國外貸援款項目績效審計存在的問題及深化的途徑

湖南省審計廳 蘇衡

國外貸援款項目績效審計通過對項目執行的管理情況、項目目標實現情況、償還能力等方面的審計,對項目的經濟性、效率性、效果性進行綜合分析評價,促進了被審計單位改善經營管理、提高外債項目的經濟效益。但目前在項目實際操作過程中仍存在一些不足之處。

一、對項目立項的科學性評價領域尚待開拓

目前審計人員在關注項目立項問題的時候，往往把主要甚至全部精力集中在項目立項決策程序的評價，而對于項目立項本身的科學性評價較少涉及，即對于項目“不可行性”的風險因素分析過少，而忽視“不可行性”因素往往會導致決策的失誤。如某國外貸款加工廠項目，立項的程序都到位，在立項文件中對于加工廠項目的經濟效益、社會效益和環境效益都有詳細的分析，但是忽視了“不可行性”因素（此種加工方式對于產業鏈的要求高，國內并無此等上下游產業鏈配套措施）的存在，造成項目的失敗。

二、項目期中績效審計尚未形成制度化

目前對于國外貸援款項目的期中審計尚停留在公證性審計的階段，國外貸援款項目審計雖然已經有要求對項目年度計劃和資金年度計劃進行關注，但在實踐中，很多項目執行單位根本沒有嚴格執行，而審計人員在審計過程中往往也沒有在這方面進行更多的關注。

三、項目經濟效益、社會效益和環境效益在績效評價中的權重問題沒有解決

國外貸援款項目，包括贏利性和非贏利性項目都會產生經濟效益、社會效益和環境效益，在兩種類型的項目評價過程中，各種效益所占權重存在差異的問題在目前的國外貸援款項目績效審計過程中尚未得到很好的解決。

四、國外貸援款項目績效評價標準和指標體系沒有建立

國外待援款項目涉及的行業多，項目單位包括企業、政府機關和社會團體等等，每個行業的項目都有各自的行業標準且可能不唯一，而國外貸援款機構在設定項目目標的時候，對于項目的社會效益和環境效益這方面的內容往往缺乏有指導意義的定量評價指標。這就造成在對國外貸援款項目的績效進行審計的過程中，審計人員有時候采取的評價標準不同，往往會得出不同的審計結論，增加了審計的風險。目前，績效審計中經濟效益的定量評價指標基本已經建立，但社會效益和環境效益的評價指標以定性的指標居多。

五、審計發現問題多，分析較少，提出實質性建議更少

在目前的審計實踐中，審計人員發現問題較多，但分析較少，更難以提出可操作的建設性的審計建議，如：項目執行過程中，審計人員發現配套資金不到位，但往往沒有分析不到位的原因及可能產生的影響，只是提出建議有關部門促使配套資金到位這樣模糊的建議，并不具有可操作性。

六、審計人員的知識結構不合理

審計人員目前缺乏比較全面的宏觀經濟管理知識和相關的專業知識，如工程建筑知識、資金管理知識，金融外匯知識等等，目前審計人員往往僅從財務數據的基礎上對項目績效進行評價。

針對以上的問題，筆者認為，應從以下幾個方面進行深化和解決：

(一)時間上前移國外貸援款項目績效審計的關口

要對項目的科學性進行評價，最重要的是要對項目的性質、建設內容，程序有非常深入的了解，筆者建議在審計制度設置上將審計關口前移，審計人員在項目立項的前期就應該介入，并征求獨立的相關行業專家的意見。這一方面要求在具體操作上將審計參加項目前期工作列入相關的文件和制度；另一方面在審計機關每年制定審計計劃的時候，要和發改委和財政部門相互溝通，充分考慮對那些社會影響大的國外貸援款建設項目進行前期介入。

(二)制度上確立國外貸援款項目績效審計的地位

將對國外貸援款項目進行年度績效評價列入到相關法規當中，使其制度化，并明確制定年度績效評價標準、指標和方法等，短期內財政部門可以考慮在簽訂轉貸協議的時候將年度績效評價內容加入到協議內，或者另外頒布文件，作為績效衡量的一個部分，對那些執行計劃比較好，效益比較高的項目單位貸款條件方面提供一定優惠政策，對于執行計劃不好項目單位給予一定的懲罰措施，這樣的激勵機制在一定的程度上能促進項目單位更好地注重項目績效。

(三)方法上拓展國外貸援款項目績效審計的標準、方法

國外貸援款項目涉及的行業非常廣泛，項目產生的經濟效益、社會效益和環境效益的權重也各有不同，很難有一個大一統的標準文件。筆者建議采用權重分析法，用德爾菲法確定贏利性項目和非贏利性項目中經濟效益、社會效益和環境效益各自的權重，可以考慮搜集一批工程建筑專家、財務專家、社會學者、環境專家的信息，特別是參加過世界銀行項目、亞洲開發銀行項目或者其他國際金融組織，外國政府貸款項目立項評估和中期評估的專家，建立一個國外貸援款項目的專家庫，在需要對某一個項目確定績效權重的時候，在充分聽取專家組的意見的基礎上與被審計單位商定項目經濟效益、社會效益和環境效益的權重。

對于項目社會效益和環境效益缺乏定量化標準的問題，筆者認為在項目文件沒有對社會和環境效益明確提出量化標準的情況下，審計人員可以根據項目執行階段國內外同行業的一些標準，包括政府部門一些執行效果較好的項目的標準，如，在評價一個項目能創造就業機會時，可以參考同樣投資額度的建設項目創造的就業人數作為評價指標，在與被審計單位進行溝通確認后作為本次績效審計的評價標準和指標。

(四)人員素質上加強對國外貸援款項目績效審計人員的培訓

參加國外貸援款項目的審計人員大多是財務或者審計專業出身，對基本建設項目或者農業、水利，林業、農業等方面的知識了解不夠。筆者建議充分利用國外貸援款項目的培訓部分的內容，積極與被審計單位溝通，從項目一開始就派審計人員參加項目的培訓，這一方面可以增加審計人員對項目的熟悉程度，另一方面也使審計人員對專業了解有幫助；另外，審計機關應定期舉辦長期的基本建設的培訓，要保證學習時間，基本建設的培訓是一個系統學習的過程，審計機關可以制定一個5年計劃，充分利用本單位的基建審計人員的資源或者從大專院校請老師授課的方式對本單位的審計人員進行培訓，會收到比較好的效果。