我國人口城鎮化與土地城鎮化協調發展研究

廣西大學 賴渲文

一、引言

城鎮化發展是我國21世紀經濟社會發展的重要戰略之一。在黨的十八大會議上，提出了“堅持走中國新型工業化、城鎮化、信息化、農業化現代化道路”。從1978年開始我國城鎮化發展進程速度加快，目前城市空間不斷擴張，城鎮化水平處于急速上升加速時期。城鎮化發展過程中，只重視數量而忽視質量，導致人口城鎮化和土地城鎮化出現不協調等問題。我國城市如要穩步邁進現代化建設，必須要重視人口城鎮化和土地城鎮化的協調發展，在保證城市發展質量的基礎上，實現城市崛起戰略。

二、城鎮化概述

城鎮化嚴格來講，屬于舶來品范疇，最早于1867年出現在西班牙A.Serda所編撰的《城鎮化基本理論》一文中，英文名為“Urbanization”。我國在20世紀70年代后期才開始流行。我國國內《城市規劃基本術語標準》在1992年2月1日開始實施，該標準中將城鎮化定義為“人類生產和生活方式由鄉村型轉向城市型轉化的歷史過程，主要表現為鄉村人口朝向城市人口轉化，城市不斷發展和完善的過程。”城鎮化的內涵主要包括人口城鎮化、土地城鎮化、經濟城鎮化和社會城鎮化四大類。人口城鎮化是城鎮化發展的核心所在，而土地城鎮化、經濟城鎮化是實現城鎮化發展的重要載體，社會城鎮化是城鎮化重要發展環境。只有四個方面共同協調發展，才能促使城鎮化真正健康發展。

人口城鎮化是鄉村地區轉變為城鎮地區或人口朝向城鎮集中，鄉村人口轉變為城鎮人口，導致城鎮人口比重不斷增加。土地城鎮化主要表現為城鎮建成面積增加，原城市周邊土地資源被城市發展所開發利用，逐漸轉變為城鎮土地。人口城鎮化表現為人口朝向城市集中，這一活動過程中包括社會經濟活動及人口經濟活動的轉移，人們朝向城市轉移的同時，生產方式同樣發生變化。從傳統農業生產方式逐漸轉變為第二產業或第三產業。同時，人們的生活方式、組織關系、行為習慣以及價值觀念都會發生變化。土地城鎮化表現為城鎮土地資源的擴展，將農業區納入到城鎮開發范圍，土地性質發生變化，土地利用方式也發生改變，這就意味著城市集約土地資源及城市空間配置和土地結構形式的改變。人口城鎮化和土地城鎮化，最終促進城市區域經濟的快速發展。城鎮人口比重不斷增加、城鎮產業結構發生改變、城鎮第二產業及第三產業人口資源得到補充、城鎮居民生活消費總量增加，土地產出增加，土地投資水平的提高，正是人口城鎮化和土地城鎮化協調發展的結果。

三、人口城鎮化及土地城鎮化發展中存在的主要問題

(一)人口城鎮化發展中存在的主要問題

1、外來人口市民化水平低于本地人口

城鎮化發展過程中，外來人口主要來源于農村，普遍表現為文化教育程度較低、居住條件較差，通常從事低端服務業或體力勞動。外來人口多半以同業或同鄉為群，居住在單位住房或城鄉結合地區。對于外來人口而言，城鎮化建設發展過程中，僅僅給予城市戶籍并不能滿足實際生活需求。欠缺較強的城市生活生存能力，導致外來人口市民化水平相對較低。此外，由于外來人口所從事行業的盈利空間及社會貢獻度通常較小，無法為現代城市發展增添巨大力量。為了實現城鎮人口的完全市民化，必須要將城市雇傭工人轉變為城市人口，重視流動人口的思想觀念養成，采用幫扶措施，逐步提升外來人口城市生存能力，從而實現真正的城鎮化。

2、城市社會面臨較大的壓力

人口城鎮化導致更多的就業人口開始從農村走向城市，從最早的個人變遷逐漸轉變為舉家遷移。更多的農村留守兒童和留守老人都隨著勞動力居住地域變化而進入城鎮。因此，城鎮在教育、住房、醫療、社保等方面必然需要耗費大量資源，政府需要更多資源來彌補人口激烈增加所帶來的社會消耗，同時也要彌補城市公共服務領域的資金支出。城市人口新增數量較大，需要提供更多住房保障、滿足養老需求、增加教育資源，導致原本緊缺的財政支出，面臨巨大的社會壓力。

