城市新建城區房地產市場分類研究

遼寧省住房和城鄉建設廳 張闊

改革開放特別是二十一世紀以來，隨著我國社會經濟的發展和城鎮化進程的加快，城市人口的急速增加，城市原有城區的承載力顯著不足，因此全國范圍內出現了大量的新建城區。新建城區指位于大城市郊區，能夠分擔大城市的居住、產業、行政等功能，且具有相對獨立性的城市社區。在黨的十八大報告中提出的“新型工業化、信息化、城鎮化、農業現代化”進程中，新建城區發揮了重要作用。房地產市場作為新建城區的重要組成部分，也是各級地方政府重要的經濟支柱，對新城建設和地方經濟都起著至關重要的影響。

一、新建城區的分類

按照新建城區的主要功能，可以將新建城區分為產業新城、行政新城、居住型衛星城和交通新城四個主要類別。

第一類是產業新城，是在工業化和城鎮化互相促進過程中，出現的工業區和居住區互相交織，并形成完整城市功能的的新城區。產業新城的建立與形成有兩種模式：一是原位于城市郊區的工業區（如產業園區、開發區），在立項、規劃時并未考慮住宅、商業地產開發，但是在城鎮化的過程中，隨著城市的逐漸擴張，居住區逐漸融入工業區而形成的產業新城。這種形式形成的產業新城以上世紀八、九十年代的經濟技術開發區為主要代表，如1988年設立的沈陽經濟技術開發區，目前在房地產領域稱“鐵西產業新城”；二是21世紀以來出現的新的工業區開發建設和整體運營的模式：在立項時就進行了產業區、生活區的規劃，使工業區具備完整城市功能。這種模式的新城區建設，可以由政府主導，如遼寧（營口）沿海產業基地；也可以由社會力量（如企業）主導，如固安產業新城。

第二類是行政新城，是因政府及其組成部門集中搬遷至郊區或落后地區，帶動相關配套建設，使該區域經濟社會快速發展，形成完整城市功能的新城區。國內最成功行政新城的案例當屬青島市：1992年，青島市政府頂住內外部壓力，搬出當時最繁華的中山路，東遷至荒無人煙的遠郊區。經過二十年建設，當年的東部新區已經成為青島新的政治、經濟、文化中心，經濟繁榮且環境優美，也為老市區的改造提供了條件。世界上很多國家通過遷都的方式改善地域發展不平衡等問題，實質上也是行政新城的開發建設過程，例如巴西新首都巴西利亞、哈薩克斯坦新首都阿斯塔納等。

第三類是居住型衛星城，是政府為了緩解主城區交通、居住等壓力，在郊區整理土地，集中連片建設大量居住社區，從而形成了主城周圍的衛星城，例如北京的天通苑、沈陽的于洪新城等。由于在這類衛星城里居住的大多是在主城區工作的年輕人，只有睡眠時間才會回到衛星城，因此這類新建城區也被形象地成為“睡城”。同時，居住型衛星城往往還承擔了保障性住房建設任務，失地農民回遷住房、公共租賃住房和經濟適用房等，都大量地被安排在城市郊區的居住型衛星城。

第四類是交通新城，是因交通運輸的發展而形成的城市。從人類歷史來看，城市的發展與交通密不可分。沿海港口城市、內河航運中心、以及工業革命之后出現的鐵路、公路交通中心，都是由交通發展城市的典型。現代運輸業興起之后，特別是近幾年隨著我國基礎設施建設速度的不斷加快，一批“空港新城”、“高鐵新城”拔地而起。這類交通新城以空港、高鐵站為中心，以運輸業為核心，依托區位、交通優勢，在港站周邊地區發展而成的具有城鎮性質的新型功能區。比較典型的代表是韓國的仁川空港新城和國內的天津空港經濟區等。

二、各類新建城區房地產市場的特點分析

各類新建城區有一定的共同特點：基本都位于主城郊區或直接與主城連接的類似區位，與原有的主城區相比配套設施相對落后等等。但因各類新建城區的成因不同，導致它們有許多各自的特點。

