英國公私合作（PPP）的演進及其啟示

摘要:2015年的政府工作報告中指出，要將增加公共產品和服務供給作為培育和催生經濟社會發展新動力，同時，在基礎設施、公用事業等領域，積極推廣政府和社會資本合作模式，我國公共產品供給中的公私合作改革勢在必行。英國是全球公私合作實踐的領頭羊，對其公私合作歷史的梳理會得到一些有意義的啟示，相關經驗的借鑒有利于我國降低改革成本，提升公共產品供給效率。

英國的公私合作實踐中最有特點的當屬私人融資計劃（PFI），PFI鼓勵私人部門參與公共項目的設計、建造、融資及運營，旨在為納稅人提供高品質的公共產品和良好的資產維護服務。PFI被運用與眾多公共服務領域，包括醫療與衛生、國防部門、教育、公共交通、環保及農村事物部門、文化和體育、公共秩序及其他部門。自從實施以來，PFI在公共基礎設施及服務領域的投資總額中占比不大，但卻是重要的組成部分，是被運用最頻繁的公私合作模式。過去的20多年，在公共產品供給領域內，英國不斷探索公共部門與私人部門合作的新方式，是全球公私合作實踐的領頭羊。

一、英國公私合作的歷史概況

20世紀70年代末，撒切爾夫人上臺執政，開始推行大規模的民營化改革，將原來由政府壟斷供給的電力、電信、煤氣和自來水等服務以不同形式轉讓給私人資本經營。由于教育、醫療、交通等領域與民生聯系密切，在民營化改革中遭到公眾強烈反對，政府保留了這些領域的供給權利。

部分公共服務領域的民營化改革仍然緩解不了財政的巨大壓力。一是財政開支依然巨大，這使得緊縮的財政政策難以維持。二是公共投資效率不高，傳統政府采購弊端重重，工時超期和成本超支現象普遍。三是資本預算約束，政府債務到達一定規模時，受資本預算約束，很難再提高。資本預算約束實際上限制了政府的財力。

到1990年梅杰擔任英國首相時，英國陷入周期性經濟衰退期，迎來連續七個季度的經濟負增長。1990-1992年，為刺激經濟復蘇，擴張型財政政策不可避免，政府由此陷入赤字財政的處境。1991-1992財年，英國財政赤字為143億英鎊，1993-1994財年，赤字高達460億英鎊，是國內生產總值的7.25%。1992年，為緩解財政赤字壓力，保守黨推出私人融資計劃（PFI），開始公共服務領域全面的民營化改革。

英國對公私合作的推動可從公共組織與管理上看出。1993年在財政部下設私人融資工作組和私人融資辦公室；1997年在財政部設立專門工作組，負責PFI推廣工作；1999年成立了由政府持有全部股權的英國伙伴關系（Partnership UK）組織，并替代了前期的財政部工作小組；2001年該伙伴關系組織進一步完善為由政府和私營部門共同持有股權的PPP管理模式的組織；2011年，財政部設立基礎設施局（Infrastructure UK，即IUK），全面負責PPP工作。2012年，為適應經濟環境變化，彌補PFI中令人擔心的不足，英國政府推出新的私人融資模式PF2（Private Finance 2），以提高公私合作效率。

二、英國政府對PFI的完善

從1992年保守黨推出PFI到2012年PF2頒布的20年時間里，PFI在實踐中逐漸暴露出一些問題，導致一些項目次優的資金價值（VFM值）。政府也已經采取了一些措施。

(一)PFI在實踐中的缺陷

從已有項目經驗表明，PFI不盡如人意的地方在于，對公共部門和私人部門來說，PFI的政府采購進程往往太慢，并且昂貴，這導致交易成本增加，減少了納稅人的VFM；項目運作階段，PFI合同缺乏足夠的靈活性，這使得公共部門服務要求的更改變得困難；對于納稅人來說，PFI項目所帶來的未來債務缺乏足夠的透明度，同時，投資者的收益回報也不明晰；公共部門將不合理的風險轉移給私人部門，導致后者向前者索要更高的風險溢價；PFI項目中的權益投資者被認為獲得暴利，這引發人們對項目VFM的憂慮。此外，PFI被經常用于并不適合的公共項目，這些項目要么缺乏未來需求的穩定性，要么技術變革太快，以至于無法確定長期的具體需求。

(二)英國政府已采取的改革措施

為解決PFI模式的高成本、缺乏彈性、透明度不夠等歷史問題，同時應對2008年金融危機后嚴峻的經濟形勢，政府采取的措施有：

1、統一政府賬戶

為增加PFI債務的透明度，2011年7月，政府首次公布了整體政府賬戶（Whole of Government Accounts，即WGA）中PFI債務的審計報告，標志著PFI債務信息披露的突破性進展。PFI項目的年度統一費用由三部分構成，即服務費用，具體包括清潔、餐飲、維護及安?；ㄙM，固定資產建設費以及資本利息。WGA統一了大約1500個公共機構的賬戶，包括中央政府、事業單位、公共醫療機構、地方政府以及國有企業。

2、運營類PFI項目的成本節約計劃

2011年7月，為改進運營類PFI項目的成本效率、VFM以及透明度，政府致力于實現全國15億英鎊的成本節約，該計劃在女王Romford醫院和三個國防部項目的試驗中得到積極評論。成本節約的實現途徑有，對項目資產更有效率和更靈活的使用、服務領域的擴展、重新審核融資和管理成本以及吸納投資并節省開支，所有節約的資金由采購部門持有。

3、廢除PFI信用制度

PFI信用用來補貼項目的資本開支。為了給所有政府采購方式創造公平的舞臺，2010年第三季度，政府廢除了PFI信用，從而消除了政府的預算激勵。PFI信用廢除以后，想要支持PFI項目的部門不得不從自己的預算中預留金費。這意味著部門不得不考慮PFI項目的經濟狀況并將其與同類方式進行比較，從而有助于政府發包部門篩選出能帶來最大VFM的實施途徑。

