淺析部門預(yù)算管理中的問題及解決措施

云南省昭通市綏江縣財政局 李興靈

一、部門預(yù)算管理過程中的問題

(一)部門預(yù)算編制和批復(fù)環(huán)節(jié)的問題

預(yù)算編制的過程短，時間緊，準備不充分，質(zhì)量低。縣級部門預(yù)算在每年的十月份左右才布置，很多單位不通知就不準備。編制時，在往年基礎(chǔ)上增加，獅子大張口，盡量編項目，時間要求又非常緊，草率上報，一上數(shù)據(jù)給財政部門下達預(yù)算控制工作造成很大壓力和工作量。

財務(wù)部門與其他職能部門之間缺乏有效溝通，預(yù)算編制與預(yù)算執(zhí)行，預(yù)算管理與資產(chǎn)管理、政府采購和基建管理等經(jīng)濟活動脫節(jié)。在預(yù)算編制過程中，僅由財務(wù)部門一兩個人和單位負責人就把下年度預(yù)算的編制工作完成，沒有與業(yè)務(wù)部門進行有效溝通，工作不對接，導(dǎo)致執(zhí)行中存在相互脫節(jié)。

預(yù)算項目不細、編制粗糙，隨意性大，導(dǎo)致預(yù)算約束力不夠。由于時間緊，基礎(chǔ)工作不夠，沒有對預(yù)算項目進行認真細化測算，導(dǎo)致預(yù)算數(shù)據(jù)不準確，在執(zhí)行過程中不嚴謹，預(yù)算約束力不夠。

預(yù)算審批時間緊，審查不嚴格。由于人民代表大會會期短，相關(guān)專業(yè)人士又潰乏，在審查過程中，不能做到以專業(yè)的視角一一核實，基本上同意財政部門的列報，原則上都是一致通過。

預(yù)算批復(fù)較晚，給預(yù)算執(zhí)行造成困難。人民代表大會2-3月份召開，本級預(yù)算4-5月份下達，而上級專款得下半年甚至年末下達，但預(yù)算執(zhí)行從1月1日起已經(jīng)開始，預(yù)算項目不能得到及時實施。

單位內(nèi)部預(yù)算指標分解批復(fù)不合理，甚至內(nèi)部不分解不批復(fù)，導(dǎo)致內(nèi)部各部門財權(quán)與事權(quán)不匹配，影響部門職責的履行和資金使用效率。

(二)部門預(yù)算執(zhí)行中存在的問題

預(yù)算執(zhí)行是預(yù)算管理中的重要環(huán)節(jié)，預(yù)算編制的再好，如果預(yù)算執(zhí)行做得不好，等于前功盡棄。當前，預(yù)算執(zhí)行實行國庫集中支付、政府采購等一系列改革，取得一定的成效，但是，預(yù)算執(zhí)行中仍存在著資金收支和預(yù)算調(diào)整隨意無序，無預(yù)算、超預(yù)算等問題，影響預(yù)算的嚴肅性。

1、預(yù)算執(zhí)行經(jīng)常超支

一方面由于公用經(jīng)費標準制定不合理、定額低，在編制工作經(jīng)費預(yù)算時考慮支出需要也不夠充分；另一方面預(yù)算執(zhí)行受到的政策性、突發(fā)性因素的影響多，預(yù)算執(zhí)行中存在著不確定性大，很多部門的實際支出總會大于預(yù)算支出。

2、預(yù)算到位不及時

傳統(tǒng)預(yù)算安排思想及財政收支年初不確定性影響著預(yù)算的下達進度，預(yù)算分次下達。很多項目都是上級下達，要求本級配套，但上級指標遲遲不到，很多項目不能按時實施，導(dǎo)致年終支出壓力大。

3、隨意調(diào)整預(yù)算，人大批準預(yù)算鋼性約束力不強

因部門預(yù)算上年末編制，且隨意性大，突發(fā)性因素多，不確定性情況容易發(fā)生，也致財政部門不能按年初預(yù)算一次性下達預(yù)算指標，財政部門在預(yù)算執(zhí)行時還要把一部分精力投入到追加預(yù)算上。人大批準的預(yù)算失去了鋼性約束，導(dǎo)致許多部門在預(yù)算執(zhí)行中只想著如何爭取財政資金，而不重視有效使用資金，造成了追加預(yù)算不透明和財政資金分配不公平。

4、政府“收支兩條線”管理不嚴格，非稅收入實質(zhì)上仍游離于預(yù)算外

已經(jīng)實行了多年的非稅收入“收支兩條線”管理，但是在編制部門預(yù)算時，少報或隱報收入，以便在預(yù)算執(zhí)行中增加靈活性。非稅收入并沒有真正意義上屬于預(yù)算內(nèi)財政資金，作為返還性經(jīng)費安排。因此財政部門經(jīng)常在追加預(yù)算，也造成追加預(yù)算不透明和財政資金分配不公平。

