我國農村養老保險制度實施中的法律問題思考

湖南師范大學法學院 周翊泓

我國農村養老保險制度實施中的法律問題思考

湖南師范大學法學院 周翊泓

現今的農村養老保險制度推行中，制度運行混亂，各地方立法層次無序。除1992年由民政部頒布的《縣級農村社會養老保險基本方案（試行）》以外，現實中仍缺乏專門統一的立法保障。而養老基金管理體制的不規范，亦極易滋生腐敗。本文通過對農村養老保險實施中存在的問題和原因分析，提出如何構建出一個協調統一的農村社會養老保險法律體系。

農村養老保險 法律問題 建議

農村社會養老保險是社會保障的重要組成部分，2009年由國務院出臺的《關于開展新型農村社會養老保險試點的指導意見》，該指導意見提出新農保的四個基本原則，推動了農村社會養老保險法律制度的完善。2011年7月起實施的《社會保險法》對新型農村養老保險法律制度做出了規定，為我國制定有關專門的養老保險法或者養老保險條例奠定了基礎。但現實中缺乏專門統一的立法保障，地方性政策仍多以民政部制定頒布的《縣級農村社會養老保險基本方案（試行）》為藍本，缺乏強制性約束力。具體實施中，縣級政府集基金收繳、管理、運營于一身，易引發腐敗。我國的農村養老保險法律制度還存在著許多亟待完善之處。

一、我國農村養老保險法律制度推行中存在的問題及原因

(一)我國農村養老保險法律制度推行中存在的問題

1、制度運行混亂

依據我國現行《縣級農村社會養老保險基本方案(試行)》中的規定，我國農村養老保險制度的參保對象年齡段為20歲到60周歲的農村居民，60歲以上的老年人被排除在外。新型農村養老保險制度倡導由“政府主導”與“農民自愿”結合，按照屬地原則對參保居民實行管轄，由地方根據經濟、社會、文化狀況的不同制定具體的辦法。如北京市規定：“凡是有北京戶籍，男年滿16周歲未滿60周歲、女年滿16周歲未滿55周歲（不含在校生）未納入行政事業單位編制管理的或者不符合參加本市基本養老保險條件的城鄉居民，均應參加《北京市城鄉居民養老保險辦法》?！倍陡拭C省新型農村社會養老保險試點試行辦法》甘肅則規定：“凡年滿16周歲以上（不含在校學生）、未參加城鎮職工基本養老保險的農村居民，皆可參加。”廣州市規定：“農民參保繳費最低每人每月10元、最高標準每人每月130元，集體經濟組織補助標準每人每月5—60元，市、區（縣級市）政府補貼依據參保人個人繳費檔，最低每人每月補助15元，最高補助80元。”青海省規定:“個人繳費標準為每年100元—500元5檔，政府補貼標準30元起步，每增加一個檔次政府多補貼5元，最高不多于50元。”上海市基礎養老金可達到每月370元，重慶市標準為每月80元。如此情況“一城一標”，各地在推行過程中各行其是，讓農村養老保險制度的施行呈現出五花八門、群龍無首的狀態。傳統的城鄉二元級經濟結構使得城鄉分割的保險制度格局日益涌現，“目前農村養老保險工作多在比較發達的農村地區開展，參加養老保險的幾乎都是富裕的農民。他們即使不參加養老保險，養老也不會成太大問題”這使得真正需要得到解決的農村低收入階層和貧困戶的養老問題無法實現，這也必將成為日后整合過程中的大難題，對未來城鄉一體化發展造成障礙。而各地制度的差異也必然使農民對養老保險政策穩定性產生顧慮，引起對農村社會養老保險事業的信心缺失，影響農村事業的有序發展。

2、養老基金管理體制不規范，易滋生腐敗

縣級政府中負責經辦農村社會養老保險的職能部門集資金的收繳、使用、管理三項大權于一身，這使得在具體實施過程養老基金的收繳籌集、運營投資以及發放工作中政府職能顯現出隨意性的特點?！罢疄橹黧w的基金管理缺乏實現高效運作所必需的市場機制，國家財政兜底，獎懲機制缺位，相關部門缺乏對基金的管理動力，基金投資運營效率低下，難以實現增值保值目標。”極易引發一系列的腐敗問題。而對農村養老保險制度監管力度的薄弱讓政府部門利用職權違規使用養老保險金，擠占、挪用、損害基金有機可乘。部分官員利用工作便利違規提取管理費用，違規辦理“私事”為親屬謀福利，或者將已征的養老保險基金用作抵押貸款，發展項目等。養老保險基金的安全在監督機制的管理漏洞下無法得到有效保障，極大的損害了農村養老保險制度的公平，敗壞社會和諧風氣，引發群眾不滿。

(二)我國農村養老保險法律制度推行中存在問題的原因

1、經濟方面

馬克思曾指出“無論是政治的立法或市民的立法,都只表明和記載經濟關系的要求而己?！备母镩_放后,經濟高速發展，加大各項基礎設施建設的投入，大力發展工業和科學技術,努力實現百年計劃。而作為世界第一大發展中國家，國家在對城市的社保建設中投入大量財力物力，相比較對農村的資金投入少之又少，需要社會救濟的“三無人員”(無收入、無勞動力、無經濟來源)多存在于農村。這無疑需要極大的財力支持，國家在財政上亦是舉步維艱。