4、重大項目的審計與核準

為確保PFI采購路徑在最適合的條件下使用、加強監管以及控制支出，中央政府于2011年4月引入新的聯合審計與批準制度。在新制度下，重大項目局的審批必須和改進后的財政部審批流程完全對接。其中，財政部對重大項目的審批分為三個商業案例階段，即戰略規劃案例階段、業務概要案例階段以及具體業務案例階段。作為財政部的內置機構，基礎設施局（IUK）為財政部審批流程和重大項目局提供論證支持，特別是涉及到基礎設施與PPP部門的項目。

5、PPP項目的臨時貸款計劃、資金注入以及政府擔保

在金融危機和歐元區主權債務危機的環境下，為確保公共項目進展不受高昂融資成本的影響，2012年7月，政府為PPP項目啟動了新一輪臨時貸款計劃，以緩解市場的資本容量約束。在信貸市場不景氣的情況下，400億英鎊的擔保資金為基礎設施管網領域的優先項目提供了金融支持，這些項目的來源領域包括公共交通、市政事業、能源和通信。

三、PF2對PFI的改進

盡管英國中央政府已經對PFI采取了一些改革措施，對PFI模式全面基本的重新評估仍然必要。在咨詢機構、投資者、承包商、服務公司、學術組織及公共部門等利益相關者的建議下，中央政府推出PF2，涉及六個方面的改革，所有改革都旨在提高效率，增加VFM。

(一)股權融資

為增強公共部門和私人部門之間的合作伙伴關系，中央政府在未來項目中將扮演合伙投資者中小股東的角色。公共部門合伙投資的優勢有，兩個部門的目標將更加統一，都致力于改善項目績效和管理風險；創造真誠的合作環境，兩個部門更能理解對方的觀點；作為股東，公共部門有權掌握更多信息，這提高了項目的透明度，包括項目公司的財務狀況；由于公共部門可以分享未來的投資回報，總的公共成本得到減少，VFM得到提升。

(二)項目采購效率

在不犧牲品質與競爭的前提下，為保證PP2項目的采購更快、更節省，中央政府的改革有：通過強化IUK的授權與支持部門間集中采購來提高公共部門的采購能力；在中央政府精簡采購的原則下，引入標準化和高效化方法，使采購過程變得流暢，并發布綜合性標準文件；建立嚴格的采購時間規劃制度，部門向財政部提交項目申請時必須附上精確的時間表；建立額外的財政部審核制度，加強PP2項目準備階段的監管，確保項目準備階段的充分競爭。

(三)服務合同的靈活性

為增加服務供給的靈活性，PF2模式在四個方面進行了改進。一是減小合同中服務的范圍，軟服務被排除在外。軟服務涉及項目的日常運轉，如清潔、餐飲、搬運、洗熨、安保、郵件收發、垃圾處理等。軟服務將通過短期合同提供，或直接由公共部門提供。二是合同簽訂時的靈活性。一些服務項目是否放進合同取決于公共部門的利益權衡，如有更低的供給成本或有現存的公共資源。三是合同期限內“選擇性服務”供給的靈活性?！斑x擇性服務”一般以年度發生為基礎，如便攜式設備檢測、定期的重新裝飾、外部玻璃清洗、大雪清除、地面保養等，它們的成本要在政府采購部門允許的標準內。四是合同終止時的靈活性。PF2合同中，公共部門會繼續規定項目轉手時的條件，但條件有調整的空間，特別是項目更好滿足了公共部門的要求或節約了成本，這有利于提高項目轉移時的殘值。

(四)項目透明度改善

透明度將是PF2安排的核心，政府將采取大量措施來改善項目透明度。項目信息需求者包括納稅人、私人部門以及公共部門。相應的措施有，發布項目完整信息的年度報表，對于政府參股的項目，公布財務信息；要求私人部門公布實際和預期的權益報酬信息；披露債務信息，通過控制PF2合同的表外業務來實現對PF2項目未來債務的控制；建立業務追蹤機制，通過公共部門的審批流程，將項目的進展情況及時在財政部網站上更新；保證采購部門或其他地方代表在項目公司董事會會議上的觀察員身份；最后，確保所有項目信息的易于獲得與理解。

(五)風險分擔機制

相較于PFI，PF2模式下的公共部門將承擔更多風險，因不可預測的法律政策變更引起的成本上漲風險將由公共部門承擔；市場需求風險將由公共部門承擔；由于公共部門提供建設場地，其被污染的風險將由公共部門承擔；公共部門將分擔項目運營過程中核心的必要保險，減少私人部門應對市場波動的儲備。同時，政府將探索保留材料損毀和業務中斷的風險。

(六)未來債務融資

PF2將會采取的措施有，拓寬長期債務與權益資源的范圍，保證私人融資項目的收益；確保銀行在PF2項目融資中扮演重要角色，或者通過長期貸款，或者通過工具支持機構投資，包括建立擔保或提供信譽支撐；鼓勵債務融資資源的使用和評估，如公共和私人債券、商業銀行債券、混合債券產品等等。

四、啟示

英國公私合作實踐源于財政約束和公共投資效率低下，在相當完善的市場制度環境里，財政部和地方政府的不斷改革使公私合作逐漸走向成熟，這種成熟具有階段性和整體性，表現在專業機構的設置和分工、公私合作業務細分及其合同的精細化、完善的信息披露機制、更加合理的風險分擔、融資結構的合理性、效率和VFM的改進等等。我國正處于公私合作起步階段，相關經驗的借鑒能降低改革成本，提升公共產品供給效率。