chǎn)權(quán)投融資平臺(tái)等。

三是要積極建立市場(chǎng)化的林權(quán)風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償機(jī)制。林業(yè)屬于抗風(fēng)險(xiǎn)能力較差的產(chǎn)業(yè)，林業(yè)生產(chǎn)受天災(zāi)人禍的影響較大，要保證農(nóng)戶的林業(yè)資產(chǎn)安全，減輕銀行農(nóng)村產(chǎn)權(quán)抵押風(fēng)險(xiǎn)，就必須通過引入農(nóng)村保險(xiǎn)機(jī)制，加大政府相關(guān)農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼等手段，建立相應(yīng)的農(nóng)村產(chǎn)權(quán)風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償機(jī)制。

(三)構(gòu)建完善農(nóng)村產(chǎn)權(quán)融資體系

一是要擴(kuò)大投融資主體范圍。打破原有的以農(nóng)信社和農(nóng)行為主的投融資體系，積極引入其他銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)投入到農(nóng)村金融服務(wù)之中，同時(shí)，積極培育一大批開展農(nóng)村產(chǎn)權(quán)融資的新型農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)，如村鎮(zhèn)銀行、資金互助社、小額貸款公司等。

二是要建立健全投融資風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)機(jī)制。通過引導(dǎo)、扶持的手段，建立由政府和民間資金設(shè)立的擔(dān)保公司，為銀行的信貸資金分擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)，這樣才能實(shí)現(xiàn)農(nóng)村產(chǎn)權(quán)融資體系的可持續(xù)發(fā)展。

三是要加強(qiáng)農(nóng)村產(chǎn)權(quán)融資產(chǎn)品和服務(wù)的創(chuàng)新力度。農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革擴(kuò)大了農(nóng)村可抵押資產(chǎn)的范圍，為農(nóng)村金融服務(wù)創(chuàng)新提供了廣闊的空間。金融機(jī)構(gòu)應(yīng)以此為契機(jī)，根據(jù)農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革的特點(diǎn)創(chuàng)造出更多的農(nóng)村信貸產(chǎn)品。同時(shí)，金融機(jī)構(gòu)要正視農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度依然存在諸多不完善方面的現(xiàn)實(shí)，采取創(chuàng)新措施，規(guī)避相關(guān)風(fēng)險(xiǎn)，繼續(xù)加大農(nóng)村金融服務(wù)力度，確保金融支農(nóng)的延續(xù)性。

四是要以農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革為契機(jī)，加大金融知識(shí)的宣傳力度，培養(yǎng)農(nóng)戶的信用意識(shí)和財(cái)產(chǎn)意識(shí)，不斷優(yōu)化農(nóng)村金融生態(tài)環(huán)境。

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