3、農業人口轉移后缺乏城市歸屬感

目前，城市人口急劇增加的同時，流動人口的社會融入程度卻降低。城市流動人口缺乏同原有居民的交流，對城市社區政策參與度不高。同時，由于長期的政策排斥導致城市流動人口無法得到相應尊重，遭受就業歧視。城市流動人口對城市美好生活充滿向往，但又受到排斥，加上缺乏維權意識，導致城市歸屬感較低。城市外來務工人員的休閑活動主要局限于同單位或同鄉之間的交流，很少同本地城市居民之間進行互動，無法真正融入城鎮社會生活中。如何實現流動人口和本地城市居民之間的融合是人口城鎮化發展面臨的巨大挑戰。同時，對于城鎮經濟的健康運轉和城市人口的可持續發展都具有重要影響。

(二)土地城鎮化發展中存在的主要問題

1、城鎮建設盲目擴張，耕地資源被占用

這種普遍存在的“接班困境”無疑是困擾公司治理理論和實踐的世界性難題。而像阿里這樣體量的新興企業，傳承問題更是棘手。許多專家學者分析指出，馬云的傳承計劃，證明了阿里巴巴在治理機制上的創新與成功。如果說阿里的傳承和以往無數的企業傳承有什么不同之處，那就是企業從2009年開始打造的獨一無二的“合伙人制度”。本文就從馬云籌謀十年的傳承計劃管中窺豹，探討阿里為有效解決企業傳承問題所做出的探索和嘗試，并從制度設計，人才儲備以及戰略規劃三個方面分析阿里獨特的“合伙人制度”如何解決現代公司治理中的代際交替問題。

人多地少是我國城市發展中面臨的實際情況，部分城市在現代化建設過程中，對于城鎮化建設進程、生態保護、農業生產等方面矛盾處理不當，一味地將土地擴展方式設置為從中心朝向外圍蔓延。城鎮化建設過程中，城市周邊的優質農田和耕地都受到不同程度的破壞。此外，城市建設速度過快，缺乏長期規范，建設隨意帶有盲目性等問題，導致大量耕地流失，部分城鎮土地未得到充分利用。城市房地產過分重視發展黃金地段的土地資源，而缺乏對城市周邊及城鄉結合區域的開發，導致土地經濟發展失衡。大量耕地受到破壞，城市盲目擴張，導致農業生產穩定性降低，城市土地資源未得到合理開發利用。

2、人口轉移，農業勞動力減少，土地資源閑置浪費

城鎮化建設過程中，人口朝向城鎮發展，更多勞動力開始進入城市工作。城市人口的就業范圍多半為第二產業或第三產業，原本用于耕種的土地資源被浪費。大量農民搬遷到城市后，大量耕地無人耕種，即便是城市周邊的耕種土地都被閑置，這無疑增加了土地閑置率。城市擴展過程中，需要納入周邊土地資源，而待拆遷區域對于各類土地通常都是閑置狀態，不利于城市土地資源的開發利用。過多的城市土地資源被閑置浪費，無法得到充分應用，導致城市經濟發展阻礙重重。

3、城市土地利用集約程度較低

城鎮現代化建設進程中，人口及土地資源都呈現逐漸上升趨勢。對土地資源的需求速度往往超過于人口城鎮化進程。城市土地利用布局較為分散、用地粗放、技術水平低，這都是我國眾多中小城鎮建設過程中普遍存在的問題。由于缺乏長期合理的規劃，導致城鎮土地集約化程度較低，大部分城鎮土地未得到充分利用。近幾年來，部分城市開始盲目建設、一味擴大城鎮土地范圍，大搞大廣場、主題公園建設，對城市土地資源浪費較為嚴重。各地隨意開發建設工業區、開發區，導致大量耕地被占用，土地利用集約程度降低。

4、征地拆遷矛盾突出

在我國《憲法》中規定，“國家為了公共利益的需要，可以依照法律規定對土地實行征收或征用并給以補償。”在近幾年來的城市發展過程中，征地拆遷問題一直是飽受關注的重要話題。同時，一系列征地拆遷矛盾及沖突事件時常發生，成為影響城市經濟發展及社會穩定的重要問題。城鎮化建設過程中，大批農民轉移到城市中，而土地資源則以低廉的價格被出售給房地產開發商。農民得到征地拆遷經濟補償后，在城市形成數量龐大的“貧民窟”，從而產生一系列社會問題。

此外，由于我國幅員遼闊，人口眾多，自然條件和氣候迥異，作為多民族國家，地區經濟發展不平衡是我國的基本國情。大城市和小城市發展失衡，大城市人口過于聚集，小城市發展不足，城鎮化建設過程中也存在較為典型的差距。造成這種不平衡的因素既有歷史原因，也有政府行為及地緣關系，同時也存在人們思想觀念及文化素質差異，在當代新型城鎮化建設過程中，必須要重視地區經濟發展不平衡問題，實現整體發展、整體提升。

