新規(guī)則下財(cái)政結(jié)轉(zhuǎn)結(jié)余資金管理研究

舟山市市級會計(jì)核算中心 毛淑蕓

2012年財(cái)政部先后頒布了新的《事業(yè)單位財(cái)務(wù)規(guī)則》和《行政單位財(cái)務(wù)規(guī)則》（以下簡稱《規(guī)則》），在新的《規(guī)則》中，將“結(jié)余”細(xì)化為“結(jié)轉(zhuǎn)和結(jié)余”兩部分。本文對舟山市財(cái)政結(jié)轉(zhuǎn)結(jié)余資金的現(xiàn)狀進(jìn)行分析，研究加強(qiáng)資金管理的配套機(jī)制，切實(shí)減少資金沉淀，充分發(fā)揮資金的使用效益。

一、舟山市市本級財(cái)政結(jié)轉(zhuǎn)結(jié)余資金現(xiàn)狀

截至2013年12月31日，舟山市本級財(cái)政（含168家預(yù)算單位）結(jié)轉(zhuǎn)結(jié)余資金共計(jì)1391031.48萬元。其中，預(yù)算凈結(jié)余23873.72萬元，占1.72%；預(yù)算結(jié)轉(zhuǎn)類資金550882.80萬元，占39.6%；財(cái)政專戶結(jié)存資金720597.96萬元，占51.8%；其他財(cái)政結(jié)余資金95677萬元，占6.88%，扣除其他借出資金3185.54萬元，實(shí)際結(jié)余資金共計(jì)1387845.94萬元。

從預(yù)算結(jié)轉(zhuǎn)項(xiàng)目看，舟山市本級共有結(jié)轉(zhuǎn)項(xiàng)目資金550882.8萬元，其中財(cái)政結(jié)轉(zhuǎn)資金477214.44萬元，一級部門預(yù)算單位結(jié)轉(zhuǎn)資金73668.36萬元。在財(cái)政結(jié)轉(zhuǎn)資金中，屬于上級專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付項(xiàng)目形成的結(jié)轉(zhuǎn)為49351.02萬元，占10.34%。按結(jié)轉(zhuǎn)年度分，2013年預(yù)算形成的結(jié)轉(zhuǎn)為462357.57萬元、2012年及以前年度預(yù)算形成的結(jié)轉(zhuǎn)金額為14856.87萬元。從結(jié)轉(zhuǎn)資金目前狀態(tài)看，屬于“項(xiàng)目未落實(shí)到地區(qū)、部門或單位”的金額為448875.72萬元，占81.48%；屬于“按項(xiàng)目進(jìn)度當(dāng)前無需動用”的金額為18430.72萬元，占3.35%；屬于“其他”的金額分別為9908萬元,占1.8%。

二、舟山市財(cái)政結(jié)轉(zhuǎn)結(jié)余資金成因分析

(一)預(yù)算編制與執(zhí)行脫節(jié)，項(xiàng)目資金難以支出

一方面，重編制輕執(zhí)行，一些部門在編制預(yù)算時為了多爭取資金，夸大項(xiàng)目的重要性和規(guī)模，樂觀預(yù)期項(xiàng)目的執(zhí)行難度，在資金下達(dá)后具體執(zhí)行時才發(fā)現(xiàn)，由于項(xiàng)目前期準(zhǔn)備不夠充分，論證不夠全面，可行性研究不夠深入，項(xiàng)目規(guī)劃不夠細(xì)致，導(dǎo)致項(xiàng)目執(zhí)行難度重重，只能邊規(guī)劃邊執(zhí)行，資金留滯在賬戶中形成結(jié)轉(zhuǎn)結(jié)余。在2013年度市本級財(cái)力安排的公共財(cái)政預(yù)算形成的結(jié)轉(zhuǎn)資金中，未落實(shí)到具體項(xiàng)目的就有53個，共計(jì)資金38656.09萬元。此外，部分單位為驗(yàn)收檢查，將完工項(xiàng)目列做尾工工程掛暫存科目，或是完工項(xiàng)目不及時辦理決算，導(dǎo)致專項(xiàng)資金長期沉淀，項(xiàng)目資金無法結(jié)清。如某單位2010年至2012年專項(xiàng)結(jié)余為465.82萬元、354.52萬元、277.83萬元，分別占當(dāng)年專項(xiàng)資金的41.93%、37.4%、32.01%。另一方面，跨多個投資年度的大型項(xiàng)目，年初預(yù)算不是按項(xiàng)目當(dāng)年投資計(jì)劃安排資金，而是按項(xiàng)目投資概算安排總資金，從而導(dǎo)致大量結(jié)余。