2、社會歷史方面

國家對于農村居民的家庭養老模式一直以來表現出既成的默認態度，在城市居民養老保障問題浮現時并未對農村養老問題潛在的可能性進行過多關注。1978年施行家庭聯產承包責任制前，生產社生產隊的存在給予農民一定程度的集體保障，1978年后國家通過發放土地使用權的方式提供國家保障，農民是否需要參加養老保險，是否需要建立起農村養老保險制度體系在這一時期無法得到統一的意見。早在1999年我國就已進入老齡社會,2006年我國60歲以上老年人口已達1.43億,據2006年國務院發布的《中國老齡事業的發展》白皮書統計其中農村老年人占全國老年人口百分之六十以上。而今，社會老齡化程度日益加深，我國作為“未老先富”的農業大國，如何才能解決好老年人養老問題顯得日趨急迫。

二、完善我國農村社會養老保險法律制度實施的思考

(一)對完善我國農村社會養老保險法律制度實施的建議

全國兩會期間，“養老”再度成為熱門話題。其實早在今年元旦前，一份千呼萬喚始出來的機關事業單位養老保險改革方案使得“養老金并軌”登上2015新年伊始最熱榜。雙軌運行制度自實施以來一直是引發普通職工對機關事業單位工作人員社會矛盾和不公平心理的重要因素，養老金并軌無疑是養老保險制度的一次重要突破。三月初，人力資源和社會保障部透露2去年職工養老征繳收入的增長明顯低于支出增長，養老基金收支缺口日益明顯，20年貶值近千億。部分省份收不抵支。養老金的全國統籌無論從哪個角度來看，皆是勢在必行。記者會中人社部部長表示：“目前仍有近2億人沒有被納入養老保險的制度范圍內，人社部已經制定“全民參保計劃”，正在扎實推進。而職工養老保險全國統籌方案力爭在2015年出臺?！倍鴮τ谕七t職工退休年齡也是必然趨勢。3月14日的新聞中，在面對中國未富先老60歲以上人口已超2億，農村養老尤為凸顯養老難的問題上，全國人大代表建議在農村地區推廣“醫養結合”的養老模式，提高基層養老覆蓋率和資源利用率，“十三五”規劃的養老目標是：“每千名老人擁有養老床位35-40張，城市日間照料社區實現全覆蓋，農村覆蓋率超過50%?！?/p>

(二)立法上的建議

農村養老保險法律制度是社會保障制度體系中的重要的組成部分,具有一定強制性。但目前為止，嚴格意義上特有的關于農村養老保險的法律制度暫未制定，這與黨中央提出的改善民生的理念不相適應。與政策相對比，法律的穩定性不言而喻。一個行之有效的制度通過法律的形式確立下來才能保證它的長久施行。2010年出臺的《社會保險法》規定不夠詳盡，僅在社會保險方面制定全國性法律，顯然無法滿足我國提出的依法治國要求。我國農村養老保險法律制度以及其實施過程中存在一些問題,我們應從制訂符合我國國情的農民養老的特別法入手,繼來規范農村養老保險基金的管理,推動農保制度的可持續發展。

一方面我們需要承認我國典型的二元經濟結構。城鄉經濟發展水平的差異使得我們有必要分步驟地建立起城鄉有別的二元社會養老保險法律制度，進行城鄉有別的立法模式。另一方面我們需要加強中央立法，構建出一個協調統一的農村社會養老保險法律體系。立足國情，借鑒國外成熟的立法經驗，對譬如：農村社會養老保險適用對象范圍、籌資、基金運營管理、監督、待遇給付條件等方面的內容結合各地情況進行整合出具體的規定。由人大制定《中國農村養老保險法》，國務院各部門以此為據制定相應法規、規章。地方政府因地制宜制定出相配套的地方性法規、規章等，如此才能促進城鄉社會養老保險關系有效銜接，實現城鄉統籌規劃。

(三)執法上的建議

規范完善農村養老保險的管理。保障基金的收繳、使用、管理和按照各國通行的做法,應“三權分立”。我國農村社會養老保險在98年前基本由民政部門獨立管理,98年后至勞動與社會保障部門，政府發揮著主導性的作用，享有充分權力。這種權力的行使缺乏相應的監督機制，加上易受人為因素影響，基金安全存在巨大的風險。我們應該堅持依法行政，提高養老保險基金管理管理水平，對農村養老保險的機構設置進行改革，將“管錢”和“用錢”相分離，或是設立專門的監管機構，讓它來行使對農村養老保險經辦機構進行關于法律、政策施行情況以及基金的收支、運營等工作的監督權，與其他部門一齊組成監督委員會，將定期監察和不定期的抽查相結合。再者對于基金監管的其他形式，一來我們要建立公民參與機制讓，公民參與到政府養老決策討論。二來我們應該建立健全信息公開制度，做到高效廉潔、透明公正。將信息向社會主動公開，陽光是最好的防腐劑，讓政府更好地接受社會監督，實現權利的監督與制衡。對違反相關法律規定，擠占、挪用或其他違規動用養老基金的行為嚴肅查處，依法追究，承擔法律責任，決不姑息。

(四)司法上的建議

對于農村養老保險制度實施過程中發生的爭議、糾紛，我們也需要建立起行之有效的解決機制。養老保險主體之間以及主體與管理部門間的分歧必然存在，實施過程中難免發生摩擦，如果不能妥善解決糾紛，其中弱勢一方——農民利益便會受到傷害，從而影響農村養老保險制度的推行。借鑒歐洲國家經驗完善法庭制度，健全農村養老保險爭議的仲裁制度，保障當事人合法權益。

三、結束語

構建和諧社會、開展新農村建設，農村社會養老保險制度受到來自社會各界日益熱切的關注。農村社會養老保險事業發展過程中仍存在著或多或少的爭論，但隨著制度的不斷完善，相信廣大農民同胞的權益能夠得到更好地實現。

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[2]周九香.新型農村養老保險立法規制思考[J].法制與經濟,2014,02:60-61

[3]鄧大松,薛惠元.新型農村社會養老保險制度推行中的難點分析——兼析個人、集體和政府的籌資能力[A].經濟體制改革,2010,01:86-92