5、部門對預(yù)算執(zhí)行缺乏分析，溝通不暢，導(dǎo)致預(yù)算執(zhí)行進度偏快或偏慢

部門、單位在預(yù)算執(zhí)行過程中，財務(wù)部門與業(yè)務(wù)部門沒有進行很好地溝通，不對預(yù)算的執(zhí)行情況進行分析和內(nèi)部公開，事權(quán)與財權(quán)相分離，管錢的與做事的不在同一步調(diào)上，沒能對項目實施進度與資金支付進度進行有效的統(tǒng)一，導(dǎo)致基本支出進度偏快，項目支出進度偏慢，年終形成較大的結(jié)余資金。

6、財務(wù)監(jiān)督不到位

很多地方現(xiàn)行的會計集中核算實際上就是會計代辦制。政府各部門、單位的會計是財政部門的人員，但他們是在為別的單位做賬，寬嚴都為難，不好定位自己的角色，就干脆純粹地記賬。這使得日常會計核算在空間上和時間上與會計監(jiān)督脫節(jié)。當會計的責任主體不明確時，一旦出現(xiàn)財務(wù)管理上的問題，會計集中核算中心與具體的經(jīng)濟行為單位間會相互推諉。再者，日常財務(wù)管理不參與單位的具體經(jīng)濟業(yè)務(wù)，這容易出現(xiàn)財務(wù)監(jiān)督管理盲區(qū)。許多政府部門認為自身不負責財務(wù)收支管理，與自身部門關(guān)系不大，因而沒有主觀能動性做好財務(wù)管理監(jiān)督工作。

7、審計監(jiān)督滯后

審計都是在預(yù)算執(zhí)行年度結(jié)束后才進行，只能對無法掩蓋的違法違規(guī)行為進行事后查處。發(fā)現(xiàn)時已造成財政資金的浪費，難以彌補。就算違規(guī)支付的資金能追回上繳國庫，但預(yù)算年度已結(jié)算，無法沖銷以前年度支出，不能復(fù)原，如作非稅收入上繳，虛增以前年度支出和以后年度收入。

(三)部門預(yù)算在決算階段存在的問題

未按規(guī)定編報決算報表，不重視決算分析工作，決算分析結(jié)果未得到有效運用，單位決算與預(yù)算相互脫節(jié)，導(dǎo)致預(yù)算管理的效率低下。目前的部門決算報表的編制工作注重的是“編”。決算工作期間，因上級各種各樣的考核指標，如：農(nóng)林水投入增長率必須達到多少個百分點，教育支出必須占到當年地方GDP的百分之幾，國防、公共安全支出必須保持多少個百分點的增長，三公經(jīng)費支出必須在去年的基礎(chǔ)上壓縮多少，財政年終結(jié)余不能超過當年財政支出的百分之幾等等，如此之多的要求，報表只能“編”。另外，部門決算工作只作為一項獨立的財務(wù)工作，并不對決算數(shù)據(jù)進行細致深入地分析，不能為預(yù)算管理工作提供有力的數(shù)據(jù)信息，預(yù)算與決算相互脫節(jié)。

未按規(guī)定開展預(yù)算績效管理，評價結(jié)果未得到有效應(yīng)用，導(dǎo)致預(yù)算管理缺乏監(jiān)督。預(yù)算部門、單位并未把預(yù)算績效管理提上工作日程，財政部門安排績效評價工作，也是單位財務(wù)人員填報表、編報告，應(yīng)付了之，更談不上評價結(jié)果的有效應(yīng)用，審計、財政檢查不到的地方就是監(jiān)督的盲區(qū)。

二、對于上述問題的解決措施

(一)提高認識，轉(zhuǎn)變觀念，重視部門預(yù)算的編制工作

1、加大對部門的預(yù)算知識、內(nèi)部控制制度的培訓(xùn)普及力度

知識就是力量，要提高部門、單位對預(yù)算編制工作重要性的認識，必須先普及相關(guān)知識，從知識層面來改變對預(yù)算工作的看法和認識。通過當?shù)仉娨暋V播、干部會議、單位會議等多途徑、多次數(shù)、分步驟向政府機關(guān)工作人員灌輸相關(guān)知識。

2、將預(yù)算編制質(zhì)量與財政資金分配掛鉤，從切身利益出發(fā)來關(guān)注預(yù)算編制工作

部門預(yù)算編制的質(zhì)量好壞，直接關(guān)系到自己下一年度經(jīng)費需求的保障程度、各項工作任務(wù)是否能正常開展和順利完成。故可以從預(yù)算編制質(zhì)量上來逼迫部門、單位認真對待預(yù)算編制工作。