(一)產業新城房地產市場的特點與現狀分析

無論是政府主導的工業區（開發區）逐漸轉變而來的產業新城，還是由市場和企業主導的新式產業新城，其最大的特點都是新城區內部可以吸納大量就業。從房地產市場的角度分析，之所以建于八、九十年代的經濟技術開發區會逐漸演變成今天的產業新城，是因為開發區吸引了大量的勞動力，這些勞動力就成了房地產市場發展的“剛性需求”。因此，產業新城房地產市場最顯著的特點就是“房地產需求來源于產業，房地產發展取決于產業”，這也是討論產業新城房地產市場的根本前提。

工業區演變而來的產業新城在規劃時，由于時代條件所限，往往僅注重產業集聚等工業價值，并未考慮到房地產市場的發展——早期的開發區規劃建設時，中國很多地區甚至沒有房地產的概念。隨著居住人口的不斷增加，產業新城在教育、醫療、娛樂、文化等方面的配套設施建設落后，嚴重制約了產業新城房地產市場的發展，同時也造成了產業新城內房地產的低質化，甚至演變為另一種形式的“睡城”。而新式產業新城在立項時就通過合理的規劃，實現房地產市場和產業經濟共同發展，進而實現房地產開發與配套設施建設齊頭并舉的良好局面。

中國目前的產業新城的另一特點是政策依托性。因為產業新城多是地方政府行政推動的結果，所需要的規劃、拆遷、土地整治、配套建設等很難通過市場解決，地方政府開發展業新城往往需要利用國家、省級戰略規劃獲取政策支持和啟動資金。同時，地方政府在編制、申報戰略發展規劃時，也經常將新城區建設、房地產開發等一并提出，由此也形成了“戰略規劃=造城計劃”這一現象。例如《山東半島藍色經濟區發展規劃》中提出打造三個城鎮組團的要求，而《沈陽經濟區新型工業化綜合配套改革試驗總體方案》更是明確要求建設37個新城新鎮，重點推進56個主導產業園區發展。

(二)行政新城房地產市場的特點與現狀分析

行政新城的規劃、建設，主要是政府的行政行為。行政中心的搬遷至新城區，對當地的房地產市場是千載難逢的發展機遇——讓出了原有的市中心區位較好的地段作為商業開發，同時新區又由于政府的駐足帶動了經濟發展和更多的居民。自上世紀九十年代以來，通過行政中心搬遷建設行政新城已經成為一種潮流，青島、廣州、深圳、濟南、杭州、成都、合肥、長沙等城市都通過政府搬遷取得了良好的效果，特別是促進了房地產市場的繁榮發展。

隨著行政新城的數量增加，一些問題也逐漸顯現，如土地的粗放利用、建設的鋪張浪費、滋生的權利腐敗等，因此2013年中央印發了《關于黨政機關停止新建樓堂館所和清理辦公用房的通知》，持續多年的行政新城建設趨于沉寂。但實踐表明，行政中心的搬遷，只要規劃合理、執行有力、監管到位，確實能夠推動當地房地產市場乃至整個社會經濟的發展。由此可以預見，在《通知》規定的五年期限過后，如果沒有后續政策的跟進，新一輪行政新城的建設又將轟轟烈烈地展開。

(三)居住型衛星城房地產市場的特點和現狀

國內大部分居住型衛星城是政府為緩解主城區壓力或因保障性住房建設需求而開發的，前期研究、規劃往往不到位，因此出現了交通不便、配套缺失等特點，這也是造成衛星城變為“睡城”的原因——衛星城里的居民以在主城區工作的年輕人為主，很多人下班之后并不選擇直接回到衛星城，而是在“滯留”在主城區就餐、娛樂，避開交通高峰期后再返回衛星城。

很長一段時期內，居住型衛星城都只出現在人口密集的大城市，雖然是政府行政力量推動，但是本質上還是由于人口增長所致。不過近幾年來，很多中小城市，甚至是人口常年凈流出的中小城市地方政府出于自身考慮，罔顧房地產市場的發展規律盲目建設居住型衛星城，以致“鬼城”現象頻發，應該引起廣泛重視。

(四)交通新城房地產的特點及現狀分析

目前，“四縱四橫”快速客運專線網絡趨于完善，中國已建有高鐵車站近400個。而且隨著各級支線城際鐵路的發展，通高鐵的城市將越來越多，也將有越來越多的三、四線城市成為高鐵沿線城市。與此同時，中國還有近200個民用機場，并且規劃在建近100個機場。機場與高鐵一樣，都從過去的大城市專利走向了中小城市。而中小城市也紛紛效仿大城市的做法，在空港、高鐵站周邊興建新城，以推動當地經濟的發展。可以說，高鐵開到哪里，飛機落在哪里，新城就建在哪里。“整體規模大、布局點多”是目前中國交通新城建設的一大特點。