(二)預(yù)算編制不夠全面，預(yù)算追加和調(diào)整頻繁

在編制部門預(yù)算時，大部分上級專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付資金未納入年初預(yù)算，而部分單位對上級轉(zhuǎn)移支付資金依賴程度較高，單位不清楚當(dāng)年上級轉(zhuǎn)移支付資金有多少，何時到位，導(dǎo)致在預(yù)算執(zhí)行中頻繁地追加預(yù)算和調(diào)整，有的甚至到年底關(guān)賬時才能確定，致使單位難以按進(jìn)度執(zhí)行，形成結(jié)余。2013年度由于轉(zhuǎn)移支付資金下達(dá)較為遲緩等因素造成上級專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付未落實(shí)到部門或單位的項(xiàng)目有55個，共計(jì)29378.26萬元。

(三)預(yù)算批復(fù)流程長，預(yù)算執(zhí)行時間短

按照我國《預(yù)算法》規(guī)定，預(yù)算草案于3月中下旬經(jīng)人大審議通過后，財(cái)政部門在規(guī)定的1個月內(nèi)批復(fù)部門預(yù)算，部門按規(guī)定在一個半月內(nèi)批復(fù)下屬單位預(yù)算，漫長的批復(fù)流程導(dǎo)致部門預(yù)算下達(dá)到實(shí)際預(yù)算執(zhí)行單位基本都在4月末或5月初，再算上單位申報(bào)用款計(jì)劃和財(cái)政撥款時間，預(yù)算執(zhí)行時間實(shí)際僅半年左右，造成部分項(xiàng)目本年無法完成，只得結(jié)轉(zhuǎn)下年。

(四)部門加強(qiáng)預(yù)算管理形成的結(jié)轉(zhuǎn)結(jié)余

根據(jù)中央八項(xiàng)規(guī)定和省政府厲行節(jié)約、反對鋪張浪費(fèi)的各項(xiàng)要求，我市出臺了一系列厲行節(jié)約的政策規(guī)定，比如差旅費(fèi)、培訓(xùn)費(fèi)、招待費(fèi)、會議費(fèi)、因公出國經(jīng)費(fèi)等都有詳細(xì)的列支標(biāo)準(zhǔn)和條件，各預(yù)算部門根據(jù)文件精神，健全本部門規(guī)章制度，規(guī)范支出內(nèi)容，加強(qiáng)財(cái)政資金管理。此外，由于行政成本控制基數(shù)的制約（我市以2008年的支出數(shù)為基準(zhǔn)進(jìn)行調(diào)整后，作為各預(yù)算單位當(dāng)年的控制數(shù)），在預(yù)算數(shù)超出行政成本控制數(shù)無法支出時，實(shí)質(zhì)已形成結(jié)余。

(五)資金清理制度缺陷導(dǎo)致財(cái)政資金沉淀

部分項(xiàng)目有多種配套資金，有上級財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的資金，也有通過本級財(cái)政撥付的資金，還有上級部門或其他部門給予的資金（簡稱其他資金）。依慣例，支出發(fā)生時按照先市本級撥付資金，再轉(zhuǎn)移支付資金，最后其他資金的順序使用。由于市本級部門預(yù)算形成的結(jié)轉(zhuǎn)結(jié)余資金在當(dāng)年12月底清理統(tǒng)一收歸財(cái)政統(tǒng)籌安排，預(yù)算追加中形成的市本級結(jié)轉(zhuǎn)結(jié)余資金和上級轉(zhuǎn)移支付安排形成的結(jié)轉(zhuǎn)結(jié)余資金于次年12月底清理統(tǒng)一收歸財(cái)政統(tǒng)籌安排。而其他資金既不在當(dāng)年也不在次年清理之列，從而導(dǎo)致部分預(yù)算部門存在大量歷年其他資金結(jié)余。