四、我國人口城鎮化及土地城鎮化的協調發展

(一)健全流動人口融入機制，加強農業轉移人口再教育

城鎮化是人口朝向城市空間轉移的過程，同時也是人口素質能力全方面提升的過程、在城鎮化建設過程中，必須要健全流動人口融入機制，加強農業轉移人口的再教育。城鎮化建設關鍵在于人，人是城市建設的重要資源。城鎮要健全外來人口融入機制，采取一系列激勵政策，幫扶更多外來人口真正留在城市。此外，要充分重視農業轉移人口的再教育，鼓勵外來農業人口專業技能、教育素質的綜合提高，培養愛崗敬業、遵守公德、誠實守信的新市民。通過提升健全外來人口融入機制，加強農業專業人口再教育，提升城市人口綜合能力素質，為城市區域經濟發展提供堅實動力。

(二)引入社會資本逐步提升城市社會承載力

城鎮現代化過程中表現的社會承載力降低是阻礙城市發展的重要問題。在市場經濟體制環境下，留言市場的作用實現資源的優化配置，在住房、教育、人口遷移等領域引入社會資本。鼓勵更多民間資本進入市政公共事業建設、文化服務事業、福利事業和教育社會培訓事業中。各類社會民間資本的融入，推動城市建設步伐的加快，既能提供更多就業職位，解決人口就業難的問題，同時又可以參與到城市土地資源開發利用過程中，推動城市經濟的快速發展。

(三)選擇和我國城市國土資源相適應的城鎮發展方式

我國一直以來都堅持走中國特色的新型城鎮化建設道路，促進城市的快速發展。在新型城市建設過程中，要求城市土地的開發利用要走集約化、內涵式的發展道路。在工業化、城鎮化加快發展的過程中，避免盲目占地、減少不合理用地，降低耕地資源浪費，在保持同城鎮化建設步伐、工業化建設進程的同時，加大城市土地整理力度，有效保護城市土地資源。充分發揮和利用城市化集約用地的優勢，減少耕地資源浪費，在保護土地資源的基礎上，實現合理規劃、合理利用、充分開發，發揮城市土地的經濟效益和社會效益。

(四)合理利用土地資源稀缺性，重視土地資源的開發利用

新型城鎮化建設過程中，土地資源是重要載體。為了實現人口城鎮化和土地城鎮化的協調發展，必須要讓土地使用者擁有更多財產權。對于承包土地的抵押權、轉讓權、處置權等，要有的放矢。對城市布局合理規劃的同時，要降低土地資源浪費率。在改建城中村等過程中，尋找管理實施的創新形式，促進土地流轉朝向更高層次推進，從而解決新型城鎮化建設過程中的土地整理難題。此外，要破除強制性征地政策，要讓農民成為交易的主體。建立統一的建設用地市場，在合理規劃及科學管制前提下，允許農村的集體經營性建設用地進行出讓、租賃、入股，從而同國有土地同等入市。要消除或縮小城市征地規模，除了用于公共服務的道路、社會構筑物用地需要保留外，對于其他土地資源建設，應讓農民成為交易主體，從而減少征地拆遷糾紛，達到土地資源充分開發利用的目的。如此一來，既能真正讓城市人留在城市，同時也能實現城市土地資源的合理利用，對于提升城市經濟建設具有重要意義。

(五)合理利用資源，均衡發展

針對我國實際存在的大小城鎮及地區經濟發展不平衡問題，既要從城市基礎設施建設、工業化水平、科學技術及教育文化等方面進行改善，同時也要充分利用人口城鎮化及土地城鎮化的社會經濟環境，逐步彌補差距，實現共同發展。采用大幫小，對口扶持及互相幫扶的政策，促進經濟發達區域幫助提升欠發達區域。對經濟欠發達區域采用政策傾向，鼓勵城市發展，利用大城鎮現有資源進行補充，從而提升經濟發展差距。

五、結束語

新型城鎮化建設過程中，不僅僅要實現土地城鎮化，同時要重視人的城鎮化。只有確保人口城鎮化及土地城鎮化的協調發展，才能促進新型城鎮化建設可持續發展。城市人口增加，在衣食住行等方面的消費必然增加，直接拉動城市內需總量增加；土地資源越發稀缺、對閑置土地的合理開發利用，促進城市土地科學規劃、合理開發、充分利用；人口城鎮化、土地城鎮化的協調發展，促進城市第二產業、第三產業、土地市場經濟發生變化，有利于城市經濟的穩步發展。

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