3、預(yù)算工作早準備、早安排，按時編報

早日提醒并敦促預(yù)算部門做好下年度預(yù)算編制工作的準備。首先從人員配置上做準備，單位領(lǐng)導(dǎo)應(yīng)親自主持預(yù)算編制工作，組織一批政治素質(zhì)好、業(yè)務(wù)能力強、具備一定專業(yè)知識的人員來集中匯審編制預(yù)算。其次根據(jù)政府工作規(guī)劃、部門下年度工作打算以及對以前年度財務(wù)數(shù)據(jù)的細致分析等方面做準備，一要充分考慮各項業(yè)務(wù)所需資金，二要考慮財力可能，不要盲目大張口，要項目，三要把握工作重點，對所需資金進行合理排序，保證重點工作的開展，在財政部門規(guī)定的時間內(nèi)上報高質(zhì)量的部門預(yù)算。

4、提高人大審批預(yù)算的約束力

政府應(yīng)在人民代表大會召開前提前向大會財經(jīng)委提交預(yù)算草案，給人大以充足的時間進行審議。人民代表應(yīng)對各部門工作情況進行充分調(diào)研，人民代表大會財經(jīng)委應(yīng)加強財政、預(yù)算等知識的學(xué)習更新，以更快、更準確地對預(yù)算草案進行審議，提高預(yù)算的鋼性約束力。預(yù)算的編制和審批環(huán)節(jié)都要求高質(zhì)量，預(yù)算的法律效力和鋼性約束力才能得到有效保障。

(二)加強預(yù)算過程管理，提高預(yù)算執(zhí)行力度。

1、加強預(yù)算執(zhí)行過程監(jiān)督

財政、紀檢、審計聯(lián)動，分小組，分領(lǐng)域?qū)Ξ斈觐A(yù)算項目進行跟蹤監(jiān)督，促進項目實施進度與資金支付進度，從過程中減少違法違規(guī)行為的發(fā)生，及時發(fā)揮財政資金應(yīng)有的效應(yīng)，促進社會各項事業(yè)的有序發(fā)展。

2、早日下達預(yù)算

嚴格執(zhí)行新預(yù)算法關(guān)于預(yù)算下達的規(guī)定，加強監(jiān)督，建立違法處罰機制，及時分解下達人大批復(fù)的預(yù)算，確保預(yù)算的執(zhí)行進度。對于已經(jīng)人大批復(fù)的年初預(yù)算中的經(jīng)常性項目、當年必須開展的項目早日下達預(yù)算指標。

3、加強預(yù)算執(zhí)行情況分析

財政部門、預(yù)算部門要指定專人在年度預(yù)算執(zhí)行中定期和不定期地對預(yù)算情況進行分析，查找問題，并在單位內(nèi)部一定的范圍內(nèi)公開，大家監(jiān)督，大家敦促。對于預(yù)算執(zhí)行中的偏差及時查找原因，提出解決措施并研究落實。

4、嚴格控制追加預(yù)算

除突發(fā)性因素、政府特殊工作安排追加項目外，不得隨意追加工作經(jīng)費。

(三)加強決算管理與績效評價

1、重視決算的編制與分析，有效利用決算分析結(jié)果

預(yù)算部門、單位應(yīng)當加強決算管理，確保決算真實、完整、準確、及時，加強決算分析工作，強化決算分析結(jié)果運用，建立健全部門、單位預(yù)算與決算相互反映、相互促進的機制。

2、加強預(yù)算績效評價管理

建立嚴格有效的預(yù)算績效評價與管理制度，財政部門應(yīng)敦促預(yù)算部門、單位加強預(yù)算績效管理，建立“預(yù)算編制有目標、預(yù)算執(zhí)行有監(jiān)控、預(yù)算完成有評價、評價結(jié)果有反饋、反饋結(jié)果有應(yīng)用”的全過程預(yù)算績效管理機制。以較好的預(yù)算績效管理實現(xiàn)財政資金的使用效益。

(四)建立健全內(nèi)部控制制度，提高資金使用效益

內(nèi)部控制制度的建立健全和有效運行是單位資產(chǎn)安全、防范財務(wù)風險的重要措施，敦促各部門、單位認真學(xué)習2014年1月1日起施行的《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范（試行）》，并建立健全單位內(nèi)部管理制度，將內(nèi)部控制制度的完善與財政資金支付相關(guān)聯(lián)，把內(nèi)部控制貫穿到預(yù)算管理的全過程、嵌入到預(yù)算管理的每一個環(huán)節(jié)，并隨時檢查內(nèi)部控制制度運行的有效性，使預(yù)算管理的各環(huán)節(jié)形成有效的制約機制，保證會計核算的真實性和準確性，確保資產(chǎn)資金的安全。對預(yù)算執(zhí)行的過程實施跟蹤問效，及時采取措施，防止管理漏洞，從每一環(huán)每一扣來制約，從而提高財政資金的使用效益。

總之，要有效發(fā)揮財政預(yù)算資金的效益，促進社會的和諧發(fā)展，必須以預(yù)算管理為主線，從預(yù)算管理的每一道關(guān)口、每一個細節(jié)入手，無一疏漏，嚴格執(zhí)行各項財經(jīng)制度，多角度監(jiān)督，提高預(yù)算管理效益。