三、加強(qiáng)財(cái)政結(jié)轉(zhuǎn)結(jié)余資金管理的建議

(一)加強(qiáng)預(yù)算編制的科學(xué)性，從源頭控制項(xiàng)目結(jié)余資金

首先，進(jìn)一步強(qiáng)化項(xiàng)目庫建設(shè)，細(xì)化項(xiàng)目編制，盡可能將項(xiàng)目細(xì)化到支出經(jīng)濟(jì)分類科目。加強(qiáng)項(xiàng)目的可行性論證，科學(xué)合理的預(yù)測資金需求規(guī)模，使項(xiàng)目預(yù)算與工作結(jié)合得更加緊密。其次，逐步推進(jìn)項(xiàng)目支出滾動管理。根據(jù)《浙江省財(cái)政廳轉(zhuǎn)發(fā)財(cái)政部關(guān)于貫徹落實(shí)國務(wù)院決策部署推動地方實(shí)行中期財(cái)政規(guī)劃管理的通知》（浙財(cái)預(yù)〔2015〕19號）精神，逐步開展市本級項(xiàng)目支出三年滾動財(cái)政規(guī)劃編制工作，對部門專項(xiàng)、政府性專項(xiàng)和基本建設(shè)項(xiàng)目試編三年滾動財(cái)政規(guī)劃。各預(yù)算單位結(jié)合我市國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展五年規(guī)劃綱要及相關(guān)專項(xiàng)規(guī)劃、區(qū)域規(guī)劃的實(shí)施，按照部門職責(zé)分工，研究未來三年涉及財(cái)政收支的重大改革和政策事項(xiàng)，并測算收支數(shù)據(jù)，編制項(xiàng)目支出三年滾動財(cái)政規(guī)劃。再次，嚴(yán)格根據(jù)項(xiàng)目的實(shí)施時間和進(jìn)度來安排項(xiàng)目資金，對有合同、協(xié)議約定跨多個年度實(shí)施的項(xiàng)目，本年度預(yù)算僅安排當(dāng)年度項(xiàng)目資金，并將單位當(dāng)年度項(xiàng)目執(zhí)行進(jìn)度將作為下一年度預(yù)算編制的重要依據(jù)。

(二)完善轉(zhuǎn)移支付制度，減少預(yù)算追加和調(diào)整

對可以確定的轉(zhuǎn)移支付資金和上級補(bǔ)助資金，以及年初可以明確具體分配方案和使用單位的政府專項(xiàng)資金，要求全部編入部門預(yù)算，逐步減少預(yù)算追加。規(guī)范預(yù)算調(diào)整程序，嚴(yán)格控制預(yù)算調(diào)整內(nèi)容，提高預(yù)算的嚴(yán)肅性。對于數(shù)額相對固定的一般性轉(zhuǎn)移支付和專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付指標(biāo)，上級政府和部門可以提前下達(dá)，同時明確一般轉(zhuǎn)移支付、專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付最晚下達(dá)時間。對據(jù)實(shí)結(jié)算等特殊項(xiàng)目，可先下達(dá)、后清算或分季下達(dá)，預(yù)付部分專項(xiàng)補(bǔ)助資金，加快專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付下達(dá)進(jìn)度。根據(jù)市級預(yù)算編制辦法的相關(guān)規(guī)定，市級政府專項(xiàng)資金在前三季度下達(dá)完畢，第四季度一般不再下達(dá)資金。

(三)加快預(yù)算執(zhí)行進(jìn)度，減少資金沉淀

一是把加快預(yù)算執(zhí)行進(jìn)度放在財(cái)政管理工作的重要位置，對年初預(yù)算安排的確定的項(xiàng)目，加緊組織實(shí)施，加快資金支付，定期上報(bào)預(yù)算執(zhí)行進(jìn)度，財(cái)政、審計(jì)和紀(jì)檢部門聯(lián)合行動，督促預(yù)算單位加快部門預(yù)算執(zhí)行，采取督促、懲戒等有效措施，切實(shí)防止預(yù)算執(zhí)行中的不作為。二是對于財(cái)政收回的轉(zhuǎn)移支付和部門預(yù)算結(jié)轉(zhuǎn)結(jié)余資金，要根據(jù)預(yù)算的統(tǒng)籌安排，抓緊組織執(zhí)行，防止這部分資金再次形成存量資金，切實(shí)縮小庫款規(guī)模。

(四)完善結(jié)轉(zhuǎn)結(jié)余資金清理制度，盤活存量資金

明確資金清理原則，對各部門各單位存量資金進(jìn)行摸底調(diào)查，分析原因，分類處理，完善清理措施，使清理范圍覆蓋預(yù)算單位全部來源資金。合理確定清理時限，減少預(yù)算單位存量資金。把結(jié)轉(zhuǎn)結(jié)余資金使用與部門預(yù)算編制結(jié)合起來，積極消化和減壓結(jié)轉(zhuǎn)結(jié)余資金，通過調(diào)整當(dāng)年預(yù)算、核減下年預(yù)算、收回部分結(jié)余資金等措施，嚴(yán)格控制部門結(jié)余資金規(guī)模，加快財(cái)政支出進(jìn)度。

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