交通新城房地產市場的另一大特點是具有很強的服務功能。交通新城以航空港或高鐵站為存在的根基和發展的動力，同時也是以服務港站為主要特征。港站的區位和活力直接決定了交通新城的承載能力和發展空間。交通新城的主要城市功能也是以商務辦公、商務服務等為代表的服務功能。

三、新建城區房地產市場發展趨勢和要點

產業新城由于其“因產而生、因產而興”的特點，所以開發建設產業新城，核心任務還是做好產業本身。產業新城里，“城”本身就是為“產”服務的，是“產”的衍生和附屬。因此，想發展產業新城的房地產市場，其根本是做好做強產業。沈陽經濟技術開發區的建設過程具有很強的代表性。作為1988年即獲批的國家級開發區，在2002年以前，絕大部分規劃的工業園區都只是“圈地待建”的荒地，住宅和商業地產更是幾乎空白。2002年，沈陽經濟技術開發區與老工業基地鐵西區合署辦公，原位于沈陽市鐵西區的工業企業集體遷入沈陽經濟技術開發區。由于產業的集聚效應，大量鐵西區外、沈陽市外乃至世界范圍內的工業企業均來開發區投資設廠，開發區的產業建設取得了飛速發展。急速涌入的企業吸引了大量的勞動力，這些人帶來的剛性需求為開發區房地產市場的發展提供了源動力。2008年以后，開發區的各類樓盤如雨后春筍般出現，現在的沈陽經濟技術開發區，已經形成了“以產帶城、以城促產”的工業和房地產業協調發展的良性互動局面。

行政新城是行政力量的產物，在行政新城的開發建設中，最關鍵的是政策的執行力。經驗表明，大多數城市的行政中心遷移都對經濟社會產生了良好的促進作用。因此在研究論證充分、規劃設計合理、不損害人民群眾利益的前提下，行政新城的建設一旦立項，就要堅定地推動。但在推動的過程中，應注意政府的行政行為與市場的有機結合，在土地流轉、規劃、房地產開發等方面，應讓市場承擔更大的角色。一方面可以促進資源的合理配置，另一方面有助于防止政府權力尋租、滋生腐敗。

對于居住型衛星城的房地產市場，最重要的是配套設施建設。一是文化娛樂設施，要讓居住型衛星城不變成“睡城”，應該盡量滿足居民的文化娛樂需求，讓居民將更多的業余時間和消費能力留在衛星城內；二是持續改善衛星城的對外交通能力。北京的望京地區是較為典型的通過持續改進配套設施提升衛星城的整體競爭力。開發初期的望京地區也以“睡城”著稱，但隨著對外交通和區域內文化商業等配套設施的持續改善，望京地區吸納了大量的中青年中產階層定居，進而吸引了西門子、微軟、聯想等高科技企業落戶，成為城鎮化推動工業化（信息化）的典型。

以空港新城和高鐵新城為代表的交通新城房地產市場，發展的關鍵在于區位選擇。空港、高鐵站的運輸能力易于測算，交通新城建設與否以及開發深度應該嚴格按照港站本身的運輸能力和地方經濟活力進行規劃。非樞紐和運輸能力有限的空港、高鐵站，不適宜以之為基礎建設交通新城。對于已經規劃的交通新城，應著眼于為港站和旅客服務，重點開發零售、會展、旅游等相關服務業。近年來的實踐表明，依托高鐵車站和臨近景區雙重區位優勢開發的旅游型交通新城較為成功。

盡管目前整個社會對于中國如此大規模的新城區建設褒貶不一，但不可否認的是，在十八大報告提出“促進工業化、信息化、城鎮化、農業現代化同步發展”的大背景下，以房地產開發為重要內容的新城區建設依舊是當前各級地方政府拉動投資、發展經濟、征收財稅的重要途徑。在一段時期內新城區建設不但不會冷卻，反而可能會不斷升溫。在開發新城的過程中應當持續對各類新建城區房地產市場的特點加以研究和總結，以此促進房地產開發和新城建設良性互動，平穩健康發展。